广东南岭国家公园管理体制与运行机制研究

邓毅 黄金玲 李希琳

国家公园是自然资源保护的一种重要形式，对维护可持续发展的生态空间具有十分重要的意义[1]。党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[2]。在新一轮的国家机构改革中，中央政府专门成立国家公园管理局以推进国家公园建设[3]。因此，进一步加强国家公园体制机制建设研究，构建出适合我国自身需要的国家公园管理体制与运行机制，具有重要的现实意义。

1 国内外现有自然保护地的主要管理体制

国外现行国家公园管理体制主要有3种：垂直管理型、地方自治型和综合管理型[3]。我国现有的自然保护地类型涉及自然保护区、风景名胜区、森林公园、文化自然遗产、地质公园、湿地公园、矿山公园、水利风景区等以及十大国家公园体制试点地，各类自然保护地因设立目标、责任主体、行政管理体系的不同，管理体制差异较大[4]。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年9月印发的《建立国家公园体制总体方案》[5]（以下简称“《总体方案》”），初步完成了我国国家公园体制的顶层设计，提出我国的国家公园实行统一事权、分级管理体制。

从管理体制主要涉及的管理模式、管理主体、管理人员和资金来源，比较国内外各类自然保护地的管理体制（表1）。

通过对比，不难发现我国原有的自然保护地行政管理体系存在条块分割、自然保护对象责任分工部门化等问题[9]，已然削弱了整体管理效力，也增加了管理成本。因此，即使是与中国具有一定类似性的德国，在处理部门之间、国家公园与辖区政府之间的关系方面，同样强调一个部门主导，多方参与协调[10]。

而美国国家公园实行自上而下、垂直领导的管理体制，使得其管理具有很强的自主权和灵活性，基本不受地方政府的掣肘。而引入的公私合作管理体系为国家公园内的自然人文资源保护提供了必要的资金、技术和人力支持，同时保证了国家公园公益性的本质，从而有效地增进了社会福利。值得强调的是，美国国家公园的垂直管理模式并不是单向的管理，同样存在多部门协调，例如农业部、森林局、土地局、地方利益相关者等，如何有效协调实施才是该制度的关键[11]。综合而言，这是一种更值得我国借鉴的国家公园管理体制。

2 广东南岭国家公园概况

在我国10个国家公园体制试点有序推进背景下[12]，广东省政府将创建国家公园作为全省自然保护地体系重构的关键和重点大力推进。2017年9月，根据省委、省政府《建设南岭国家公园工作方案》相关要求，广东省自然资源厅（广东省林业局）编制了《南岭国家公园总体规划》。2019年5月，按照广东省政府第49次常务会议要求，先后编制了《拟建广东南岭国家公园范围比选方案》《拟建广东南岭国家公园范围划定建议方案》。

按建议方案，拟建广东南岭国家公园以南岭-石门台片区为主体，联动丹霞山片区，将粤北地区自然资源最精华的区域均纳入国家公园。该方案总面积2 149.35 km2，包括南岭-石门台片区1 987.19 km2和丹霞山片区162.16 km2，其中国有土地面积568.13 km2，国有林地面积520.03 km2，集体土地面积1 581.22 km2，集体林地面积1 449.44 km2；涉及乐昌市、连州市、曲江区、仁化县、乳源县、武江区、阳山县、英德市、浈江区9个县（市、区），30个乡镇；整合自然保护地19个，面积1 638.27 km2（去除交叉重叠面积）；涉及社区居民约15 963人。

在主管部门上，南岭国家公园规划范围内现有自然保护地涉及3个行政主管部门及地方政府：1）林业部门（林业自然保护区、森林公园、湿地公园）；2）环保部门（自然保护区、饮用水源保护区）；3）水利部门（水利风景区）。

3 广东南岭国家公园体制机制面临的主要问题

从广东南岭国家公园范围涉及的自然和社会因素来看，管理体制和运行机制的建立主要面临以下问题：

3.1 多头管理向垂直管理转换的挑战大

广东南岭国家公园区域范围内涉及先前国家林业局、国土资源部、环保部、住建部等多个部门划定的保护区域。由于原有各类保护地范围在空间上有许多重叠（图1），且管理权限分散至相关行政主管部门和地方政府，衍生出部门分割、责权不清、协调困难、合作低效、机构重复设置、重复建设等一系列问题。按照《总体方案》的要求，南岭国家公园要建立事权统一、分级管理的体制，依托原有管理机构和人员进行重组，克服长期形成的各种弊端，面临的挑战是巨大的，需要从基本体制、协同关系、法律制度体系等多个层面进行创新。

