深化职业教育国家学分银行建设的核心任务——发展目标、关键举措与政策保障

季 欣

(国家开放大学，北京 100039)

教育部依据《国家职业教育改革实施方案》(以下简称《职教20条》)[1]，自2019年起稳步推进了职业教育国家学分银行建设，取得了阶段性进展。

但是从总体看，当前职业教育国家学分银行面临两个重大挑战：一是由于在建设初期将服务1+X证书制度试点作为首要目标，其建设是在顶层设计还不够完善、制度设计尚不充分情况下快速启动，因而亟待进一步建立健全制度框架，提升服务能力，从而获得更大的“政策红利”；二是需要科学厘清现有职业教育国家学分银行与将要启动的国家资历框架和国家学分银行建设间的复杂关系并且切实做到紧密衔接、互为支撑，这是影响当前我国教育改革发展全局的又一项重大难题。

为了具有针对性、实效性地解决好上述问题，作者研究和提出了把握基于“发展目标”“关键举措”“政策保障”三大要素的核心任务，也是加快和深化职业教育国家学分银行建设的系统解决方案。

一、发展目标

“发展目标”是指职业教育国家学分银行“走向何方”，这是深化其建设的方向性、目的性命题。

(一)职业教育国家学分银行发展时代特征

鉴于我国抗疫取得阶段性成果并转入“后疫情时代”，国家提出了充分发挥国内超大规模市场优势，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这必将倒逼产业结构、经济结构加快调整和转型升级，形成国家对高质量培养数以亿计各行各业技术技能人才的急迫任务。我国职业教育将掀开改革、创新及大发展的时代新篇章。其中，学分银行则居于牵一发动全身的独特地位，特别是通过支持学习成果的认证、积累与转换，可望有力地推动职业教育与高等教育、继续教育协调和融合发展，建立以纵向贯通、横向融通为核心的中国特色现代职业教育体系，[2]这是确保技术技能人才培养的质量、速度和规模的根本大计。

(二)职业教育国家学分银行建设进展与存在问题

自2019年启动建设以来，职业教育国家学分银行主要取得以下重要进展：一是初步形成了其制度框架[3]。二是开发了支撑亿万级用户的学分银行信息平台，运用人工智能、区块链、云计算、大数据等新技术，实现其与X证书平台一体化建设、业务无缝对接、数据实时共享、多系统互联互通。三是为所有参加1+X证书制度试点的培训评价组织和院校建立机构账户，就X证书成果认定相应学分，列入学分银行学习成果目录；为参加试点的学生建立了个人学习账户，将其X证书成果存入学分银行，推进学历证书和职业技能等级证书成果的转换。同时，职业教育国家学分银行的业务规模也随1+X证书制度试点用户增加而同步提升。据统计，截至2020年1月，参与1+X试点的培训评价组织达到91家、职业院校累计5276所。这些机构均是职业教育国家学分银行的重要服务对象，见表1。

表1 培训评价组织(含X证书)和院校规模

虽然取得了一定成果，但是，从总体看，职业教育国家学分银行仍处于建设发展的初级阶段，其顶层设计仍然不够完善，制度建设尚不充分，服务能力仍然有限。因此，需要尽快系统谋划好其下一步深化建设任务和举措。

(三)职业教育国家学分银行发展目标

职业教育国家学分银行向哪里发展？纵观国际教育发展潮流与国内研究和探索的实践，可以发现，[4]尽快以资历框架为引领，全领域、全要素推进国家学分银行建设，[5]不仅能够为职业教育国家学分银行建设指明发展目标，加快建立国家现代职业教育体系，进而有力地振兴国家职业教育宏大事业，同时，能够对于落实党的十九届四中全会关于“构建服务全民终身学习的教育体系”目标，推进国家教育和人力资源发展治理体系和治理能力现代化，做出“结构性”重大贡献，见图1。

图1 职业教育国家学分银行发展目标

二、关键举措

“关键举措”是指职业教育国家学分银行通过“如何走法”，以实现迭代升级进而发展成为以资历框架为引领的国家学分银行，这是深化其建设涉及的路径性、方法性命题。

(一)厘清若干重要关系

1.资历框架与学分银行的关系。如何看待资历框架与学分银行的关系？其关键是对两者的建设统筹推进。如果将资历框架作为一项完整制度独立地建设，势必复杂和艰巨，建设周期也会更长。因此，在学分银行开展不同类型学习成果转换的现阶段，可以发挥资历框架作为基准参照的重要作用。由于资历框架与学分银行所包含的很多制度要素是互相重叠的，因此在一定发展阶段，学分银行可被作为两项制度建设的统一抓手。从具体步骤看，资历框架在职业教育国家学分银行运行之初将被探索使用，今后一旦发展到国家学分银行运行的阶段，该项制度也已日臻完善。

