论债权人委员会制度的不足与完善

罗志辉

摘 要：债权人委员会作为债权人会议的常设机构，对于维护全体债权人利益，推动破产程序公平、有序进行具有重要作用。然而，我国现行债权人委员会制度存在债权人委员会监督职能较弱、针对债权人委员会的监督机制不建全、债权人委员会成员工作薪酬与履职费用规定模糊等不足之处，暌离了债权人委员会制度的立法意旨。本文从债权人委员会制度基本理论出发，结合域外先进立法经验与我国司法实务现状，对债权人委员会制度提出具体的完善建议，以充分发挥债权人委员会在破产程序中的作用。

关键词：债权人委员会;破产程序;债权人会议

一、问题提出

维护全体债权人利益，确保其债权以最优方式得到公平高效清偿是破产程序的规范性目标之一[1]。然而由于面临着“集体行动问题”与“费用理性”等问题的困扰[2]，债权人群体往往难以达成一致的利益诉求与行动命令，无法构成对债务人与破产管理人的有效监督以确保破产程序顺利进行，维护自身利益。债权人委员会的出现很好地解决了该问题。作为债权人会议的常设机构，债权人委员会弥补了债权人会议闭会期间无法行使监督权的制度缺陷，为债权人积极监督债务人与破产管理人，推动破产程序合法有序进行提供了切实可行的途径，对强化债权人会议之监督权、维护全体债权人的权益具有重要意义。

我国关于债权人委员会制度的规定主要集中于《中华人民共和国企业破产法》（简称《破产法》）第67-69条以及《最高人民法院關于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（简称《破产法司法解释三》）第13-15条，涵盖债权人委员会选任方式、具体职权以及决议机制等几个方面。然而，上述规定仍略显粗糙，对司法实践的指导价值较弱，降低了债权人委员会在破产程序中的适用可能性，亟需完善。

二、我国《破产法》中债权人委员会制度的不足

（一）债权人委员会监督职能较弱

债权人委员会作为债权人会议自治职能的自然延伸[3]，其核心职能应当为监督职能。然而我国债权人委员会监督职能较弱，妨碍其制度价值的实现，不利于破产程序的正常有序进行。债权人委员会监督职能较弱主要体现在以下几个方面：

1.债权人委员会监督职能存在“空白期”。根据《破产法》第13条之规定，破产管理人在法院裁定受理破产申请时产生并开始履职。而结合《破产法》相关条文可知，债权人委员会最早由第一次债权人大会设立，其产生时间至少在人民法院受理破产申请之日起30天后。这意味着，在破产程序前期债权人委员会处于缺位状态，无法监督该阶段破产管理人所进行的诸如债权申报与确认、待履行合同的处分等与债权人利益息息相关的重大事项。

2.债权人委员会监督职能缺乏必要法律保障。由《破产法》第68条规定可知，当破产管理人、债务人的有关人员拒绝接受债权人委员会监督时，债权人委员会需寻求法院救济而不能自行采取相应措施进行强制监督。这不仅间接加重了法院的监督负担，也在一定程度上削弱了债权人委员会监督的威慑力。另外，在管理人处分对债权人利益有重大影响的财产时，《破产法》第69条规定其应当及时向债权人委员会报告。但是，此种报告义务究竟是需事前履行还是事后履行？债权人委员会是否应作出相应决定？法律均未明确规定。规定的模糊化将使该项义务不可避免地陷入空泛化与形式化的尴尬境地，进一步弱化债权人委员会监督职能。

（二）针对债权人委员会的监督机制不健全

债权人委员会的核心职能是对破产管理人进行监督，相关法律对此也进行了较为细致具体的规定。但是针对债权人委员会的监督机制，我国却着墨甚少，仅在《破产法司法解释三》第14条第2款进行了简单规定，而该规定也并没有构建出科学完备的针对债权人委员会的监督机制。

