江苏省高等教育经费支出分析

杨小军

(南京邮电大学 经济学院，南京 210023)

学校在开展教学、科研及其他活动时，均会产生相关费用支出，因而教育经费是保障教育事业稳定、健康发展的物质基础和必要前提，并且教育经费对于集教学、科研和社会服务于一身的高等教育的发展更为重要。进入21世纪，我国高等教育快速步入大众化发展阶段，这对于还没有真正实现多元化筹措教育经费的高校来说，其相对不足的教育经费更加捉襟见肘。如何更加科学合理地支配有限的教育经费，提高教育经费的使用效率，是一项迫切需要解决的问题。本文以江苏省高等学校为研究对象，以其经费支出为研究内容，分析江苏省高等教育经费的支出变化及其现状，探寻更加合理有效的经费支出结构，以实现江苏省高等教育经费支出绩效的提高。

一、江苏省高等教育经费支出的总体情况

伴随着教育投入和高等教育经费投入的不断增长，江苏省教育经费总支出和高等教育经费支出水平也在逐年提高。据统计资料显示，江苏省各级各类教育经费总支出从1998年的216.84亿元增长到2017年的2780.29亿元，增长了12.82倍，年均增速为14.37%；同期江苏省高等教育经费支出从50.90亿元增长到759.50亿元，增长14.92倍，年均增速为15.29%，具体如图1所示。可见，江苏省高等教育经费不仅在总量上不断增加，增速也明显高于该省教育经费总支出的增长情况。

数据来源：1999—2018年《中国教育经费统计年鉴》，下同

就高等教育经费支出所占比重而言，江苏省高等教育经费支出在该省教育经费总支出中所占比重明显高于全国平均水平，差距最大的2008年高于全国4.73个百分点，差距最小的2014年也高于全国0.94个百分点，平均而言，江苏省高等教育经费支出占比要高于全国2.26个百分点，具体如图2所示；与此同时，江苏省高等教育经费支出在全国高等教育经费支出中所占比重，高于江苏教育经费总支出在全国教育经费总支出中所占比重，前者平均为8.19%，后者平均为7.57%，具体如图3所示。

图2 高等教育经费支出占教育经费总支出的比重(%)

图3 江苏省教育经费支出占全国的比重(%)

然而，高等教育经费支出在教育经费总支出中所占的比重呈现出明显的倒“U”型特征，尤其是2008年之后，无论是全国还是江苏，高等教育经费支出所占比重均持续下降；而且无论是教育经费总支出，还是高等教育经费支出，江苏省在全国所占的比重，也是自2008年开始呈现明显的下降趋势。此外，从增速来看，同期的全国教育经费总支出和高等教育经费支出分别增长15.44倍和18.77倍，年均增速分别为15.49%和16.69%，明显高于江苏省教育经费支出的增长情况。

由上述分析可知，虽然江苏省高等教育经费支出的规模和增速都较高，但在该省教育经费总支出和全国高等教育经费支出中所占的比重，自2008年开始都在下降，因而江苏省进一步加大对高等教育的经费投入势在必行。

二、江苏省高等教育经费支出结构及其变化趋势

在我国，教育经费支出由事业性经费支出和基建支出两部分组成。事业性经费支出分为个人部分支出和公用部分支出。其中，个人部分支出是指用于人员经费方面的支出，包括工资福利支出(如各类劳动报酬以及社会保险费)与对个人和家庭的补助两个部分；公用部分支出包括商品和服务支出与其他资本性支出两个部分，前者不包括用于购置固定资产的支出，后者包括非集中安排的购置固定资产、土地和无形资产、购建基础设施和大型修缮所发生的支出。基建支出是指集中安排用于学校或单位购置固定资产、土地和无形资产、购建基础设施和大型修缮所发生的支出以及与之配套的非公共财政预算资金支出，不包括公共财政预算配套资金。高等教育经费的支出结构在一定程度上反映了高等教育的工作重点和资金的使用效能[1]。

(一)事业性经费支出与基建支出

江苏省高等教育经费用于事业性经费支出与基建支出的规模和比重如图4所示。

图4 事业性经费支出和基建支出及其占比(支出单位亿元，占比%)