表1 国内外自然保护地管理体制比较

3.2 保护与发展的矛盾突出

当前，在广东南岭国家公园范围内已建的5类自然保护地中，自然保护区受抢救性保护理念的影响，偏重于“严格保护”，而其他类型的保护地则偏重于“利用”，存在着“过度开发利用”的问题。严格保护与开发利用之间缺少一个平衡、规范的生态保护模式。按国家公园模式进行建设后，根据《总体方案》，国家公园“纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”，也就意味着南岭国家公园属于禁止开发区域。但同时，南岭国家公园所在区域也是广东经济欠发达地区，在最严格保护要求下，产业发展受限。如果中央政府财政转移支付力度不足，地方政府和当地社区居民为实现发展，必然对国家公园所具有的大量稀缺性生态、生物和文化资源谋求更多利用。国家公园要求实行最严格的生态保护与地方发展意愿之间必然产生一定矛盾。

3.3 复杂产权的利益协调难度大

为保证南岭国家公园的原真性和完整性，公园范围处在人口密集的南方集体林区，其中国有土地仅占约30%，将近70%为集体所有土地。集体所有的土地权属比较复杂，大部分集体土地分包到户，农民享有这部分土地包括地面附着物的所有经济收益，也可以将这些土地依法进行出租、转让、入股等等，形成了复杂的土地权属关系。除此之外，还存在一些土地权属的遗留问题，也造成国家公园区域内的土地权属性质复杂，很难确权，若政府采用强制性措施征收，很容易影响社会稳定。

4 国家公园管理体制与运行机制的南岭方案

针对上述几个主要问题，结合国内外国家公园管理体制与运行机制的优劣，聚焦构建权责边界清晰、保护和发展并行、生态共建和利益共享的新型自然保护地管理体制，将成为广东南岭国家公园建设及长效运作的关键。

4.1 构建归属清晰、权责明确的管理体制

4.1.1 三级垂直管理模式

以国家公园规划总体目标为依据，采取“政府主导、管经分离、多方参与、差别化管控”的管理模式，构建归属清晰、权责明确、监管有效的国家公园管理体制。采用省级政府垂直管理模式，按照“国家公园管理局-管理分局-管护站”的思路构建三级管理体系，形成统一规范、机构精简、运行高效的南岭国家公园管理体制，对国家公园实施统一保护、统一管理、统一建设。南岭国家公园内的全民所有自然资源资产所有权，由中央政府委托广东省人民政府垂直管理，履行国家公园自然资源资产保护、管理和运营及国土空间用途管制职能，加强自然资源监督和保护，在业务上受国家林业和草原局（国家公园管理局）监督和指导。

4.1.2 园区政府协同管理制度

为协调地方发展政策与公众利益，促进当地政府转变执政思路，设计促使地方政府参与、负责自然生态保护的制度。建立南岭国家公园管理局，由中央政府委托广东省人民政府垂直管理，由韶关市和清远市副市长兼任南岭国家公园管理局副局长，配合管理局局长负责南岭国家公园各辖区日常管理相关工作。与此同时，南岭国家公园管理局与所涉及的县级地方政府协同管理，乡镇、村（居）民委员会协助参与，协同解决南岭国家公园保护、建设和管理中的重大问题。此外，增加南岭国家公园所涉及县、乡镇政府领导自然保护的相关职责，加强自然资源和生态的保护与管理，完善地方政府生态保护管理绩效考核评估，强化基层生态保护能力。

南岭国家公园与周边湖南省莽山国家级自然保护区生态系统类型、保护对象相近，属于典型的跨界自然生态区域。为了更有效保护和科学管理多元化、大尺度的自然生态系统，可积极探索构建与湖南省跨行政区域协同保护与管理机制，建立联合保护区域，并开展联合保护与巡护工作，掌握各方利益诉求，逐步形成“自上而下”推动跨区域合作的机制，共同提高保护管理水平。