根据现有规定，有权监督债权人委员会的机构是债权人会议，监督形式为债权人委员会主动向债权人会议汇报工作，但是该规定显然无法达到对债权人委员会有效监督的目的。这是因为：其一，监督缺乏时效性。从监督时间来看，在债权人委员会履职的绝大部分时间内，作为非常设性权力机构的债权人会议均处于闭会期间，不可能对债权人委员会进行经常性监督，及时发现并制止债权人委员会的错误决策行为以避免损害的产生与扩大;其二，监督缺乏主动性。从监督形式来看，债权人会议仅仅通过听取工作汇报对债权人委员会进行监督的方式过于被动，无法有效防止债权人委员会的专擅与怠惰。其三，监督具有片面性。从监督主体来看，该规定仅赋予债权人会议监督债权人委员会的权力，而作为与债权人委员会职权行使密切相关的法院、破产管理人，法院均没有明确规定可对其予以监督，这种监督主体单一化的规则设计过于片面，缺乏更为立体化、多元化的考虑。

（三）关于债权人委员会成员工作薪酬与履职费用的规定矛盾

针对债权人委员会成员工作薪酬与履职费用的规定，我国现有法律条文并未直接予以规定，虽然现有一些规定可通过法律解释将其纳入调整范围之中，但根据不同条文得出的解释结果又存在互相矛盾的问题，难以对司法实践产生指导作用。

一种解释结果为债权人委员会成员工作薪酬与履职费用不能由破产财产支付。《最高人民法院<关于审理企业破产案件若干问题的规定>》第61条规定：债权人参加破产程序所支出的费用不属于破产债权。债权人委员会作为维护全体债权人利益的常设机构，其职能的履行在一定程度上即表现为债权人间接参与破产程序，故将债权人委员会成员工作薪酬与履职费用解释为债权人参加破产程序所支出的费用，不由破产财产支付，似乎并无不当。另一种解释结果则认为上述费用可作为破产费用由破产财产进行支付。该法第88条规定“为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用”属于破产费用。债权人委员会成立与运行不外乎为保障全体债权人的利益，推动破产程序顺利且高效地进行，从该角度来讲，债权人委员会成员工作薪酬与履职费用似乎又应当纳入破产费用中优先支付[4]。上述矛盾的法律解释结果无疑会对司法实践产生负面影响，打击债权人参与债权人委员会的积极性，影响债权人委员会职能的实现。

三、完善债权人委员会制度的建议

（一）加强债权人委员会监督职能

现有法律规定中债权人委员会的监督职能偏弱，这对于维护债权人利益、保障破产程序顺利进行明显不利。针对该问题，本文建议从以下两个方面加强：

1.设立临时债权人委员会

针对债权人委员会成立时间过晚无法及时履行职能的问题，可通过设立临时债权人委员会的方式加以解决。首先，法院可根据案件实际情况与具体需要决定是否设立债权人委员会。我国债权人委员会采取的是任意设定的模式，这既是保障“债权人意思自治”的重要体现，也是出于尊重案件实际需要、提高破产程序效率的考虑。临时债权人委员会虽只是暂时性履行债权人委员会职能，但也应当在充分考虑案件实际情况与需要的前提下由法院决定是否设立，而非采取法定设立的方式，以便提高程序灵活性。其次，临时债权人委员会的职能应当仅限于对破产管理人前期工作的监督。这种监督包括了解、核查破产管理人在债权认定、待履行合同处分等过程中的具体情况，但并不具备辅助性权利，如提议召开债权人会议。最后，临时债权人委员会应在第一次债权人会议召开后即行解散。临时债权人委员会毕竟不是由债权人会议设立，无法代表全体债权人利益，故在第一次债权人会议召开后，也失去了存在的必要。至于嗣后债权人会议是否决议设立债权人委员会以及多大程度上保留临时债权人委员会成员，均应由债权人会议决定，法院不作过多干预。

