构建新时代军地协同发展政策法规体系刍议

夏 维 张俊楠 闫 婧

（1.陆军研究院，北京100012；2.中国人民解放军31668部队，西宁810000；3.中国建设银行重庆分行，重庆400010）

军地协同发展离不开强有力的法治保障，要善于运用法治思维和法治方式推动军地协同一体化发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军地协同发展法治化水平。加快构建新时代军地协同发展政策法规制度体系，是响应党中央号召、顺应国家大势、全面推进“三步走”战略、促进军地协同一体化发展的迫切要求。

1 军地协同发展政策法规体系建设的重要意义

1.1 国防和经济建设需要

当前，军地协同一体化发展的广度、深度和维度不断拓展延伸，为构建新时代军地协同发展政策法规体系开辟了新天地。

目前，我国军地协同一体化发展领导体系初步建成。在国家层面，2017年1月成立了中央军民融合发展委员会及其办公室，各省、自治区、直辖市同步设立领导机构，国防建设与经济建设的关系逐步厘清。

2016年5月颁发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》确定了今后一个时期推进军地协同一体化发展的基本原则，同年12月印发的《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》则为军地协同一体化发展指明了方向。

1.2 理顺军民协同内部关系

军地协同一体化发展的本质在于打破军民分割的局面，避免资源稀缺性对国防建设和经济建设的不利影响，而政策法规的制定则有助于调整各方利益、优化资源配置。

明确管理机构职能权限。当前，军民多方介入和运行机制互相排斥，是军地协同一体化发展进程中的主要瓶颈，推进政策法规体系建设，能够廓清管理部门职能权限，避免核心部门利益扩大化，改变国防建设和经济建设长期各自为政、条块分割的情况。

优化资源市场调控配置。国防资源的分配根据建设规划施行，而资源市场的调控则坚持利益导向。强化立法保障，构建政策法规体系，有助于两者从“互挤”转为“互济”，实现资源调控方式由行政手段、市场配置向法治手段转变。

促进国防经济共融共通。构建军地协同政策法规体系，能够促进国防建设和经济建设深度融合，军地双方信息互通、能力互知、需求共晓，减少“民不了解军的需求，军不知道民的能力”问题，获得需求与供给无缝对接、军地协同跨越式发展的效果，为取得“1+1＞2”的军地协同发展效果当好“摆渡人”。

1.3 固化军地协同实践成果

军地协同一体化发展实践所取得的成绩凝聚着无数人的智慧和心血，需要用法律的手段加以固化（见图1）。

固化重点领域创新成果。在国防科技和武器装备重点领域，基础设施建设、武器装备采购等潜力领域，以及海洋、太空和网络空间等新兴领域涌现出大量成果。其中，高技术产业占比50%以上，一大批核心技术取得突破，需要出台政策法规，使军转民、民参军结构和成果得到巩固优化。

固化国防军队转型建设成果。改革至今，战区主战军种主建的新体制机制正全面转轨，进入调整理顺、同频共振阶段。新时代军地协同发展政策法规体系既是实现军地协同法治化的前提，也是国防和军队建设法治化的需要，还是我国社会主义法治体系建设的重要方面，应同步推进军地协同一体化发展与政策法规制度体系建设，以法制促进协同，以协同完善法制。

图1 军地协同政策法规体系的地位作用

2 当前军地协同发展政策法规体系现状与不足

尽管我国军地协同发展政策法规体系建设取得了不少成绩，但我国军民协同尚处在由初步协作向深度融合过渡的阶段，这一情况短期内不会改变，现行政策法规体系中还存在较多不足和弊端。

2.1 政策文件多，法律规范少

在现行法规体系中，政策性文件占比较大，如《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》《国防科技工业产业政策纲要》等，发布的法律规范较少，较难满足军地协同一体化深度发展的需求。

2.2 专项法规多，综合法律少

专项法律是军地协同发展政策法规体系的重要组成部分，对推进军地协同一体化发展作用巨大，如修订完成的《中国人民解放军装备管理条例》《中华人民共和国国防交通法》等，但也存在适用性不高、调整空白能力不强等问题。截至目前，统领军地协同全局发展的综合性法律虽已纳入全国人大立法规划多年，但迄今仍未出台相关文件。

