中国首部个人破产法规如何“出炉”？

南方周末记者 敬奕步 南方周末实习生 刘逸彤

深圳出台的中国首部个人破产法规，拟于2021年3月1日起实施。

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★在此制度下，“诚实而不幸”的债务人有机会摆脱债务、东山再起，市场退出机制也会更加健全。

2013年，深圳中院组成个人破产法调研组，赴香港破产管理署调研香港个人破产制度，并在“深圳法官大讲堂”开展个人破产立法可行性讨论。

为了防止恶意逃废债，条例设计了大量条文，从三个层面来避免逃废债：不能逃、不敢逃和不想逃。

2020年8月26日下午，深圳市六届人大常委会第四十四次会议表决通过7项创新性重要法规。其中，《深圳经济特区个人破产条例》（下称《条例》）是中国首部个人破产法规，拟于2021年3月1日起实施。

个人破产制度是成熟市场经济环境应有的救济退出机制。在此制度下，“诚实而不幸”的债务人有机会摆脱债务、东山再起，市场退出机制也会更加健全。

《条例》全文目前并未公开。深圳人大网显示，根据《条例》，在深居住且参加深圳社保连续满三年的人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资不抵债的，可以依法进行破产清算、重整或者和解。经过三年受到严格行为限制的考察期，就可以免除剩余债务。

此外，该项制度只针对“诚实而不幸”的债务人，滥用个人破产制度的，不仅不能免除债务，还要被追究刑责。

酝酿七年

深圳个人破产条例立法酝酿于7年前。

深圳破产法庭庭长曹启选对南方周末记者介绍，2013年，深圳市中级人民法院（下称深圳中院）就开始探索通过对执行不能案件移送破产，来解决执行难问题。

实践发现，大量执行案件存在个人债务人，而中国的“半部破产法”无法满足实际需要。深圳中院调研结果显示，60%以上的执行不能案件都涉及个人债务。大量无法执行的债务案件，是因为无财产可供执行。

据《全国法院司法统计公报》数据，2008年至2015年间，全国法院每年执行结案中“没有财产或财产不清无法执行裁定终结”的案件占当年全年执行结案数的比重，从最少的2012年占比12.18%，到最多的2015年占比31.14%。

因为没有个人破产制度，这些悬而未决的“僵尸案”只能堆在法院的库房。

2013年，深圳中院组成个人破产法调研组，赴香港破产管理署调研香港个人破产制度，并在“深圳法官大讲堂”开展个人破产立法可行性讨论。

2016年，深圳中院形成个人破产制度调研报告，并向深圳市人大常委会提出了立法建议。据《经济观察报》报道，当年两会期间，两批逾30名人大代表联名议案，建议深圳争取在全国率先出台破产条例。但由于立法权限问题存在争议，立法工作搁置。

2018年11月，最高人民法院院长周强在向全国人大常委会汇报时提出，要“推动建立个人破产制度，完善现行破产法”。次月，深圳中院就向市人大常委会提交了《关于深圳先行先试个人破产制度的情况报告》。

2019年8月发布的《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。

这一规定直接加速了深圳通过特区立法推进个人破产制度建立的进程。

火速落地

2019年11月，深圳市人大常委会启动个人破产立法工作，成立了由监察司法工委牵头，法工委、市中级法院共同参与的起草组，并委托深圳中院代为起草《条例（草案建议稿）》。

2020年1月14日，深圳中院向市人大提交《条例（草案建议稿）》；4月29日，《条例（草案）》通过一读；6月2日，《条例（征求意见稿）》发布；6月28日，《条例（草案修改一稿）》通过二读；8月25日，《条例（草案修改二稿）》通过三读。8月26日，深圳市第六届人大常委会表决通过《条例》。