2.为债权人委员会监督职能行使提供必要的法律保障

为债权人委员会监督职能行使提供必要的法律保障，对债务人、管理人形成充分而有效的约束，是加强债权人委员会监督职能的重要路径。具体而言，可采取以下方式：其一，赋予债权人委员会一定的处罚职能。针对债权人委员会监督权力较弱的问题，本文认为台湾破产法中赋予监查人在破产人及准破产人违法答复义务时应受处罚之权限的规定[5]可资借鉴，通过让债权人委员会掌握一定处罚权限，对债务人与破产管理人形成必要的震慑与约束，从而促使其充分配合债权人委员会的监督工作[6]。其二，明确破产管理人向债权人委员会“报告”的效力。关于《破产法》第69条中“报告”的具体效力，法律未明确规定，理论界则存在两种观点：一种观点认为破产管理人只需要事后向债权人委员会报告即可[7]，另一种观点则认为破产管理人应当事先向债权人委员会报告，在征得其同意的基础上方可实施，否则应当提请债权人委员会讨论[8]。本文赞成第二种观点。这是因为，债权人委员会制度设置的目的即是监督破产管理人与债务人，维护全体债权人利益，若将“报告”理解为一种事后的简单告知义务，债权人委员会将难以对破产管理人处分与债权人利益有重大影响的财产的行为进行及时有效地监督与规制，与该规定的设立目标相左。

（二）完善针对债权人委员会的监督机制

完善针对债权人委员会的监督机制，是确保债权人委员会在债权人会议授权范围内忠心履职，维护全体债权人利益的重要举措。具体而言，本文建议从内部监督与外部监督两个角度加以完善：

1.增设债权人委员会内部监督规定

债权人委员会内部监督机制是指在破产程序中，债权人委员会应尽到善良注意义务与勤勉义务，合法、中立地履行对破产管理人、债务人的监督职责，在不履行义务或履行义务有瑕疵时应当承担相应法律后果。债权人委员会内部监督机制要求债权人委员会以勤勉忠诚的态度进行自我反省与约束，它虽然建立在债权人委员会成员自身职业道德的基础上，体现为一种软性监督，但对债权人委员会的职业道德与业务素养的培塑有着重要意义。我国现有法律规定缺乏对债权人委员会内部监督的规定，因此可以考虑增设。在具体设置上，可准用《破产法》第27条 “管理人应当勤勉尽责，忠实执行職务”之规定，明确债权人委员会也应当负此种义务。

2.扩充债权人委员会外部监督主体

首先，应当明确法院负有监督债权人委员会的职权。法院作为破产程序的主导者与推动者，在债权人委员会选任与履职过程中起着至关重要的作用，由其进行监督不仅是这一角色定位的应有之义，也是对债权人委员会滥用权力或消极懈怠的行为形成广泛而有效制约的重要一环。其次，破产管理人也应当纳入监督主体中。债权人委员会监督的对象主要为破产管理人，从该层面上看，债权人委员会是否忠实勤勉地履行其职责，破产管理人应该最为清楚，赋予破产管理人一定监督职权具有相当的必要性与合理性。最后，普通债权人也可监督债权人委员会。债权人委员会旨在维护全体债权人利益，而当债权人委员会滥用职权妨害破产程序公正高效推行时，首当其冲者即是广大的普通债权人，因此赋予普通债权人一定的监督职能也具有相当的合理性。

（三）优化债权人委员会成员薪酬与履职费用规定

债权人委员会职责的顺利履行，离不开必要的经济支持，其中主要包括两大部分：债权人委员会成员薪酬与履职费用。然而由于法律规定的模糊性，债权人委员会的这一需求得不到满足。针对此问题，本文建议在现有法律规定的基础上，从以下几个方面进行优化：

