政府职能部门“专业分工悖论”及其修正——以建设项目审批为例

■苗婷婷 单菁菁

专业分工能够提高部门效率，但会妨碍政务服务总体效率的提升，产生所谓的“专业分工悖论”。在多数政府公共管理领域，政府职能分工带来了碎片化、扩张性、外部性、僵化性等问题，提高了市场运行成本，成为制约我国营商环境改善的短板和弱项。具体到我国工程建设项目审批领域，“专业分工悖论”体现得尤为突出。基于分工悖论和工程建设项目的审批困境，修正方案需从确立引领目标、实施政府再造、加强部门协作、坚持公民本位和强调顶层督办五个层面入手，对政府组织机构和管理模式进行改革，进而提升政府政务服务的整体效能。

一、问题的提出

中华人民共和国成立以来，我国政府实行传统工业管理范式下的机构设置与职能分工模式，各部门在其职能领域内实施专业化管理。随着时代的发展，专业化管理模式被路径依赖锁定，政府组织内部分工细化、部门权限扩张、相互掣肘、官僚主义、文牍主义等问题越来越突出，专业分工的效率受到影响，不利于政府整体政务服务绩效的提升。这种专业化分工与效率“适得其反”或“事与愿违”的现象，在政府各部门和工作服务领域普遍存在，并在工程建设项目审批过程中表现尤甚。

工程建设项目，大致包括房屋建筑、城市基建、交通、水利、能源等工程的新建、扩建、改建、迁建、恢复项目。从特征上来说，这类项目具有资金投入大、跨距周期长、建设整体性和固定性强等特点。如果设计方案不科学、施工方案不完善、管理和风险管控机制不健全，则极易造成严重的经济损失。因此，在投资审批体系下，我国对工程建设类项目的投资审批管理非常严格。在审批各环节，各地政府组建了职能职责各不相同、相互间彼此独立的行政审批部门，各职能部门根据各自的专业职责和权限，对法定业务进行审核和管理，从专业的角度对工程项目进行把关，以有效保证工程质量。精细的职能分工、机构设置和专业审批，一方面有效降低了项目决策和实施过程中的风险，另一方面因审批手续过多、程序繁杂、耗时较长、办事僵硬固化等弊端，导致审批过程中碎片化、扩张性、外部性和僵化性等问题较为突出，严重影响了建设工程项目的投资效益。世界银行发布的《全球营商报告》显示，截至2018年，我国办理建筑许可便利度多年来排名靠后，市场运行成本高于世界平均水平，十分不利于我国的对外开放和经济可持续发展。2018年，国务院启动了工程建设项目审批改革。改革取得了显著成效，但有些问题一直遗留下来，未能达到国务院要求的目标。有鉴于此，工程建设项目投资审批制度改革有待深化，以适应市场经济发展的需要，并全面推动营商环境的便利化，增强我国经济发展的内生动力。

本文的核心任务是，以工程建设项目审批为例，对“专业分工悖论”进行理论阐释，提出提高政府专业分工效率及整体效能的修正路径。结合现实问题，本文对我国工程建设项目审批制度改革及未竟问题进行分析，并针对审批手续过多、程序繁杂、耗时长、机制僵化等审批困境提出解决方案。

二、理论阐释：政府部门的“专业分工悖论”及其体现

职能部门分工能够提高技术熟练度，从而提高劳动效率。这一定律在经济学、组织管理学、社会学和行政学等领域皆有典可循。以亚当·斯密为代表的古典经济学家主张，分工以及基于分工的市场交易能够增加社会福利。［1］泰勒的科学管理理论提出，专业分工、标准化或基准化工作能够提高生产效率。［2］社会学家迪尔凯姆提出，古代社会由成员共同的谋生手段、习俗和信仰来维系，社会是同质的；而进入近代，民族不断进化，社会成员间差异加大，分工使得社会高度发达，形成分工制社会。［3］在行政学领域，很多学者也提出根据政府职能分工以及专业化原理来设计和建构政府组织。其中，韦伯是最早、最具权威的研究政府组织的学者，他分析了普鲁士军队的组织结构，得出以专业化分工为组织设计原则的科层制（或称官僚制）具有确定性、专业清晰性、连续快速性、统一性、独立性和利益性等特征，因而比其他组织模式具有更高的技术效率优势。［4］

