WHO：针对大流行病的全社会预案

翻译 / 林玲

国家陆续出台的传染病医院建设规范不仅对于智慧医院的顶层设计、建设和运营管理而言是重要的发展，更重要的是所有人对于疾病的观念转变和升级，即在治疗的同时重防疫。

为何大流行病规划应超出健康范围？

鉴于严重（甚至中等程度）的大流行病将对整个社会产生重大影响，因此所有私人和公共组织都必须为大流行病可能造成的潜在破坏，包括员工缺勤的影响等做准备。

如果没有及早有效规划，世界各国可能会面临更大范围的社会和经济动荡，基本服务连续性受到重大威胁，生产水平、分配困难和供应短缺。个人组织将受到大流行病对业务和服务的影响。例如，如果电力和/或水部门无法维持服务，这将对卫生部门的运作能力产生严重影响，并对脆弱人群造成严重的人道主义后果。企业无法维持运行将增加大流行病的经济后果。一些业务部门将特别容易受到伤害（例如那些依赖旅游和旅行的人），某些群体在社会中遭受的痛苦可能比其他人更多。

此外，鉴于全球迁徙，运输和通讯水平日益提高，大流行性病毒可能迅速传播，几乎没有准备时间。

因此，制定强有力的备灾计划，对确保大流行病期间各种业务的连续性和减轻可能的经济和社会影响至关重要，它将增强社区的抵御能力，抵御未来对健康的其他威胁，保卫全球居民的安全和福祉。

准备框架

严重（甚至中度）的大流行病将考验国家、企业和社区的弹性极限。没有任何一个机构或组织可以独善其身。相互依存的公众准备不足或不协调，将降低卫生部门在大流行病期间作出反应的能力。因此需要准备一种全面的大流行病防范方法。

“准备框架”是一种强调社会各阶层相互依存的方法。该框架提出了五项关键原则：全社会方法，各级别的准备，注意关键性相互依存关系，基于场景的响应和尊重道德规范。

如图，整个社会方法由图中中间的三个圆圈表示：政府、公民社会和企业。这三个圆圈内的金字塔代表每个部门（包括省政府、地市政府和社区）。围绕疫情需要准备、响应和恢复的管理连续性的九个圈代表九个关键服务要素，分别为：卫生、水资源、食品、能源、科技、运输、金融、法律和应急指挥。

全社会计划

如果政府、企业和公民社会尚未制定有关如何在大流行病中提供关键服务的计划，则流行病后的经济和社会后果将极为严重。这就是为什么社会各阶层应该参与大流行病防范的原因。

这将需要不同部门的一致努力，企业和公民社会维持必要的基础设施，政府应协助其他机构和通过措施提供指导，使组织适当修改法律或法规以促进大流行病应对，并适当修改货币政策以减轻大流行病导致的经济影响。

各级准备

所有各级（地方、国家、区域和全球）都应为大流行病做好准备。全球和国家各级应发挥领导作用，地方一级应准备采取具体行动。大流行病防范应纳入国家、地方区域灾难管理计划、流程和结构。计划应基于三个危机管理阶段（准备、响应和恢复）。各个组织应将大流行病的防范措施纳入现有的危机和连续性管理系统。

由于大流行病的影响和持续时间是不可预测的，并且基于此前所有大流行病特征都不同，因此，当地社区应制定灵活的计划，包括提供几个月的全部需求预案等。

相互依存（共生）的重要性

大流行病很可能导致基本服务提供人员突然严重短缺。甚至会对个别社区的影响延长，因为流行病可能暴发不止一次。因此，人员配备是业务连续性计划中的关键要素。

基本服务（例如水和能源）的提供者依靠重要的商品和服务来维持其运营。这些商品和服务由其他提供商提供，而其他提供商又要依赖其他提供商进行运营。每个提供者都需要规划这些关键的相互依存关系，基于方案的响应来计划解决关键商品和服务的供应可能中断的问题。

没有人知道下一次大流行病的严重程度。因此，需要使用明确定义的计划假设来开发和计划可能出现的不同方案。计划应考虑在这些不同情况下应采取的行动。重要的是要弄清楚如果最坏的情况发生，将采取什么行动，计划最坏的情况，同时希望得到最好的结果，这是明智的法律和道德考虑。

大流行病的防范和应对应基于道德规范并与之保持一致，并反映基本的人权。政府应确定并保护容易受到忽视的弱势群体（例如难民、移民、残疾人、监狱人口等），并将他们的利益纳入计划中。

每个基本服务提供商都需要确定相互依存关系。在确定相互依赖关系的过程中需要澄清的问题包括：组织提供基本服务所需的关键商品和服务，每个关键商品或服务的关键相互依赖关系，任何重要商品和服务的损失或减少对客户/受益人的影响，关键员工群体流失或可用性下降的影响，可能的失败点。

此外，大流行病计划还应考虑到相互依存关系可能导致的失败。其中包括个别企业的失败或代表基本商品或服务的唯一提供商的少数企业的失败。

业务连续性管理

业务连续性计划是整个社会为大流行病做好准备的核心。业务连续性管理着重于风险分析以及此类风险对组织的潜在影响。业务连续性管理着眼于组织部门，流程和职能，包括输入和输出。业务连续性管理过程应记录在业务连续性计划中。计划应定期进行审查，因为计划是一个连续的过程，而不是一个静态的过程。