3 推进军地协同发展政策法规体系建设的意见及建议

构建军地协同一体化发展政策法规制度体系时，应将其置于军地协同法治体系建设总体框架之下，秉承中国特色、遵循宪法精神、树牢系统思维、紧贴实践需求，努力做到层次分明、彼此配套。

3.1 优化顶层设计，出台基本法律法规引领协作

抓好顶层设计，可取得事半功倍的效果。一是出台基本法律法规。建议尽快修订《中华人民共和国国防法》，增加军地协同发展章节，将政策法规上升为法律，搭建体系框架结构；同时，尽快出台军地协同发展综合性法律。二是规划建设路径。根据军地协同发展思路目标，科学合理调配资源和保障力量，设计军地协同一体化发展远景图、路线图和施工图，利用法律手段解决实践中面临的各种问题，增强时效性与权威性。三是解决矛盾问题。打破部门间的利益壁垒，解决管理交叉、效率低下问题，畅通“民参军”“军转民”渠道，适当放宽准入门槛，加大监督检查力度，竭力减少法律纠纷。四是借鉴先进经验。参考美国、俄罗斯等国家的经验，建立高度集中的一元化管理体制和领导体系。

3.2 完善配套立法，强化军地协同发展政策法规无缝对接

依照《宪法》对现存的法律规范进行整理，果断废除滞后项，及时纠正冲突项，完善补充空白项。一是找准职能定位。根据军地协同发展目标趋势、内外环境和任务需要，着眼国家“十四五”规划、国防和军队建设“三步走”战略，用法制固化改革发展成果，用发展推动法制自身改良进步，坚持法制与发展相生相伴、相互促进。二是坚持需求导向。根据“国防建设融入经济建设，地方建设贯彻国防需求”的总体目标，修订完善现有法律规范，着力解决层级低、权威性差和执行力弱等问题，针对军地协同发展过程中军品采购、国防专利流失、知识产权保护等领域的立法不足等问题，按照“集中统筹、先急后缓、先有后优”的方针，推进重点领域政策法规的制定和实施。三是搭建体系框架。军地协同发展政策法规体系涵盖了军队、地方、装备、后勤等多个领域，需要规范的事项涉及方方面面，故法规的类别和侧重点应该有所区别，不仅要制定有关基本原理、原则要求的基本类法规，也要有规范操作程序、工作流程的管理类法规，还要有规范某一武器装备、具体事项指标性能的技术类法规。四是关注重点领域。对于军地协同发展过程中的立法空白项，注重强化军地双方沟通协调，加快立法进度和力度，适当向国防动员、人才培养等重点领域，以及海洋、太空、网络、电磁等新兴领域倾斜，完善知识产权、准入许可、安全保密和投资融合等法律制度，促进军地协同一体化发展工作走向科学化、法治化、规范化，消除军民体系分离的制度障碍，提升法治化水平。

3.3 创新融合机制，确保国家安全与经济发展同频共振

法规制度要想长效落实，需要建立完善可靠可行的运行机制。一是分解细化机制。国防安全与国家根本利益、人民切身利益息息相关，必须通盘考虑，应当按照“中国梦—国防安全—职责使命—能力素质—要素需求”的逻辑链条解析民族复兴伟业，使军事需求遵循“研究提出—评估论证—执行展开—反馈调整”程序形成闭环回路，通过立法保证军地协同一体化发展方向。二是推广普及机制。坚持把军地协同发展理念纳入国防教育和军营文化建设体系，加大宣传力度，调动社会参与的积极性，提高政策法规执行力度。三是创新协作机制。分类审查批准，完善市场准入制度；对涉及利益主体多、协调难度大的重点法规，抓好先期试点工作；对军地协同发展过程中出现的新情况、新问题、新需求，常态引入第三方评价监督机制；相关单位应健全完善奖惩激励机制，严格执法监督机制，确保军地协同一体化发展始终沿着正确轨道前行。