4.1.3 完善的法规制度标准体系

制定南岭国家公园的法规制度标准体系，以《南岭国家公园条例》为总纲，实现“一园一规”。并结合国家公园自身实际情况，从科研监测、访客管理、特许经营、社会参与、社区发展、资金机制等方面，完善符合自身发展要求的国家公园“1+N”规章制度体系；从资源调查、规划设计、建设规范、管理评估、科学发展等方面，构建南岭国家公园的标准体系；建立由总体规划和专项规划共同组成的南岭国家公园规划体系，与省、市、县区“多规合一”国土空间规划紧密结合，实现“一张蓝图绘到底”。从而更加有效规范国家公园保护、建设和管理，为国家公园相关工作的开展提供指导。

4.2 探索最严格保护下创新发展的运行机制

4.2.1 构建管控—功能分区网格化体系

4.2.2 构建共建共享社区发展模式

根据区内生态系统功能、保护目标差异，对南岭国家公园内分布在不同功能分区的现有社区，在人口、产业、设施建设等方面实行差别化管控；鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护南岭国家公园及周边自然资源；注重社区利益，探索建立利益共享和协调发展机制，促进园内及周边社区建设与国家公园整体保护目标相协调，在加强南岭国家公园生态建设方面形成共识；坚持将生态保护和“脱贫攻坚”相结合，实施“生产和转移就业脱贫一批、易地生态搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障脱贫一批”的“五个一批”脱贫路径，增进民生福祉，实现国家公园建设全面参与、成果全民共享。

4.2.3 制定分区分阶段的产业发展策略

以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。按照各功能区定位近、中、远期结合原则，对各区范围内的产业发展制定分类引导策略，统筹处理好南岭国家公园功能定位与区内经济发展的关系，积极推行产业发展负面清单管理。重点梳理南岭国家公园及其所在行政区域现有主导产业、一般产业、规划发展产业等不同产业类型、数量和规模，针对南岭国家公园的功能定位及开发管制原则，把建设及生产过程将对生态环境造成影响的产业纳入负面清单，推进南岭国家公园及其所在行政区域在保护中加快实现绿色发展。

4.2.4 构建辐射带动发展创新模式

以国家公园为核心，辐射其周边区域，在一般控制区与国家公园外围区域形成投资、建设和利用环，特别在国家公园外围紧邻区域，结合国家公园资源特色和片区定位，创建国家公园社区、国家公园入口社区、国家公园小镇、国家公园服务基地，形成4级发展模式，使其成为承载投资和合理利用的主体，带动当地经济社会发展，促进粤北地区产业转型升级，实现国家公园自然保护与资源利用的平衡。

实验组实习生的实践(90.10±8.10分)、理论(92.11±8.11)平均成绩均明显超过了2015年实习生的实践(68.78±6.51分)、理论(70.54±7.51)平均成绩,两项平均成绩数据差异明显,具备统计学意义(P<0.05)。

4.2.5 建立省级层面统一的特许经营机制

对南岭国家公园自然资源资产的使用要建立“政府主导、管经分离、多方参与”的特许经营机制。建立与国家公园功能目标定位相符合的特许经营清单，通过租赁、活动授权、一般许可等特许方式实现严格的合同管理，对特许项目数量实施严格管控。以省属国企为骨干组建广东省国家公园运营公司，统一负责全省国家公园及相关的经营性活动，实行管理权和运营权分离。明确特许经营的社区扶持导向，调动企业和社会各界，特别是国家公园原住民参与的积极性。

4.2.6 活化驿道

利用《广东省南粤古驿道线路保护与利用总体规划》成果，在国家公园规划布局中活化驿道，实现文化复兴，促进古驿道沿线经济发展，为区域内小城镇和乡村发展注入新动能，以“粤北秦汉古驿道”和“南岭国家公园步道”双道形成全国品牌效应，实现南岭国家公园成为粤港澳大湾区休闲度假和生态旅游目的地的远景。

4.3 建立利益调整的长效机制

4.3.1 推进集体产权制度改革，实现统一行使所有权

推进集体经营性资产股份化改革。在国家公园所在县（市、区）健全集体经济组织，推进集体经营性资产“确股到户、户内共享、社内流转、长久不变”。在符合生态产业发展政策的地区，引导集体经济组织成员建立土地股份合作社、民宿合作社、种养合作社，将经营性资产使用权向集体流转。