1.事业性经费支出规模。江苏省高等学校事业性经费支出规模大致经历了三个阶段。第一阶段为1998—2004年，事业性经费支出以较快的速度增长，除了2002年增长18.52%之外，其他年份的支出增长均超过20%，此阶段事业性经费支出的年均增长为24.0%，这主要是伴随1999年开始的高等教育扩招，高等学校大幅度增加了对个人部分和公用部分的投入；第二阶段为2005—2011年，在此期间的高校扩招放缓，除了2007年、2008年和2011年增长较快外，其他年份的支出增长相对较慢，此阶段事业性经费支出的年均增长为20.35%；第三阶段为2012—2017年，此阶段的事业性经费支出增长进一步降低，除了2016年增长11.53%外，其他年份的增长率均低于10%，年均增长仅为5.61%。

2.基建支出。江苏省高等学校基建支出规模大致也经历了三个阶段。第一阶段为1998—2005年，基建支出呈上升的趋势，尤其是1999年、2002年和2005年增长明显，这主要是高校扩招所带来的校舍等基础设施建设投入增长所致，2005年的基建支出规模达到了整个考察期的最高点54.5亿元，为1998年的4.5倍；第二阶段为2006—2010年，尽管此期间的高校扩招放缓，支出呈下降趋势，但随着各高校新校区的建立、大学城的建设等，基建支出规模仍保持较高的平均水平，年均支出26.62亿元；第三阶段为2011—2017年，此阶段的高校基础设施建设基本完成，基建支出规模进一步降低，2015年为整个考察期的最低点3.88亿元，2017年为4.18亿元，仅为1998年的三分之一。

3.相对规模。从江苏省高等学校事业性经费支出和基建支出的相对变化来看，事业性经费支出在教育经费总支出中的比重一直较高，且处于上升的趋势，从1998年的76.21%上升到2017年的99.45%，其中2007年的比重上升尤为明显，相比上一年提高了近12个百分点。与此相对，基建支出的占比呈下降的趋势，其中1998—2006年间在22%左右波动，此后的比重逐年降低，尤其是2007年、2009年和2011年下降最为明显。

(二)个人部分支出和公用部分支出

1.个人部分支出。江苏省高等教育经费用于个人部分和公用部分的支出规模及其增速如图5所示。个人部分支出规模逐年增加，从1998年的18.24亿元增加到2017年的408.79亿元，增长幅度较快的为2000年的33.22%、2001年的31.55%和2007年的36.62%，增长幅度较慢的为2006年的9.36%、2009年的8.54%以及2012年的9.13%，这主要是这些年份的工资福利支出增速变化所致，其他年份的增长幅度处于10%～25%之间，考察期内的年均增长率为17.78%。

2.公用部分支出。江苏省高等教育经费用于公用部分的支出规模自1998年开始增加，从20.55亿元增加到2012年的335.06亿元，经过2013年和2014年的小幅下降之后，又逐步增加至2017年的346.54亿元；从增速来看，除了2007年的68.73%较为突出之外，公用部分支出的增速整体上呈减缓趋势，其中2013年和2014年的增速分别为-3.55%和-6.35%，表明公用部分支出在减少，这主要是专项项目支出的变化所致，考察期内的年均增长率为16.03%，具体如图5所示。

图5 个人部分和公用部分支出规模与增速(支出单位亿元，占比%)

3.个人部分和公用部分支出的相对比重。事业性经费支出的内部比重在一定程度上反映了经费的充裕程度，也会对经费的使用效率产生影响。关于高等教育经费中用于个人部分和公用部分的比重以多少为宜，目前还没有统一的标准，但国际上一般认为54:46较为合理[2]。江苏省高等教育经费中个人部分和公用部分的分配比例如图6所示。江苏省高等教育经费用于个人部分的支出，其比重在多数年份是低于50%的，仅有3个年份超过50%，这表明江苏省高校将较多的事业性经费用于增加教学设施、改善教学条件等公用部分的支出，而对教师工资待遇以及学生奖助学金等个人部分的支付比重相对较低，如2011年用于个人部分的支出严重偏低，仅为37.91%，只有国际均值的一半左右[3]。但是，也正是从2011年开始，个人部分和公用部分支出的相对比重逐渐趋于合理，即江苏省高等教育经费逐步向个人部分支出倾斜，个人部分支出比重逐年提高，2017年提高至54.12%的水平，这与国际一般水平基本一致。

图6 个人部分与公用部分支出占比(%)