2.职业教育国家学分银行与国家学分银行的关系。职业教育国家学分银行与国家学分银行存在着紧密联系。前者是后者在职业教育领域的先行先试和必经阶段，后者则是前者建设的依据、方向和必然归属。这说明国家学分银行并非凭空产生，而是由职业教育国家学分银行以迭代升级方式发展而来，且迭代升级过程需要凭借政府的阶梯式政策，循序渐进地完成。图2可视化地呈现了其复杂的关系。

图2 国家资历框架、职业教育国家学分银行与国家学分银行的内在联系

(二)通过比对差异找准升级要素

找准职业教育国家学分银行与国家学分银行的差异，就可以准确识别升级要素，这是做好其升级工作的关键。这就需要设计一种分别适合两者特点、相互间又比较规整、对称的逻辑架构。作者经过研究提出了学分银行“基础流程”特定概念。它能够串联学分银行主要业务环节和工作模块，清晰地呈现学分银行主干运行的脉络，但并不包括更加细化的分支流程。由此，容易发现不同层级学分银行管理与运行的共性或者差异，致使影响其实质性升级的要素昭然若揭。

1.设计并比对基础流程。本文将国家学分银行制度架构相关前期成果作为顶层依据，特别将资历框架考虑在内，并且结合学分银行运行机理，设计了“国家学分银行基础流程”，见图3。

参考上述基础流程，并遵循《职业教育国家学分银行建设工作规程(试行)》，进而设计了“职业教育国家学分银行基础流程”，见图4。

如图3、图4所示，就学分银行类似货币银行的功能特性均提出了“中央银行”(简称“央行”)和“商业银行”(简称“商行”)的概念。其中深色模块系重点建设并进行互相对比的工作模块。图4所示职业教育国家学分银行基础流程的诸项要素会动态演进，本文为了凸显其升级与待升级要素间的对称性进而增加互相比对的针对性、可行性，而将属于理想化情况下职业教育国家学分银行相对完整的要素全部列出。

图3 国家学分银行基础流程

图4 职业教育国家学分银行基础流程

2.确定升级要素。通过深入分析上述两个基础流程，可以发现，无论是前者还是后者，其流程的逻辑脉络都是一样的。为此，对职业教育国家学分银行进行升级，主要是针对流程中的要素(特别是图4中的深色模块)进行升级即可。其升级要素包括三类：一是服务对象：二是标准体系；三是运行支撑。见表2。

表2 职业教育国家学分银升级至国家学分银行的要素构成

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(三)将升级要素凝练为国家学分银行若干建设工程

确定好升级要素后，如果要使其对建设工作形成指导，还需将表2的升级要素凝练为若干建设任务，也可称之为工程。这里的“工程”是指科学、技术、知识和流程等在项目管理中的合理应用，可望以尽可能少的投入达成尽可能高效的目标。为此，作者提出了作为制度架构顶层设计的一项总体工程和其统领的七项基础工程的“施工蓝图”，即“1+7工程”，见图5。通过推进这些工程，可望完成职业教育国家学分银行的迭代升级，同时顺理成章地完成国家学分银行建设，可谓一举两得、相得益彰。

图5 国家学分银行建设“1+7工程”

考虑到上述每项工程相互具有紧密联系但又有各自的复杂性、独立性，有必要首先开展整体性直至专题性研究，从而科学把握该项国家重大制度设计的特殊规律，确保整个建设尽可能具有系统性、可行性和科学性。建议政府以委托课题方式，组织跨部门、跨领域联合攻关，撬动协同创新的积极性。

“1+7工程”的研究内容分别设计如下：

1.一项总体工程

国家学分银行制度架构设计工程。设计国家学分银行制度架构，体现其框架标准、管理体制(含组织架构)、运行机制、信息平台、政策法规、经费保障、质量保证等结构要素。按国家学分银行要求，提出升级职业教育国家学分银行技术路径。基于上述及后面各课题成果，提出国家学分银行的建设目标、原则、内容，以及组织、经费、政策保障等，形成《国家学分银行建设工作方案》。