此外，业务连续性计划还应基于描述紧急情况参数及其预期影响，设置明确假设。而卫生部门应向其他部门传达规划假设，并指导社会各阶层。通常这些假设应涵盖以下内容：发病和死亡率，人口中易感工作人群，大流行病持续时间阶段的缺勤水平，可能会引发的多波疾病。

关键医疗保健部门的相互依存关系

在大流行病期间，医疗保健部门始终面临特别严峻的挑战。在某些国家的大流行病计划中，医疗保健部门与其他部门尚未得到充分考虑，其复杂性和相互依赖性尚未完全考虑医疗保健设置所依赖的系统。

医疗机构依赖于以下部门提供的商品和服务：

运送物资、人员和病人的运输；

用于支持患者护理、提供电话分类和维持业务处 理的电信；

能源为设施、临床和安全系统供电；

用于卫生保健设施、制药业务和卫生服务的水；

用于治疗患者的药品，包括消耗品；

保证供应链财务。

政府领导角色

中央政府应提供规划的信息和框架，并定义监督和协调关键的备灾行动。各国政府应制定详细的沟通战略，以期鼓励主要相关机构和组织采取适当的大流行病应对措施。关键政府部门需要制定业务连续性计划以限制中断，如面对严重的缺勤情况，财政部应计划维持必要的现金、信贷、银行业务、付款、国际资金转账、工资、养老金和监管服务，并进行系统的应对大流行病风险的能力测试等。

在各级别进行模拟演习，演习是测试、验证和改进大流行病防范计划的最佳方法。在双边或区域一级查明并解决重要的跨境问题。

其他机构和组织的作用

在许多国家，国家和国际民间社会以及社区组织在满足弱势群体的基本需求方面发挥着关键作用。因此，这些组织必须制定有关在大流行病期间将如何继续其基本服务的计划。政府应让民间社会参与当地社区制定大流行病防备计划，并应与当地和国际人道主义机构和组织制定有关谁的计划，有能力满足脆弱人群的哪些基本需求（食品、健康、住所、水和卫生设施）。这样做可以明确责任，发现差距并避免重复规划和实施。

社区组织代表着大型网络，可以翻译科学和政府的信息和建议，否则这些信息和建议可能会受到部分人群的不信任或怀疑。社区领导者可以建立公众信心，传播信息并确定面临风险的人。这样的组织也可以提供基于社区的服务，以满足大流行病期间弱势群体的需求。

公共部门和私营部门的雇主，都可以在向员工提供适当信息、保护员工的健康和安全，及减少员工的伤害方面发挥重要作用。

道德和法律方面

大流行性流感的规划和应对应基于合理的科学和公共卫生原则，并应遵守道德和人权规范。在切实可行的范围内，应确保公平获得保健和其他重要服务。特别是，应该考虑弱势群体的需求和权利，如难民、国内流离失所者、移民、少数民族、穷人、老人、身心残疾者、囚禁在监狱中的人、无家可归者和来访的外国人。

大流行性流感的规划和应对应基于合理的科学和公共卫生原则，并应遵守道德和人权规范。

可行路径：

基于所有人都应随时可以获取有关大流行病信息的原则，公共政策信息应适当匹配本地和个人行动的准确性，它们同时也应该满足最新且易于理解的要求。通信应为特殊人群量身定制，以克服弱势群体在获取此类信息时面临的障碍。公共卫生战略应促进广泛参与规划和应对大流行性流感的威胁。民间社会、社区组织和私营部门应参与帮助克服弱势群体有效参与的障碍。需要评估和监测干预措施和政策的影响和效果，尤其是在为弱势群体提供公平利益并避免其承受不当负担的前景方面，以便可以及时进行纠正性调整。各国政府应确保获得最佳可用的科学和社会经济数据及分析，以为大流行病的规划和应对提供信息，包括有关大流行病和大流行病应对可能给弱势群体带来的特殊负担和次要危害的信息。各国政府应谨慎权衡影响深远的大规模行动限制的风险和利益，并以尊重个人权利的方式来实施这些措施。

卫生保健人员在道德上有义务为社会提供基本服务。雇主负有保护员工健康的对等义务，以及他们的家人，特别是在高风险工作区域的员工 家人。

在大流行病情况下，政府可能需要在三个主要法律领域采取监管措施：卫生政策和组织，公共秩序和个人自由，以及劳工和经济问题。

建议各国政府领导一个跨部门的程序，以确定与大流行病有关的法律问题，并应动员有关参与者采取四套行动：

确定相关的现有措施和法规，以及如何对大流行病进行修改。

确定现有法律体系在应对大流行病或其他类似重大危机方面的差距。

事先准备必要的法律文本，以期提前实施或在大流行病开始时做好准备计划。

应在何时需要批准和实施此类新法规时作出规定。

制定能够执行和遵守《国际卫生条例》的机制。