(三)个人部分支出构成

江苏省高等教育经费中个人部分主要支出项目情况如表1所示。1998—2017年个人部分支出构成的一个显著特征就是工资福利支出占比相对较大。工资福利在个人部分支出中的比重最高为2001年的74.52%，但近年来呈下降的趋势，最近两年已处于60%以下的水平，即已从2014年的60.69%下降到2017年的57.71%，与此同时，工资福利支出在考察期内增长最快的为2000年的38.92%，年均增长16.55%。与工资福利支出的比重相对应，对个人和家庭的补助支出在个人部分支出中的比重呈上升的趋势，从初期30%左右的水平上升到近期40%以上的水平，该支出增幅最大为2002年的55.96%，考察期内年均增长20.01%。在对个人和家庭的补助支出中，助学金的支出比重相对较低，且呈波动下降的趋势，最高为1998年的39.21%，最低为2006年的25.28%，近年来虽然呈下降的趋势，但2017年仍保持在30.63%的水平，且该项支出在2007年增幅最大，为50.61%，而2011年增幅最低，仅为0.94%，考察期内年均增长18.46%，稍低于对个人和家庭的补助支出增速。

表1 事业性经费中个人部分支出细分项目比重及增速(%)

(四)公用部分支出构成

江苏省高等教育经费中公用部分主要支出项目情况如表2所示。考察期内，公用部分支出构成的一个显著特征就是商品和服务支出的比重相对较高。商品和服务支出在公用部分支出中的比重多数年份超过50%，最高为2006年的66.97%，最低为2008年的46.43%，平均占比为56.92%，该比重自2011年以来呈上升趋势，而其增速近年来处于较低的平均水平，仅为个位数，但得益于前期较快的增长，考察期内年均增长相对较高，为16.29%。其他资本性支出所占比重在33.03%～53.57%之间波动，近年来呈现下降的趋势，2017年仅为35.2%，与此同时，其增速波动较大，环比增速最高为2007年的161.15%，而2014年下降18.35%。

表2 事业性经费中公用部分支出细分项目比重及增速(%)

在其他资本性支出内部，专项公用支出与专项项目支出之间分配比例大致可分为三个阶段。第一阶段为1998—2005年，从52.87∶47.13稳步上升至74.04∶25.96，第二阶段为2006—2010年，该阶段二者的比例关系呈波动性下降，从73∶27下降至37.86∶62.14，第三阶段为2011—2017年，该阶段重新步入上升通道，从31.52∶68.48平稳上升至52.45∶47.55。结合我国及江苏省高等教育的发展历程，以上比例的变化表明，其他资本性支出在专项公用支出和专项项目支出之间进行动态配置的状况，符合高校扩招以来合理分配其他资本性支出的要求。

三、江苏省高等教育经费支出结构的变动特征

(一)基建支出占比断崖式降低

高等学校的基础设施建设与改造，为教学和科研工作的正常进行提供保障，过高或过低的基建支出比重，都不利于高等教育的健康发展。江苏省高等教育经费用于基建支出的份额，早期一直较高，最高达到27.21%，直到2006年扩招减缓，使得2007年基建支出占比从19.41%降低到7.42%，降低了近12个百分点，之后占比不断降低，而自2014年开始已不足1%，不仅低于全国的平均水平，也低于全国其他大部分省市，而2017年仅略高于天津市。基建支出占比的断崖式降低，从纵向来看，是高校扩招步伐变化的合理结果，但从横向来看，过低的比重可能会对江苏省高等教育的发展进程产生不利影响。

(二)事业性经费支出结构趋于合理

自2011年开始，江苏省高等教育注重了对教职工工资待遇以及家庭补助等方面的改善，即高等教育经费中用于个人部分的支出比重逐步提高，2016年个人部分支出在事业性经费支出中的占比已超过50%，2017年占比处于全国前30%，且与国际一般水平持平。但与高等教育发展进程较快的OECD国家相比，我国以及江苏省在高等教育经费个人部分支出方面，还存在较大的差距[4]。从历年《OECD教育概览》公布的数据来看，OECD国家高等教育对个人部分的经费投入，平均占比为70%左右，个别发达国家甚至超过80%，再加上统计项目的差异，我国以及江苏省对个人部分经费投入的比重远低于OECD国家的水平，表明发达国家更加重视人力资本投入，而我国人力资本投入整体上还有待进一步提高。