南岭国家公园内国有土地由南岭国家公园管理局统一管理，集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见的基础上，优先通过租赁、赎买、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理；也可通过签订合作协议、地役权等方式实现国家公园管理机构对其统一有效管理。

4.3.2 建立自然资源资产管理制度

建立自然资源资产统一确权登记制度。按照《自然资源统一确权登记暂行办法》[13]，国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，清晰界定自然资源资产的产权，实现归属清晰，明确自然资源管理、经营、监督等责权。

4.3.3 建立健全国家公园居民综合补偿机制

当前，在生态补偿领域，部门资源分割、补偿要素单一、一些产业补偿标准过低的问题比较突出。未来国家公园保护政策更趋严格，留驻居民发展难度加大。为平衡保护和发展的关系，要建立生态公益林、基本农田、水资源、农产品等为主体的多要素专项生态补偿办法，形成与周边基本生活物价挂钩的补偿递增机制：1）提高生态公益林在南岭国家公园的面积占比，把除人工林等外的森林植被和荒野全部划为生态公益林；2）逐年提高生态公益林的补偿标准；3）建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制；4）加强生态保护补偿效益评估，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制；5）鼓励设立生态管护公益岗位，吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育等。

4.3.4 建立健全纵横结合的区域生态补偿机制。

南岭国家公园保障的不仅是粤北重要生态资源，更保障了全省科学发展的后续潜力。为此，要建立多元化、高标准、纵横结合的区域生态补偿机制。

在纵向领域，要积极协助国家公园争取国家生态补偿政策，加大中央财政转移支付中生态补偿的力度，设立生态建设专项资金，并列入财政预算；加大省级财政转移支付力度，提高基础性转移支付比重，确保南岭国家公园的财力保障达到全省平均水平。资金的安排使用应着重向南岭国家公园中的贫困地区、重要生态功能区、重要水源地倾斜。对南岭国家公园实行差别化生态补偿，建立生态补偿标准逐年递增机制，提高区域内省级以上生态公益林补偿资金标准。国家公园所在县（市）要建立差别化财政支出机制，优先保障生态发展乡镇财力。

在横向领域，完善区域生态补偿体制。根据南岭国家公园的实际情况，建议广东省调整生态补偿基础部分的系数，适度调高国土面积系数，适当降低人口系数。激励资金应按生态指标的全省生态县平均水平为基数，达到平均水平给予奖励，并适当按超过平均水平进行分级奖励。增加国家公园内外的地方政府之间，特别是珠三角和粤北地方政府之间的横向生态补偿机制，制定珠三角地区与南岭国家公园横向区域生态补偿政策，由广东省政府确定生态补偿标准按生态资源贡献率给予补偿。由省政府向国家公园外市县统一征收生态效益补偿费，所得全部转移支付国家公园。此外，可在国家公园优先开展流域禁捕补偿，以及森林碳汇、水权交易等生态产品交易试点。

5 结论与展望

国家公园体制机制南岭方案的提出，来自于对核心痛点的反思和国内外经验的借鉴。针对多头管理向垂直管理转换的问题，方案提出了以建立三级垂直管理模式、园区政府协同模式制度、国家公园“1+N”规章制度体系为核心的管理体制；针对保护与发展矛盾突出的问题，方案提出了构建管控-功能分区网格化体系、保护与发展共赢的发展模式、分区分阶段的产业发展策略、辐射带动发展创新模式、省级层面建立统一的特许经营机制、古驿道活化等系列措施，探索最严格保护下创新发展的运行机制；针对复杂产权利益协调难度的问题，提出了推进集体产权制度改革以实现统一行使所有权、明确自然资源管理和经营责权、建立健全国家公园居民综合补偿机制和区域生态补偿机制等途径，建立利益调整的长效机制。以严格保护、有效发展、利益共赢的长效运行机制有力支撑归属清晰、权责明确、监管有效的垂直管理体制，是南岭方案的思考和探索，还需在诸多方面深入细化，希望能对国家公园的建设有所裨益。

注：图1为作者自绘。