概括起来，以上论述都认为，专业分工能够提高部门效率，从而提高组织总体效能。但事实上，无论在哪个领域，这一推论都是过于片面和武断的。部门效率提升了，并不意味着组织整体效率也会提升。很多学者指出，专业分工会扩大部门利益，导致碎片化、扩张性、外部性、僵化性等问题，阻碍总体效率的提高，最终出现“专业分工悖论”。对政府组织来讲，职能分工的问题以及“分工悖论”同样难以避免。随着社会经济生活的发展，政府职能部门之间的分化越来越严重，相互间越来越独立。日益专业化和精细化的分工,一方面提高了各职能部门的专业化程度和技术熟练度；另一方面，过度的独立和分割导致多头行政、部门权限扩张、相互掣肘及难以协调、官民疏离等问题，降低了政府的整体工作效率。［5］

分工带来碎片化的工作方式，不利于政府整体效率的提升。马克思较早表现出对分工的忧虑，他认为在分工模式下，部门成员难免会集中关注各自的专业领域，这样职能部门便会异化成视野狭隘的片面组织。［6］罗森茨韦克、明茨伯格等也对基于分工的机械组织进行了批评。他们认为，对组织进行机械式的简单分工，发展菜谱式、死板的处理方法，容易把现实世界简单化，忽视了组织的有机整体性和动态复杂性。［7］不仅如此，政府机构不具备利润激励和销售指标的督促，对总体工作绩效缺乏监控，各职能部门更容易满足于处理部门事务，目标局限，忽视整体目标。［8］所以，政府专业职能分工易导致碎片化的工作方式，不利于整体效率的提升。

政府部门分工伴随着扩张性问题，导致管制事项增多、程序复杂化。官僚化的官员，如同市场中的理性经济人一样，很大程度上会被自我利益所驱动。［9］经济组织的理性动机是经济效益最大化，而对政府组织来说，追求自我利益常导致扩张权力、扩大规模等问题。对部门领导者来说，他们自身带有扩大自身权力范围的欲望；对普通公职人员来说，他们渴望地位稳固和管理过程呈现出来的优越的社会地位。［10］而且，政府组织缺乏成本收益核算激励，所以组织机构和干预范围呈扩大之势，不利于市场机制充分发挥作用。通常情况下，这种膨胀趋势在遇到反作用力，即制度约束或上级施压时才会停止，实现路径突破。如若不然，政府则难以遏制权力扩张冲动，最终会倾向于通过增加管制事项和程序等方式提高准入门槛，增加市场运行成本，不利于政府服务效率和社会效益的整体提升。［5］

分工强化部门特殊利益和部门冲突，产生负外部性。系统论认为，专业分工本身能够提高局部效率，但在特定情境下也会产生外部性问题，阻碍整体绩效的提高。一方面，对于独立性强的各部门，专业分工能够提高部门效率，不会对其他部门和组织整体产生不利影响，这种情况下的分工是可取的；另一方面，对联系密切的各部门来说，部门间存在焦点差异、标准差异、特殊利益等问题，专业分工会强化本部门特殊利益，对其他部门造成不利影响，并阻碍组织整体效率的提升。［11］在“条块”模式下，政府部门间协作更为困难，会使部门特殊利益不断膨胀，相互间冲突加剧，从而妨碍政府的整体治理绩效。

分工和垄断公权力强化了政府管制的管理模式，使程序僵化，不利于营造便民的营商环境。莫顿认为，专业分工的组织一般会强调非人格化的规范，导致僵化的技术处理模式。政府职能分工也强调专业化和非人格化，突出规范在公共事务管理中的支配作用，忽略具体情况的特殊性，致使人民群众和政府组织之间产生一定的疏离。［11］不仅如此，政府职能部门掌握公权力，对某种业务享有独一无二的管辖权。对于经济类组织来说，人们可以在竞争体制下转向其他组织寻求服务，而在公共管理领域，某些决定只能由政府专业部门做出，这便更容易强化政府部门的权力意识，使管理服务过程僵化，缺乏理解与灵活变通，加剧官民疏离，不利于营造自由和便利的市场环境以及维持社会经济的可持续增长。

如上所述，专业分工的目标在于提高效率。但是，在多数政府公共管理领域，政府职能分工带来了碎片化、扩张性、外部性、僵化性等问题。在政府管理过程中，部门间分工将公共管理业务简单拆分，业务处理碎片化和分散化；部门间干预范围自带扩张属性，增加了业务工作量和市场运行成本；部门间存在焦点差异、标准差异、特殊利益等问题，对其他部门和组织整体绩效产生了负外部性；职能分工和公权力叠加，强化了政府僵化管制，难以实现社会经济活动的自由化和便利化。因此，这些问题有悖于“专业分工提高效率”的初衷，产生了“分工悖论”，导致政府服务效率低下，不利于政府组织整体效能的提升。