全国首部个人破产条例之所以能在深圳发芽，首先得益于其得天独厚的制度优势。作为先行示范区，深圳有特别立法权。再者，深圳民营经济发达，对营商环境历来重视。

在破产处置方面，深圳亦有深厚积累。1993年，深圳中院就成了全国第一家成立专业化破产审判庭的法院，有丰富的企业破产审判经验。

“在破产文化成熟的地方，破产是能体现经济变化的晴雨表。”深圳破产法庭法官白田甜对南方周末记者说。

深圳大学法学院法律系副教授齐砺杰告诉南方周末记者，2020年广东省的破产案比上年翻了一倍。“2008-2016年间，全国每年约有2000-4000个破产案，这几年已超6000个，今年估计突破1万。”

地方法院压力骤增，纷纷探索出口。其实在深圳通过首部《条例》之前，浙江、江苏、山东、广东等地都已开展个人债务集中清理工作。

各地在建专业的破产庭，整体办案能力在上升。齐砺杰表示，部分地区的破产案增加了10倍、20倍。以佛山市顺德区法院为例，该院以前没有破产庭，近一两年，破产案件从个位数上升到近三位数。“只要配置好了人员、制度，案子增速就非常快。”

深圳中院受托起草条例草案建议稿，撰写工作始于2019年11月。起草过程中，先翻译了国外大量的个人破产立法条文，再结合现有的企业破产法框架以及多年的办案经验，用时三个月，起草了一份草案建议稿。

“个人破产与企业破产既有共性、又有不同。在程序架构上，我们主要是以企业破产法的流程为框架，不断完善个人破产的特色制度。”白田甜说。

不能逃、不敢逃和不想逃

《条例》设计了三个程序——清算、重整和和解，供申请人选择。

清算程序是典型意义上的破产。申请人经过债权申报程序，法院发布公告、点对点通知所有债权人，将其债权登记造册、分类排序，再将债务人的现有资产分配给债权人，之后就可获得免责，但要承受3-5年的免责考察期，考察期间要接受每个月报告生活开支、不能高消费、不能担任一些公众型公司职位等限制措施。

考察期间，如果债务人没有违反限制行为规定，也没有逃废债等行为，就可以完全从债务中解脱出来，重新成为自由人。

第二个是重整程序。如果债务人还能创造新的价值，且债权人愿意信任，就给债务人一个期限，让其承诺偿还所欠债务，并进行重整计划。

重整程序更灵活、更市场化，对债务人的保护力度更大。比如重整程序中，如果债权人同意，可以给债务人留一套房子，但在清算程序中不行。

第三个是和解制度。即在社会和解机构的主持下，通过一些庭外程序、多元化的化解方式，让双方达成和解，再通过司法程序予以确认。

《条例》还增加了一些特色制度，比如增设破产事务管理机构、破产登记制度、债权人推荐管理人。

以破产事务管理机构为例，它是一个政府部门或者专门机构，独立于法院之外。“办理破产是一项系统性工程，涉及方方面面，其中一部分事务性、非裁判性的工作，应由专门的破产管理机构来完成。”白田甜说。

为了防止恶意逃废债，《条例》设计了大量条文，从三个层面来避免逃废债：不能逃、不敢逃和不想逃。

在“不能逃”层面，《条例》的财产申报制度要求债务人如实申报财产，包括配偶名下、未成年子女名下、境内、境外、登记在别人名下代持的所有财产。

在“不敢逃”层面，《条例》的破产登记制度要求债务人的破产登记和信息公开。从申请、受理、宣布破产到免责考察期，每个节点都对社会公众公开，用全社会力量进行监督。

曹启选介绍，如果债务人存在破产欺诈行为，即使已经免责，仍可撤销免责的裁定，继续追索债务。

此外，一旦发现债务人有逃废债行为，不仅将财产全部分掉、不给免责，还要接受从训诫、拘传、罚款、拘留、刑事责任的轻重递进的惩罚。

在“不想逃”层面，《条例》设计了一些规则，比如鼓励清偿。如果债务人在考察期内愿意主动多还一部分债务，可获得提前免责。“让债务人发自内心地认为，这是对我的救济，不想从程序中逃出去，一旦逃，后续的救济就没有了。”白田甜说。

