农村信用社产权改革问题及建议

杨德勇　代海川

今年，在經济下行和新冠肺炎疫情的双重影响下，农村金融机构的发展极其困难。

为使其成为农村金融市场中治理有效、内控严谨、科技先进、风险可控、扎根“三农”的重要金融机构，农信系统的改革也进入关键时期。

2003年以来，农村信用社改革取得重大进展，作为服务乡村振兴战略的农村金融主力军，其资产规模、资产质量和财务状况均有了明显改善。

但是，仍然存在管理体制僵化、创新能力不足、科技水平较低等突出问题，亟须进一步深化农信机构的改革。

产权改革作为农信系统改革最重要的一部分，是未来农信社健康发展的基础。从组织形式上来看，大部分农信社已经改制成了农商行，由非营利性的合作金融变成商业化的股份制机构。截至2019年6月，全国共组建了1423家农村商业银行。

从法人治理上来看，改制后的农商行拥有完善的内部治理结构，发展规模较大，而大部分农信社内部控制制度依然存在较大问题，缺乏权力制衡。同时，农信社的管理主体众多，多方利益博弈下，限制了农信社的发展。

因此，厘清我国农信社历次产权改革中存在的问题，更有助于提出针对性的解决方案，促进农信社在农村金融市场中更加担当有为。

历史遗留问题

农信社从产生至今，一直贯彻落实国家政策，以服务“三农”为己任。随着我国农村经济的不断发展，农信社作为农村金融市场的主力军，经过多次产权改革和组织形式变迁，大都由合作制转变成了股份制，经营目标也由非营利性逐渐向商业化转变。

在经济发达地区，改制后的农村商业银行发展较好，区域竞争力逐步提高。在经济落后地区，改制成农村商业银行后却没有得到有效发展，主要原因是改革中历史遗留问题仍然没有得到解决，省联社没有充分发挥其管理服务的作用。

第一，所有者缺位和其他主体越位并存。

农信社成立之初，就是以合作制经济的基本原则为基础，农户通过认缴股金进而成为农信社的社员，也确立了入股农户是农信社所有者的地位。但在实际经营管理中，农户作为资本的所有者却被置之度外，地方政府和农信社的内部利益集团则控制农信社的一切活动，出现了管理权和所有权分离的现象。

随着大型商业银行在城镇的网点机构越来越多，农信社的信贷业务被大量挤占，造成农信社的经营状况每况愈下。

改制后的农信社大都保留了县域一级法人的地位，管理主体和监管主体较多，也就是说，农信社现行的产权是不清晰的。

因此，从理论和实践的角度来看，用标准的合作金融制度来安排农信社产权已经难以奏效。从国内农信社发展趋势来看，股份制、商业化是未来农信社发展的方向。

根据现代企业契约理论，农信社具有典型的市场契约性质。也就是说，农信社产权制度安排应该遵循“契约性”逻辑，由信用社股东、储蓄者以及人力资本所有者（包括管理者和职工）共同享有农信社的实际占有权和控制权，而省联社或县（市）联社仅充当服务角色。

因此，在安排农信社产权制度时应按照契约性逻辑，充分考虑上述三者的权益，才能保证真正的所有者不缺位，其他主体不越位。

第二，农信社的内部组织治理结构残缺。

目前，我国农信社内部控制体制依然存在较大缺陷，内部管理极其混乱，权力之间缺乏制衡。

首先，“三会”职能没有得到真正发挥，在信用社重大决策上，缺乏公平合理的表决。

其次，大部分农信社的社员代表大会形同虚设。名义上，社员代表、理事、监事和高层管理员的任免，一般要通过社员代表大会审核通过，但多数只是一种形式和过场。而这些人员的任免通常是由上级部门、上级领导和某些惯例约定决定的，只体现了少数人的意愿。

最后，农信社的理事长和信用社主任大都是由同一人担任，权力过于集中，由此导致农信社的经营管理层对社员代表不屑一顾。由于农信社理事长和主任是同一人，自然不能通过理事会对其进行任免，这样一来，农信社的“三会”徒有虚名，内部治理结构存在较大问题。