三、工程建设项目的审批困境

在工程建设项目审批领域，分工悖论表现得尤为突出。在项目审批过程中，各部门依权限对建设项目各个环节进行监管审批，但审批部门多而分散，审批环节过多、多头审批、程序复杂、耗时长、部门间相互掣肘、重管制轻服务等问题严重，导致政府整体服务效率低下，不利于为工程建设企业减负，成为制约我国营商环境改善的短板和弱项。2018年，国务院启动工程建设项目审批制度改革，对房屋建筑和城市基础设施等工程项目类别，实行全流程改革，缩减审批时长；按项目类别分类施策，通过“减、放、并、转、调、诺”等措施大力精简审批事项和审批环节；在部门间建立全方位的协调机制，通过技术方法、制度建设、工作模式调整等，使部门间更加协同；强调“公民本位”，注重“环节少、扁平化、便捷化”审批，为企业和群众办事提供便利；加强组织领导，通过考核激励等措施规范政府的自由裁量权。在国务院推动下，各级政府从以上五个方面入手进行了大刀阔斧的改革，并取得了显著成效。我国工程建设项目平均审批时间缩短了约二分之一，企业的满意度大幅上升。但反馈发现，有些地方改革仍停留在表象，承建单位的负荷依然较重，审批改革效果离中央要求还有较大差距。

第一，工程建设项目审批涉及国土、水务、环保、发改、规划、文物、地震、民防、公安消防、园林绿化、住房城乡建设、公安交管、交通路政等十多个部门，审批“政出多门”导致的审批碎片化问题难以根治。尽管改革要求工程建设项目审批涉及的单位入驻行政服务中心，集体协同地为企业和群众服务，对“串联式”审批进行“并联”审批改革。但实际情况是，各部门形式上进行了环节统一，但具体操作过程中，部门间的独立性依然没有改变，各个部门仍是各司其职。因此，联动是被动的和物理式的，没能很好地渗透与融合，“碎片化”问题依然较为严重。

第二，冲突性的地方规章和规范性文件没有得到彻底废止。目前，审批涉及的法律有《土地管理法》《建筑法》《环境保护法》《城乡规划法》等。除此之外，地方性法规及部门条例更是数不胜数。在此次改革中，全国人大常务委员会、国务院及住建部对相关法律进行了修订，以消除不同法律条文之间的矛盾之处和提高法律体系的耦合性。但是，多数三四线城市的地方规章和部门规范性文件之间仍有较多不一致的地方，没有得到及时废止，导致部门办事标准或程序难以摒弃，影响了部门及政府整体的服务效率。在很大程度上，这是地方政府部门管理权限扩张、规则累积的集中表现。在公共管理不断完善的过程中，各部门均制定了部门规范性文件，对项目审批制定了标准要求。但是，这一结果催生了过多的申报材料，部门的干预权力也扩大并固定下来。扩张容易、收缩难，各部门一方面不愿放弃已有权力，另一方面在法律政策文件的废止问题上部门间也难以彼此妥协。

第三，按改革要求，各地设立了投资在线审批平台，要求将除涉密项目外的全部固定资产投资项目均纳入平台进行统一办理、统一管理，从而实现建设工程项目行政审批信息的互联、互通、共享，提高行政审批效率。但是，系统上线运行约两年，各个行政审批部门“各自为政”的现象仍然存在。这是因为在在线平台上线之前，几乎所有行政审批部门都花费了大量的人力、物力、财力搭建了适应本部门行政审批事项的电子系统，比如发改委的投资在线平台、住建部门的施工许可发放系统等。改革虽要求落实“一个平台”在线审批，但各部门均不愿弃用原有系统和改用新系统，承建单位在投资在线审批平台办理业务时仍要通过链接调到其他部门的平台处理业务。［12］因此，虽然各地搭建了投资在线审批平台，但各部门基于成本、惰性和对本部门信息的垄断，仍不愿弃用本部门平台，这对政府的整体绩效产生了负面影响。

第四，传统的审批模式以“许可管理”为主，各行政职能部门基于自身利益以及“官本位”思想，以“管制者”的身份自居，在审批过程中重管制而轻服务，行政审批过程僵化、缺乏人情味。改革推行并联审批，要求在同一阶段涉及不同部门的审批事务统一处理。这一措施的目的，是让企业少跑路、减少时间成本。但是，在实际的并联审批模式下，针对拟受理案件的相关资料，受理窗口的要求更为严格。相关单位务必一次性提供完整的材料后，其申请方可被受理，否则无法被受理。相比较而言，串联审批似乎具有一定的灵活性，并联审批反而致使申报进度在某种程度上受到约束，阻碍了审批的效率。这说明，新规虽已推进，但根深蒂固的管制方式和工作文化则难以撼动。窗口经办人在受理材料时重教条、轻服务，降低了企业在办理审批业务时的获得感和满足感。

