丁伟：为推进检察公益诉讼提供制度支撑

黄灵

本期客座总编辑

丁伟，上海市人大常委会法制工作委员会主任、中共上海市委法律顾问，上海市立法研究所所长，华东政法大学教授、博士生导师。享受国务院政府特殊津贴。荣膺“第三届中国杰出中青年法学家提名奖”“首届上海市优秀中青年法学家”等学术称号。

2020年7月1日起，最新通过的《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（简称“《公益诉讼决定》”）正式施行。为此，本刊特邀上海市人大常委会法制工作委员会主任丁伟从立法角度，为您详细解读该法的立法初衷、亮点以及对检察机关公益诉讼工作提出的新定位、新要求，以回应社会关切与人大代表呼声。

坚持问题导向

《检察风云》：2020年6月18日，上海市十五届人大常委会第二十二次会议表决通过了《公益诉讼决定》。作为立法组主要成员请介绍下其立法的缘由和背景。

丁伟：2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式确定检察机关提起公益诉讼制度。这项法律制度实施近三年时间，取得了积极成效，但也面临着法律制度供给不足的问题。

目前，检察机关履行公益诉讼职责仅有《民事诉讼法》《行政诉讼法》《英雄烈士保护法》《检察院组织法》《检察官法》等法律中的个别条款以及两高《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》一部司法解释。

法律制度供给不足，一定程度上影响了公益诉讼工作的开展：比如，实践中，关于检察公益诉讼受案范围存在“等”内、“等”外的不同解释，难以形成共识;检察机关开展调查核实，缺乏必要的保障和配套机制，造成调查取证难;社会公众参与不够，相关方面的协作配合不充分，造成公益诉讼案件发现难、处理难等问题。

为了进一步加强和规范检察公益诉讼工作的开展，2019年上海市人大常委会开展了关于检察公益诉讼的专项监督调研活动，专题听取检察机关关于公益诉讼工作开展情况的报告，并将《公益诉讼决定》纳入今年的立法计划。

《检察风云》：制定《公益诉讼决定》对检察机关今后的司法实践有着怎样的意义？

丁伟：一是有助于将上海检察机关开展公益诉讼实践的相关经验以地方立法的方式固定下来。近年来，上海检察机关在历史建筑保护、个人信息安全、城市公共安全等领域积极稳妥开展探索实践，《公益诉讼决定》中对此予以规定，既是对检察机关既往工作的肯定，也有助于下一步更好地开展相关领域的工作。

二是有助于为国家层面的立法提供经验。检察公益诉讼还是一项年轻的法律制度，健全完善需要有一段时间、需要一个过程。相信在实践基础上起草形成的《公益诉讼决定》，有关内容将为未来国家层面的相关立法提供有益的参考。

三是有助于解决公益诉讼实践中的一些具体问题，推动公益诉讼工作更好开展。比如，对检察机关调查核实权予以规定，明确检察机关可以使用司法警察、可以引入专业调查力量，相关单位应当积极配合检察机关调查取证、移送案件线索等方面的规定，有助于检察机关更好办案。

四是有助于营造公益诉讼工作开展的良好社会氛围。本次地方立法的一个鲜明特色是强调了社会公众的参与，规定了有关社会组织、专业机构对公益诉讼工作的参与，规定了举报奖励制度等，有助于丰富检察公益诉讼案件来源，推动形成社会各方面共同参与维护社会公共利益的格局。

《检察风云》：本次立法以问题导向为主体思路，着力化解调研中发现的哪些涉及检察公益诉讼工作的困难和问题？

丁伟：一是关于法律理解和适用的分歧问题。检察公益诉讼是一项新的诉讼制度，既不同于刑事诉讼，也不同于传统的民事诉讼和行政诉讼。由于现行法律规定比较原则，在受案范围、诉讼请求、证明标准等法律理解适用方面，检察机关与审判机关、行政机关等存在一些分歧。这次地方立法中予以了相应规定，一定程度上有助于消除分歧，进一步推进公益诉讼司法实践。

二是关于检察机关存在调查核实难的问题。由于不少公益诉讼案件比较复杂，法律赋予检察机关的调查手段十分有限，因此在公益诉讼案件办理中，调查核实一直是一个难题。这次地方立法中，规定了相关行政机关应当予以协作配合，规定公安机关协助调查取证，规定监察机关的问责调查，以及规定相关专业机构、专业人员为公益诉讼提供技术支持等，都有助于检察机关更好地开展调查核实工作。

三是关于线索发现难、鉴定评估难等问题。实践中，由于相关渠道不够通畅、社会公众对这项工作不够了解等原因，线索发现难也是一个困扰检察机关的难题。这次地方立法中，规定了行政机关应当与检察机关建立信息共享机制，规定公安机关、审计机关等应当移送公益诉讼线索，规定有关社会组织应当与检察机关交流案件线索，以及规定举报奖励机制等，都有助于推动解决线索来源的问题。另外，鉴定评估机构少、费用高等也是实践中遇到的问题，这次地方立法予以积极回应，规定了加快生态环境、食品药品安全等领域的司法鉴定和检验机构建设，探索完善检察公益诉讼案件先鉴定、检验后付费工作机制，对检察办案的经费予以保障。

解读立法亮点

《检察风云》：上海力争成为改革的先行者和排头兵，最新通过的《公益诉讼决定》相较兄弟省市有哪些值得关注的亮点？

丁伟：目前，全国范围内已有17个省级人大常委会作出了关于加强检察公益诉讼工作的相关决定。本市的这个决定是第18个，与其他省市的决定相比，上海的这个决定在具体内容上具有上海特色，不少制度、措施具有创新性，甚至是全国首创。

一是在受案范围上，采取列举加兜底的方式规定了检察机关依法开展法定领域公益诉讼工作。此外，还立足上海特点、结合前期实践经验提出了在城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和历史建筑保护等领域探索开展公益诉讼，符合上海定位、具有上海特色。

二是在民事公益诉讼中，提出磋商后达成协议的，可以通过申请司法确认的方式结案，这有助于节约司法资源，同时可增强诉前磋商协议的司法效力。在诉讼请求方面，规定检察机关可以围绕确认违法行为侵害公共利益、防范公共利益受损、推动受损公共利益修复等提出诉讼请求，这体现了“恢复性司法理念”以及“预防性原则”在公益诉讼领域的运用。

三是在行政公益诉讼中，规定检察机关要加强与行政机关的沟通核实，提高检察建议质量，檢察建议可以报送同级人大并抄送同级人民政府，这有助于增强检察建议的质量和刚性。同时，还规定在行政公益诉讼工作中，发现行政规范性文件存在合法性问题的，可以向发文主体提出意见建议，这延伸了检察监督的范畴，有助于推动系统性解决公益损害的问题，在全国尚属首次。

四是在调查取证方面，为强化检察机关调查核实权，规定在检察机关内部可以安排法警和技术人员协助检察官开展调查，在检察机关外部可以在相关刑事案件办理过程中提前介入，在公安机关的协作配合下收集公益诉讼的有关证据。

五是充分体现了社会参与原则，相关条文对有关社会公益组织、公证机构、律师事务所、调解组织以及社会公众参与公益诉讼的途径、方式等进行了规定，这与其他省市出台的决定相比，也是一个创新点。