2.七项基础工程

(1)国家资历框架建设工程。梳理国内有关机构资历框架研究成果，组织专家进行论证，提出资历框架等级与等级描述；绘制国家资历框架全景图，说明学历证书及各类培训证书与资历框架等级的对应关系，基于上述成果，研制《国家资历框架设计方案》。

(2)国家认证单元库建设工程。研究认证单元以及国家认证单元库的概念、内涵、定位、功能等。[6]研究基于资历框架的等级及其描述，参考职业技能等级标准、专业教学标准等研制各行业领域的认证单元的办法。[7]研制认证单元要素模板和规程规范等。基于上述成果，研制《国家认证单元库建设方案》。[8]

(3)国家资历名册建设工程。研究国家资历名册的概念、内涵、定位、功能等。[9]分析梳理职业教育国家学分银行《学时学分记录规则》《学习成果认定工作规程》，研究资历认定的规程规范等。研究将X证书、国家职业资格证书等各类培训证书认定纳入资历名册的办法。基于上述成果研制《国家资历名册建设方案》。

(4)国家学分银行信息平台建设工程。分析职业教育国家学分银行信息平台已有成果，根据国家学分银行业务需要，设计基于资历框架的国家学分银行信息平台体系架构，研制其需求功能说明、建设标准、安全策略，计算成本费用等，形成《国家学分银行信息平台需求分析报告》等软件开发文件。[10]研究将人工智能、区块链、大数据、云计算、移动互联网等新技术运用在提升学分银行用户体验和服务品质方面的办法。基于上述成果，研制《国家学分银行信息平台建设方案》。

(5)国家学分银行公共服务体系建设工程。研究国家学分银行公共服务体系的内涵、定位、功能、体系结构和相应职能，以及该服务体系设置办法、服务标准、业务规范等制度文件。研究将区域学分银行纳入国家学分银行公共服务体系，为1+X证书学习者提供学习成果登记、认定、存储、积累与转换的办法。基于上述成果，研制《国家学分银行公共服务体系建设方案》。

(6)国家公民终身学习账户总库建设工程。研究国家公民终身学习账户总库的概念、内涵、定位、功能、体系结构和相应职能等。研究将个人学习账号库扩展为全体公民的终身学习账户总库的办法。研究以该总库为载体，建立国家学分银行信用体系的办法。基于上述成果，研制《国家公民终身学习账户总库建设方案》。

(7)国家学习成果互认联盟建设工程。研究国家学习成果互认联盟的概念、内涵、定位、功能、体系结构和相应职能等。基于职业教育国家学分银行已经服务的培训评价组织、院校和学习者及其携带的学习成果类型，研究国家学分银行在此基础上应扩展的新服务对象。研究联盟章程、学习成果转换规程等。基于上述成果，研制《国家学习成果互认联盟建设方案》。

三、政策保障

“政策保障”是指需对职业教育国家学分银行“做何推动”，以落实上述关键举措并实现上述发展目标，这是深化其建设的策略性、支撑性命题。依据职业教育国家学分银行“发展目标”，落实其由诸多复杂工程组成的“关键举措”，必须凭借国家一系列特别“政策保障”的支撑。

(一)职业教育国家学分银行目前政策基础

为了保持政策的连续性，首先要分析梳理已有相关政策，在此基础上建立新政策。

1.初步建立组织架构和工作协调机制。按照《职业教育国家学分银行建设工作规程(试行)》规定，在国务院职业教育工作部际联席会议(以下简称“国务院部际联席会”)领导下[11]，学分银行建设工作由教育部职成司负责统筹管理，并接受国家职业教育指导咨询委员会(以下简称“指导咨询委员会”)的指导。国家开放大学则负责有关基础设施建设，开展学习成果认定、积累和转换业务。见图6。

2.初步形成政策制定模式。职业教育国家学分银行已颁布政策可归纳为“1方案”“2通知”“1规程”，见表3。其中，“1方案”系顶层设计，是系列政策的核心部分，由国务院部际联席会审议通过；“2通知”依据1方案形成，由教育部发布；“1规程”属1方案具体实施的细则，由国家开放大学发布。