然而，社会公众对于破产的接受程度仍然较低。不少声音认为，破产制度是在帮债务人逃债，抵触债务人破产。

白田甜告诉南方周末记者，《条例》向社会公开征求意见时，有些反馈意见认为根本不应该搞个人破产。

为了保护诚信、善意的破产人，避免穷追猛打、恶意追债等不良行为，《条例》第一百六十九条指出：有明知人民法院已经裁定受理破产申请，仍然向债务人及其近亲属追索债权或者取得债务人财产等妨害破产程序行为的债权人、利害关系人，由人民法院依法予以训诫、拘传、罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

破产法庭法官短缺

办破产案的法官被称为破产法庭法官。

80后白田甜是辽宁人，2004年进入深圳中院工作，2009年开始担任执行法官，2017年转到破产领域。

“破产法庭法官可能是最不像法官的一类法官。”白田甜笑着说，“一般法官主要工作内容是开庭和裁判，而破产法庭法官不是单纯的中立裁判者，还充当着经济调节的功能。”

她向南方周末记者解释，有的企业如果能通过破产重整，继续经营下去，就能保住职工、上下游的供货商甚至产业链。

破产案向来案情复杂、难度高，一个破产案的工作量，有时相当于几十个普通案件。深圳普通的法官一年能办四五百个案子，但破产法官一年经办几十个破产案，已是负重累累。因此在法院内部绩效考核中，破产案件需要专门的考核标准。

同时，培养一个破产法庭法官并不容易。

齐砺杰授课破产法多年，他指出，法官的培养体系重民、刑法，民、刑诉讼法，而非商法。然而，“法学生起码要达到研究生阶段，先学好了公司法等，才能更好地理解企业破产法。”一个新的破产法庭法官需要几年时间熟悉情况，才能进入状态。

深圳破产法庭庭长曹启选告诉南方周末记者，深圳破产法庭有11个法官，《条例》规定，个人破产案件由中级法院集中管辖。

白田甜回忆，2019年深圳中院受理了四百多宗破产案件，还有很多破产申请和衍生诉讼案件，这个工作量已经让法官们很有压力。2021年《条例》实施，一个全新的审判领域即将开启，如果按照香港的人口数与破产案数量比例，深圳每年可能会有四五千宗个人破产案。

为了避免出现法院不堪重负的情况，《条例》做了一些制度设计，比如设置破产事务管理机构，分担一部分工作。

“法官的数量还是要增加。”齐砺杰指出，“案件复杂，非破产庭法官又不好单独计算破产案件工作量，就不可能自动产生出破产法官了。只有把体制问题先解决了，才会有人去干这个活。”

此外，破产是一项综合的审判事务，需要建立长效的府院联动机制、整合各系统的资源和渠道、加强信息共享与协作。但目前由于重视不够，甚至法院系统内部都还未实现资源的共享和整合。

例如，目前执行局拥有较为发达的办案技术手段、资源，跟公安、银行、房地产管理机构等部门之间也有固定渠道，因此办案效率较高。

而破产案件在查人找物、查控财产方面与执行案件高度类似，但破产法庭没有配套相应的办案技术手段、资源以及部门间的通道，整体办案手段较执行局落后很多。

“即使深圳破产法庭也是如此，更不要说基层院的民二庭（在没有专门破产法庭的地方，破产案件一般由民二庭办理）。”齐砺杰说，很多执行局法官到了破产庭，觉得“炮换了鸟枪”，办案效率大大降低。

“破产法庭和执行局双向共享办案平台和资源，是应对大量出现的个破案件的前提条件。”齐砺杰指出，破产法庭能直接查控破产人的财产下落等，提高办案效率；破产立案后，破产系统将立案信息自动推送给执行立案和办案人员，防止继续立案或执行中的资源浪费。