四、基于“专业分工悖”论修正方案的政策建议

专业分工的基本逻辑是划分职能边界，在政府职能部门边界内，专业分工程度和技术熟练程度高，有助于部门绩效的提升。但是，在现实生活中，各职能部门间存在千丝万缕的联系，是一个连续系统，线性分割、过度独立、离散的部门关系难以避免部门间互为掣肘、相互抵抗的问题，会提高协调成本，降低组织的整体工作效率。［13］解决问题的关键是，在专业分工的基础上正视职能部门间的关联性，设计各种机制将各部门联系起来，从而提高政府的整体运行效率。

针对政府部门的“专业分工悖论”以及四个主要表现，本文以提高政府的整体政务服务效能为目标，有针对性地设计了悖论的解决方案（如图1所示）。

图1 “专业分工悖论”及修正方案

总体思路就是从“确立引领目标”“实施政府再造”“加强部门协作”“坚持服务导向”和“强化顶层督办”五个维度着手，转变职能部门工作思路，改革政府组织机构和管理模式，构建最优政府工作机制。具体而言，针对政府部门分工的碎片化问题，通过设置整体目标来对部门目标进行统合；针对标准不一和权力扩张的问题，通过政府再造理顺职责权力与标准，对部门权力实施合理瘦身，废除冗杂事项；针对部门狭隘利益导向产生的外部性问题，强调部门协作和部门间的互联互通共享；对于管制模式和僵化的机制，强调政府政务管理的“服务型”导向。最后，利用强化顶层督办来保障改革的落实。如此通过多管齐下，“专业分工悖论”可得到有效控制，组织整体效能可获得全面提升。

第一，确立引领目标，注重组织的整体效能。从总体上看，强调专业分工是“以职责为导向”的工作运行模式。这种模式下，政府职能部门权责清晰、职责细化，落实到每个部门或部门成员，注重技术规范的作用。然而，现如今经济社会发展日新月异，公共事务纷繁复杂，很难对部门职责权限作出科学完善的规定。［13］另外，职能部门对自身业务更为熟悉，与其他部门缺乏沟通意识，这样常常导致部门缺乏全局视野、各自为政，部门间职责冲突比比皆是。职责导向的分工模式具有种种弊端，忽视了部门间的关联，因而有必要通过模式转换，使组织各部门在自身职责之外，意识到组织整体利益，以组织整体效能为行动指南。因此，有必要参照彼得·德鲁克的目标管理理论，确立组织整体目标，利用整体目标进行导向和引领，然后设立部门目标，使部门目标与整体目标相配合，与相邻部门目标相协调，从而引导各部门超越狭隘的部门利益，尊重组织整体利益，提高整体效能。［14］在投资审批工作中，各部门需以优化营商环境为总体目标，以缩减审批时长为重点任务，通过制度设计将自身目标与相邻部门目标、整体目标进行系统整合，而不是将整体目标进行简单的层层分解。

第二，以专业分工为基础，实施政府再造，理顺部门职责权力与标准，对部门权力进行合理瘦身。专业分工的优点是不容置疑的，马克思主义认为分工是人类社会发展进步的结果，随着社会演进，人类劳动分工越来越精细、越来越复杂，在专业分工的基础上，人类劳动技术不断进步，生产效率不断提高，生活逐步趋于有序化［6］。因此，要保证组织的运行效率，构建科学、合理的组织结构，进行适度专业分工仍是必不可少的。但是，在政府专业职能分工和科层制的组织模式下，自我膨胀和部门囿于狭隘利益的趋势难以遏制，部门权力和干预范围不断扩大，在为群众的管理服务过程中部门矛盾时有发生。这样使得政府部门工作效率逐年降低，企业运行成本不断提高，不利于市场机制发挥作用。因此，正如新公共管理理论所主张的，有必要通过政府再造，建设“小而美”“小而能”的政府，废除冗杂的事项，理顺部门职责权限和标准，提高市场经济活动效率。相应地，审批部门也应该进一步精简审批事项和审批环节，取消不必要的前置条件，提供宽松的市场环境，赋予企业更多的自主决策权。