(三)助学金支出增速波动较大，商品和服务支出增速反弹

一方面，高校助学金是促进教育公平的一项重要举措，不仅可以解除部分大学生经济方面的后顾之忧，还具有相应的教育功能。江苏省高校助学金支出的规模虽逐年增加，但其增速出现了多次的较大波动，如2010年环比增长36.15%，而2011年只增长0.94%。另一方面，商品和服务支出在一定程度上体现了教育经费的日常使用效率。近年来，江苏省高校商品和服务支出的增速，尽管明显低于早期，但呈现回调上升的趋势。此外，从对应性的角度来看，这两项之和刚好对应于《OECD教育概览》中的其他经常性支出项目，OECD国家在此方面的支出占比为30%左右。通过进一步测算，江苏省平均高出6个百分点左右，这主要是商品和服务支出增长较快所致，但从另一方面也导致其他资本性支出占比降低，使得教学设备的购置与更新、校舍的修缮与建设等基础设施的投入得不到应有的重视。

四、结论与建议

本文对1998—2017年江苏省高等教育经费的支出情况进行了较为全面的分析，结果发现：(1)江苏省高等教育经费支出总量逐年增加、增速较快，尽管在教育经费总支出中的比重高于全国平均水平，但该比重与在全国高等教育经费总支出的比重都呈下降的趋势。(2)事业性经费支出增长平稳,基建支出降低明显，前者在高等教育经费支出中占绝对比重，后者占比出现断崖式下降。(3)事业性经费支出内部结构与国际一般水平趋于一致，但对人力资本的经费投入比重远低于OECD国家的水平。(4)个人部分中的工资福利和助学金的支出比重都呈下降趋势，公共部分中的商品和服务支出占比相对较高，其他资本性支出占比呈下降趋势，经测算的其他经常性项目支出比重低于OECD国家平均水平。基于上述研究结果，提出以下政策建议：

首先，进一步加大对高等教育的经费投入。当前，我国正处于建设现代教育体系的攻坚期和关键期，高等教育也正由大众化向普及化阶段迈进，从而社会对高等教育的需求比以往任何时候都要强烈[5]，这离不开充足的经费支持。江苏省作为教育大省，其高等教育发展水平一直走在全国前列，但高等教育经费投入占GDP的比重自2008年以来逐年降低[6]。为此，江苏省应在鼓励高校多元化筹措教育经费的基础上，进一步完善与本省高等教育发展相适应的经费投入政策，继续加大财政预算对高等教育的分配力度，并将高等教育经费与GDP挂钩，确保高等教育经费在GDP中的比重在不降低的基础上合理地提高，以保障高等教育经费投入的实质性增长，为建设高等教育强省提供资金保障。

其次，重视人力资本投入。高等学校是培养高级人才、从事科学研究的重要阵地，是国家实施“科教兴国”战略的重要根据地，而师资水平在很大程度上直接决定着高等教育的发展水平，这意味着人力资本的投入尤为重要。通过前文的分析，江苏省高等教育对人力资本的经费投入比重，近年来呈下降趋势，且远低于高等教育发展进程较快的OECD国家平均水平。为此，应在加大高等教育经费投入的基础上，进一步优化经费支出结构，尤其要高度重视对人力资本的投入，将教育经费更多地向教职工工资福利倾斜，完善薪酬制度，鼓励教师潜心于人才培养和科学研究，并增加对学生奖助学金的经费支持，完善奖助学金制度，鼓励学生认真学习，积极参与科技创新活动，以促进江苏省高等教育的高质量发展。

最后，加大硬件建设力度。资本性投入为高等学校持续开展教学、科研和社会服务等活动提供必需的硬件条件，是保证和提高教育质量的基础。由于基建投资具有累积效应，高校的基本建设将随着时间的推移而逐步完善，从而硬件建设更多地体现在其他资本性投入的变化。江苏省高等教育经费用于其他资本性投入的部分，近年来已呈现明显下降的趋势，且2017年占比已低于大学扩招之前的水平，这明显不利于教学质量和科研水平的提升。为此，应稳步地加大对高校硬件设备升级与购置、基础设施建设以及校舍修缮的投入力度，以避免因硬件设施不足或过于陈旧而造成的教育质量下降，从而与上述人力资源建设并进，共同推动并实现江苏省高等教育的内涵式发展。