图6 职业教育国家学分银行组织架构和协调机制

相比以往较为宏观的学分银行政策，此次形成的“以方案为中心”的政策文件，能够对学分银行建设进行更加专业和具体的指导，更易产生实效。但是，其还有应改进之处，如“1方案”不仅应由国务院部际联席会审议通过，还应由指导咨询委员会以公告形式发布，以提升其权威度和公信力，并便于社会全面了解。再有，“2通知”中关于信息平台通知以及“1规程”也可由指导咨询委员会以公告形式发布。

表3 “以方案为中心”的政策制定模式

上述将总体方案及其派生文件均与图6组织架构的各层级相匹配，由此形成不同层级系列政策文件的方式，作者称之为“以方案为中心”的政策制定模式。

(二)研制“以方案为中心”的政策体系

尽管上述政策已经发挥了重要作用，但是尚未形成体系。下一步需要制定体现国家资历框架和国家学分银行全要素、以方案为中心、具有系统特点的“政策库”。具体做法：一是依据前述“1+7工程”内容进行设计，形成学分银行建设系统解决方案；二是在系统解决方案基础上，采用“以方案为中心”的政策制定模式，形成政策体系；三是制定政策的阶梯式实施计划。

1.研制学分银行建设系统解决方案。根据“1+7工程”，构建包括总体方案、专项方案、规程、结果四个层次的系统解决方案，见图7。其中，第一层是国家学分银行建设工作方案；第二层是各专项方案(对应7项工程)；第三层是规程，系章程、流程、标准、办法等制度文件的总称；第四层是结果，系学分银行依据规程实施所产生的成果(例如，依据认证单元研制规程产生的认证单元，依据资历认定规程产生的资历名册等)。

图7 学分银行建设系统解决方案

2.依据系统解决方案研制政策体系。有了系统解决方案，遵循“以方案为中心”的政策制定模式，就可形成系列政策文件。按照总体方案与最高层级国务院部际联席会相匹配、专项方案与教育部层级相匹配、规程和结果与指导咨询委员会相匹配的基本原则，初步构思形成以下政策体系，见表4。

表4 “以方案为中心”的国家学分银行政策体系

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3.制定政策的阶梯式实施计划。据表4所示政策体系轻重缓急，可设计出阶梯式发布计划。包括：一是总体布局阶段，重点解决顶层设计和资历框架问题；二是构建基础阶段，重点解决标准体系、学习成果认定和信息系统支撑问题；三是拓展服务阶段，重点解决公共服务体系、账户总库和互认联盟问题。见表5。

表5 政策的阶梯式实施计划

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(三)在政策实施基础上推进有关法律法规建设

按国际经验，国家资历框架和国家学分银行通常是先立法，再启动建设。但是，基于我国国情，从零开始立法难度会很大、周期会很长。因此，宜采用先行实践探索，再以实践经验和成果为依据形成相关法律法规的发展路径。

2019年12月5日，教育部就《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》公开征求意见，公告提出“建立国家资历框架制度，建立职业教育国家学分银行”。[12]这是资历框架与学分银行向国家立法方向跨出的重要一步。随之需要修订《教育法》《高等教育法》《学位条例》《高等教育自学考试暂行条例》等，还要加快启动《终身教育法》立法程序。

除上述常规性法规建设，更需要尽快形成资历框架与学分银行专门法律法规体系，如颁布《国家资历框架法》《国家学分银行条例》等。这些专门法律法规恰恰需要在“以方案为中心”的政策体系基础上形成。

小结

本文提出迭代升级、基础流程、“1+7工程”以及“以方案为中心”的政策保障体系、政策的阶梯式实施计划等构想，是基于国家教育一项重大制度创新的系统解决方案。在实际操作时还应该对其进行实事求是地调整和完善。例如，就“1+7工程”的数量既可以增加又可以减少(如可否再增加一个质量工程等)；各工程也不一定都发布方案类文件(如有的可以规程形式发布)；有些规程既可由指导咨询委员会发布，也可由教育部发布。

综上所述，加强组织领导与统筹协调以及采取强有力的政策保障措施，切实把握核心任务深化职业教育国家学分银行建设，进而以资历框架为引领，全领域、全要素地加快建设国家学分银行，不仅有利于建立国家现代职业教育体系、全面振兴我国职业教育事业，同时对于构建服务全民终身学习的教育体系，形成学习型社会，支持国家教育和人力资源发展治理体系和治理能力现代化，落实在“两个一百年”奋斗目标历史交汇期的国家“十四五”规划，大力促进国民经济和社会发展，都具有十分重要的意义。