简述国土空间规划视角下的特大城市更新规划政策制度比较

彭伊侬

摘 要 随着存量空间优化成为中国各大城市主要的空间发展策略，有必要对城市更新规划在国土空间规划体系中的角色与内涵进行再思考。文章通过对比北京、上海、深圳等城市的更新规划政策，对比其管控原则、模式的异同，对空间转型下的城市更新政策制度进行了初步思考。

关键词 城市更新;空间规划;模式

自2008年国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》以来，存量用地再开发成为城市发展的主旋律。虽然国家层面尚未出台城市更新的专项政策体系，以北京、上海、深圳、广州等为代表的各大城市已形成了一套凸显地方特色的城市更新政策体系。上述城市更新政策主要从促进产业转型升级、协调原居民多样化需求、解决复杂土地权属问题等实施视角出发，尚未完全融入传统城乡规划体系中。2019年5月，中共中央 国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意味着统一的国土空间规划体系开始建立。出于多规合一的自然资源行政管理的需求，有必要在国土空间规划的体系中构建针对存量地区的规划管控制度。本文通过对国内国土空间规划先行先试的城市案例进行分析，旨在探讨如何在统筹城市生态、农业、城镇等功能空间布局的同时，兼顾城市更新经济效益、社会效益等项目实操层面内涵，探索城市更新规划从编制、实施、保障、监督多个环节的国土空间规划体系融入，有效传导城市发展战略意图。

1北京市：以单元规划综合实施方案为实施工具

北京市的城市更新以棚户区改造为主，其改造方案遵循“街区层面控制性详细规划——年度前期计划——地块控制性详细规划——年度实施计划——年度实施方案”[1]的编制流程。街区层面控制性详细规划的统筹引领，坚持规划先行;项目地块控规方案以年度前期计划为依据，项目实施方案根据年度实施计划编制，明确征收拆迁方案、配套基础设施等内容，强调政府主导的计划管理。

2020年北京市出台的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，作为推动北京总体规划实施的制度设计，明确提出编制单元规划综合实施方案，并强调其与年度实施计划的衔接。在北京市国土空间规划体系下，综合实施方案被列为详细规划层级，统筹增量使用和存量更新等内容，是土地资源整理、城市有机更新的具体实施依据。北京市通过在国土规划体系中增设综合实施方案层级，继续以棚户区改造和环境整治作为城市更新的主要任务，将以计划管理、项目实施为导向的城市更新体系较好地融入国土空间体系中。

2上海市：通过控制性详细规划统筹区域公共要素

作为最早开展城市更新实践工作的城市之一，上海已经出台了城市更新的专项管理办法，以公共要素为重点，实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。在控制性详细规划层级，通过区域评估评价控制性详细单元内的公共服务配套、历史风貌、生态环境等公共要素现状，明确定地区更新需求。城市更新实施计划落实区域评估的要求，以更新单元为基本范围进一步明晰公共要素规模布局、建设方案等具体实施内容。

2020年5月，上海市出台《中共上海市委、上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》，在详细规划层级，从公服设施完善的角度，进一步强调了控制性详细规划对城市有机更新的管控作用。该《意见》重点围绕公共服务设施完善、城市公共环境改善等内容，提出将控制性详细规划作为促进城市有机更新的实施抓手。上海市早在2015年的《上海市城市更新规划土地实施细则》中明确了控制性详细规划单元与城市更新单元之间的衔接关系，通过本次国土空间规划体系的构建，则对存量规划中的公共利益优先导向进行了进一步强化。

3深圳市：依托更新单元规划围绕具体项目开展

自2012年以来，深圳市以存量土地供应为主的供地模式意味着城市更新成为深圳城市空间发展的重要路径，深圳市政府也创新地提出“城市更新+土地整备”的模式。在《深圳市城市更新办法》的统筹下，深圳围绕城市更新单元出台了一系列技术指引。城市更新单元基于更新项目划定，充分发挥市场作用展开规划编制工作，可视为对法定图则的编制和修改。从项目出发的城市更新单元规划模式，有力地加速了存量土地再开发，但也导致了对全市“规划一张图” 的分散式点状修改，区域统筹管控力度较弱[2]。

基于此，2019年深圳市提出的《深圳市国土空间总体规划（2020-2035年）》十大规划思路，以规划的传导与落实为核心，在更新层面重点提出存量用地成片连片开发的策略，进一步完善重点更新单元、较大面积产业空间整备片区的规划路径，强化了对片区功能整体提升的统筹考虑，以实现对宏观空间规划的更有效传导。

4对比与结论

城市更新規划工作除聚焦规划技术层面以外，更多包含行政协调的内容。纵观各大城市的更新政策，可以发现城市更新规划均是落实国土空间规划的重要手段，北京市计划管控、面向实施的模式能确保空间减量的有效推进;上海市公益导向的区域评估则是提升城市品质与活力的重要方式;深圳市通过自下而上的项目规划模式以解决城市发展的具体问题。相较而言，北京和上海均通过“控制性详细规划—实施方案/计划”的二级管控方式兼顾上层规划衔接与项目具体实施，北京将综合实施方案列入国土空间规划体系中，进一步强调其法定地位;上海则在控制性详细规划层面强调了与城市更新的衔接，这也与城市各自的发展重点密切相关。深圳在国土空间“一张图”体系下，通过划定重点区域、扩大更新范围等方式，尝试解决与上层次空间规划的衔接问题。

总体而言，随着城市更新成为我国特大城市土地资源挖潜的主要路径，在空间规划体系重构的语境下，对城市更新在国土空间规划中角色的再认识、深入理解国土空间规划体系下城市更新规划的内涵，有助于畅通规划编制实施路径，真正发挥城市更新的规划价值，切实促进国土空间布局优化与人居环境改善。

参考文献

[1] 北京市住房和城乡建设委员会，北京市重大项目建设指挥部办公室，北京市规划和国土资源管理委员会.关于印发《关于进一步完善北京市棚户区改造计划管理工作的意见》的通知：京建发〔2018〕455号[EB/OL].http：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/xxgk/fgwj3/qtwj/zfbzltz/527032/index.shtml，2018-9-30.

[2] 林强.城市更新的制度安排与政策反思——以深圳为例[J].城市规划，2017，41（11）：52-55.