第三，以部门协作为抓手，加强部门间的互联互通共享。坚持目标导向和职能部门间的合理分工，离不开职能部门间的有效协作。即便在目标导向的工作模式下，组织确定了整体目标，职能部门通过专业分工分配了各自的次级目标，在没有部门间协调和合作的情况下，专业化部门分工仍可能造成严重的“碎片化”和部门的自我中心主义。因此，这就有必要参照“整体政府”或“协作政府”的公共服务模式，打破传统的组织界限，通过整体目标责任共担和荣誉共享、部门协作、职责权限范围的调整、信息共享和沟通、工作流程衔接和技术方法互补等手段，形成协同的工作方式,为公众提供联合服务。［15］树立整体思维，实现权责清单制度的“整体化”建设，使清单管理制度从“碎片化”走向“整体化”。［16］对于工程建设项目的审批，各部门已经基本做到了“一个窗口”和“一张表单”，但在项目的开发和实施中，需进一步落实“一张蓝图”的统筹作用，通过平台对接实现“一个系统”统一管理，并通过“一套机制”规范各部门的审批运行。

第四，坚持“服务导向”，建设服务型政府，提升为企业和群众办事的便利度。传统的“管制型”政府过于强调专业化和技术统治，缺少灵活性与应变能力，导致低效率、官僚主义、文牍主义、人民群众对政府的信任危机等问题，从而加重了政府和社会之间的矛盾。十八大以来，我们强调“放管服”改革，建设“服务型”政府。服务型政府的改革思路之一，是不再坚持“为管制而管制”的传统行政路径，而是约束政府职能的无限扩张，以为企业服务为根本出发点和归宿，为政府职能赋予人性化特征,即服务内容、服务方式围绕提高企业满意度而展开，大幅提高政务服务效率。［17］因此，投资审批职责部门应以“服务导向”和“服务型政府”建设为原则，将提升公共利益关怀与组织整体价值作为自己的工作理念，有效了解企业在项目办理过程中的堵点和难点，从而进一步提升治理效能。

第五，以顶层督办为保障，构建激励和问责机制。如前文所述，专业职能分工的膨胀趋势在遇到反作用力，即制度约束或上级施压时才会停止。传统上，我们习惯“压力型”体制下的组织管理模式，即依靠政治压力和行政命令对下级和部门官员进行监督和动员。在全面深化改革时期，我们须转变动员模式，推动国家治理能力和治理体系的现代化。上级施压仍然需要，但不同的是，我们更加注重目标体系的系统性和可执行性，强调责任分担和执行中的协调配合，着重建设过程督办与结果奖惩相结合的全方位的激励机制，利用“督办责任型”管理动员模式，来保障改革和政府职能的落实。［18］投资审批改革是打破行政传统，突破路径依赖的重要改革，更需要全方位的顶层督办来推动改革的有效落实。因此，上级部门需在加强组织领导的同时，创新考评机制，通过奖惩激励问责机制，充分调动各地、各部门落实改革举措的主动性。

五、小 结

理论上讲，专业分工能够提高部门效率，但不必然提高政府总体效能。事实上，在很多情况下专业分工会扩大部门利益，导致碎片化、扩张性、外部性、僵化性等方面的“专业分工悖论”。在我国工程建设项目审批领域，“专业分工悖论”尤为突出。

本文针对这些问题，在分工悖论理论论述的基础上，借鉴了目标管理理论、新公共管理理论、整体政府、服务型政府等理论中的主张，提出了解决分工悖论的修正方案。该方案借鉴目标管理模式的精髓和新公共管理理论的正确主张，设立总体目标和任务，从而充分统领各部门、各地方的局部利益，令各部门、各地方超越狭隘利益，改变各部门审批碎片化的问题，确保改革落到实处；通过政府再造理顺部门职责权限和标准，建设“小而美”“小而能”的政府，提高市场经济活动效率；通过技术方法、制度建设、工作模式调整和工作理念优化等手段，使部门之间达成协同，为公众提供联合服务，从而保障外部性问题的解决；坚持“公民本位”，建设服务型政府，在审批过程中兼顾专业性、人性化的方方面面，正视企业和群众的特殊性，拉近政府和人民群众之间的关系，提升政府和群众之间的融洽度；通过顶层督办的压力传导和考核机制的激励作用，建立全方位的奖励惩罚机制和容错机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，保障改革的有效推进。这些措施都落脚于一点，即在专业分工的基础上正视职能部门间的关联性，重视政府的整体效能，通过目标引领、职能再造、加强协同、公民本位和顶层督办等各种机制将各部门联系起来，从而提高政府的整体行政效率。

可以预见，“专业分工悖论”的内在缺陷很难得到根治，但只要通过科学理性的制度设计、机制创新和先进理念的引领，分工的悖论性后果将会不断弱化并逐渐消弭。本文从理论视角对构建更加有效的协调机制提出了初步设想和政策建议，但在实践中如何围绕促进部门间的协调性进行深化改革，仍然是学术研究和改革实践领域值得深入关注的重要议题。