1.债权人委员会成员薪酬与履职费用属于破产费用

现有法律在债权人委员会成员薪酬与履职费用虽存在互相矛盾的规定，但可以通过法律解释予以消除。《最高人民法院<关于审理企业破产案件若干问题的规定>》第61条规定“债权人参加破产程序所支出的费用”不属于破产债权，此处的“债权人”应当是与债务人相对应的概念，因此该规定实际上可以理解为单个债权人为着自身利益参加破产程序所支出的费用不可再次纳为破产债权。这样不仅可以避免破产债务人增加额外负担，妨害债权人破产债权的清偿，也有利于节制破产债权人费用的支出[9]。而债权人委员会作为代表全体债权人利益的机构，虽与债权人有着密切关系，但毕竟是独立于债权人的机构组织，给予其适当经济支持并不会不正当侵犯债权人利益，故不应将债权人委员会成员薪酬与履职费用解释为“债权人参加破产程序所支出的费用”。债权人委员会旨在最大程度实现全体债权人的利益，将债权人委员会成员薪酬与履职费用视为《最高人民法院<关于审理企业破产案件若干问题的规定>》第88条中“为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用”，进而作为破产费用支付并无不可。

2.债权人委员会成员薪酬参照破产管理人薪酬

债权人委员会成员虽与破产管理人在产生方式、履职方式上存在着巨大区别，但二者皆是破产程序中的常设机构，其履职之最终目的也存在共通之处——都应尽可能推进破产程序高效有序进行、维护全体债权人利益，因此在制度设计上既具有明显的对立性也具有广泛的相似性。在债权人委员会成员薪酬上参照破产管理人，给与债权人委员会成员一定的物质激励以提高其程序参与的积极性[10]，正是这种相似性的重要体现。从比较法的角度看，债权人委员会成员薪酬参照破产管理人薪酬的模式也得到了多数国家或地区的认可。例如日本《破产法法》第175条即规定“监察委员”准用破产管理人可以接受报酬的规定，我国台湾地区破产法第128条亦有“监查人”准用破产管理人收取报酬之规定。

3.债权人委员会履职费用由债权人会议决定

债权人履职费用主要包括两部分：一是债权人委员会现场会议的筹备、举办费用以及债权人委员会成员参加会议支出的差旅费;二是债权人委员会聘请行政、专业人士协助履行职责所支出的费用。上述两类费用对于债权人委员会职能的履行意义重大，应当给予充分的保障。具体操作中可由债权人会议决定该类费用的支出，并报法院裁定认可。债权人委员会由债权人会议设立并对其负责，其对于对债权人委员会履职的具体情况最为清楚，同时债权人会议所代表的全体债权人作为该项费用支出的直接受益者与最终承担者，由其决定具体费用的支出也最为公正合理。

结语

债权人委员会职能的合理配置与高效履行是破产程序顺利进行的重要前提。我国破产法自2007年引入债权人委员会制度迄今不过十余年，相关的理论研究与司法实践均还处于起步阶段，债权人委员会尚未能充分发挥其应有的制度价值。本文以我国债权人委员会制度的不足为突破口，结合域外经验与我国司法实践，意图为该制度的发展与完善提供新的思考路径，以期抛砖引玉，引起更多专家学者的关注与研究。

[参考文献]

[1]Thomas，H. Jackson and Robert，E. Scott，On the Nature of Bankruptcy： An Essay of Bankruptcy Sharing and the Creditor's Bargain[J]， Virginia Law Review， 1989，75（2）：155.

[2]张长健.破产法债权人委员会制度研究[J].法论（西南政法大学研究生学报），2014（00）：133-149.

[3]邹海林.破产法——程序理念与制度结构解析[M]，北京：中国社会科学出版社，2016.

[4]许胜锋.我国破产程序中债权人委员会制度的不足与完善[J].中国政法大学学报，2018（05）：110-122+207.

[5]陈计男.破产法论[M]，台湾：三民书局，1992.

[6]李永.论我国债权人委员会制度的完善[D].云南大学，2015.

[7]王欣新.破产法[M]，北京：中国人民大学出版社，2011.

[8]李大何，李永军.论破产法上债权人委员会的地位[J].海南大学学报（人文社会科学版），2011，29（06）：60-67.

[9]刘明尧.破产债权制度研究[M]，北京：中国社会科学出版社，2018.

[10]Zipes，G.M.and Lambert，L.L，Creditors' Committee Formation Dynamics： Issues in the Real World[J]，American Bankruptcy Law Journal，2003，77（2）：240.

（作者單位：湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）