第三，农信社的职能定位依然混乱。

近年来，政府一直强调农信社的业务定位要以服务“三农”为主，从这一角度来看，农信社似乎是带有政策性的金融机构，每年为政府发放的惠农补贴就有好几十万笔。这大量占用了农信社的运营资源，由于农村的储蓄以定期存款居多，活期较少，从而提高了农信社的运营成本。

既然是政策性金融业务，但政府的补贴却微乎其微。在市场生存法则下，农信社又必须开展商业性金融业务。随着大型商业银行在城镇的网点机构越来越多，农信社的信贷业务被大量挤占，造成农信社的经营状况每况愈下。

因此，农信社的定位不清使其在两难之下生存面临困难，对未来自身的发展和战略计划的制定带来很大困扰。

第四，农信社的监管主体不明晰。

目前，农信社的监管主体主要包括省联社、地方银保监局和央行基层机构，这些监管机构在利益博弈下，给农信社带来极大困扰，严重制约了农信社的健康发展，造成一放就乱、一管就死、管理混乱的现象。

在未来改革中，如果不理顺农信社的监管体系，平衡好各方的利益，农信社依然会面临很大的发展障碍。

五点政策建议

第一，明晰农信社现有产权关系，妥善处理历史包袱。

首先，与成立之初不同，随着农信社的发展壮大，他们需要更加充分的自主经营权。因此，省联社应该减少对基层农信社的行政干预。

其次，面对外围环境的不确定性，进一步完善农信社的资本结构，利用内源性或外源性，自上而下补充资本，以增强抗风险能力。

最后，对资不抵债、经营困难且难以撤销的农信社，先用自有资金冲抵历年财务亏损，并采取转换机制、增资扩股、政策扶持等多种措施逐步消化，充分保障股东、储户及人力资本所有者等产权主体的合法利益。

第二，构建新的产权关系，完善法人治理结构。

目前，农信社需要的是一种股东适合、相互制衡的股权结构。通过引入国有资本和优质的战略性中小股东，优化股权结构，充分发挥社员代表大会、理事会、监事会应有的作用。同时，根据农信社自身情况，建立完善的内部组织制度，形成有效的激励约束机制，进而提高农信社的支农绩效和经营绩效。

第三，因地制宜，确定农村信用社的组织形式。一是在沿海发达地区和大中城市郊区，符合条件的农信社可进行股份制改造，组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构。在不偏离支农业务下，可以进行商业性信贷业务。目前，大部分省份农商行改制已经基本完成。

二是在中西部欠发达地区，不具备条件的继续实行过去的两级法人体制，重点在于支持当地农村经济发展。

三是采取有效措施，通过降级、合并等手段，加大对高风险农信社兼并重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在郊区、支农服务需求较少的农信社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

第四，完善省联社管理体系和组织框架，突出省联社的服务职能。

无论怎么改革，省联社在农村金融市场中的作用都是不容忽视的。一方面，可以考虑按照省联社的业务职能，将行政管理移交给地方监管机构，充分发挥省联社的依法管理和公共服务职能，从而避免多方利益博弈下，制约农信社的自主创新能力。

另一方面，通过农村经济主体的适度参与，弱化地方政府对农信社的干预。在合理运用货币、利率和税收等政策的基础上，逐渐形成地方政府和农信社之间联动发展的要素推动机制，进而优化农信社行业管理体制。

第五，拥抱金融科技，推动农信社数字化转型。

随着金融科技的不断发展，数字金融产品层出不穷，区域竞争力不断提高，而全国大部分农信机构相对弱小，数字化转型中的各种成本是其无法承受的。因此，省联社要充分发挥其服务职能。

首先，科技人才是農信机构数字技术发展的基础，省联社要充分发挥在招募人才和培训人才等方面的积极作用。

其次，省联社要积极推进数字化平台建设，帮助辖内农信机构搭建一个平台系统。同时，积极撮合金融科技公司与辖内农信机构进行合作，进而提升农信机构的数字化能力。