对新型农业经营主体退租弃耕情况的调查与思考

郭玉哿

摘要：粮食生产大户、家庭农场、农民专业合作社，是国家鼓励发展的新型农业经营主体，是对农村基本经营制度的丰富发展，是以家庭承包经营为基础，充分结合的双层经营体制，符合农业生产特点，能极大调动广大农民生产积极性和解放农村生产力。新型农业经营主体实施以来，结合土地流转、农业科技、农民收入、资金供求等多方面现状，笔者对陕西、河南等一些地区新型农业经营主体的发展成效进行了调研，发现与传统小农经营相比，新型农业经营主体对改变传统农业、转变农业发展方式、提高农民的组织化程度和农民收入起到了积极的作用，但因农业产业化服务还不够完善、风险防范能力较低、土地流转费用较高、资金筹措较为困难、自然灾害比较严重等因素，一些新型经营主体面临亏损，种粮积极性受挫，退租、减少租地规模及放弃耕种现象在多地不同程度地出现。长期下去，势必会对农业规模化经营进程带来冲击，甚至影响到粮食安全，这必须引起我们的高度重视。

关键词：农业新型经营主体退租问题建议

农民专业合作社、粮食生产大户、家庭农场等多种形式撑起农业经济发展，成为农业生产活动的主力军和以农业企业为主的新型农业经营主体，克服了农户家庭分散、小规模经营的困难，促进了农业发展方式的转变，带动了农业产业化的进一步发展。

一、新型农业经营主体发展现状

近年来，当地政府高度重视新型农业经营主体的培育和发展，将其作为农业产业转型升级和精准扶贫工作的一项重要基础性工作来抓，获得了稳定的成长，取得了一定的成效。

（一）新型农业经营主体发展呈现良好态势

资料显示，目前，河南省有专业大户43435户、家庭农场12041家、农民专业合作社86300家、农业产业化龙头企业6500多家，其合作层次不断提升、经营范围不断延伸，提高了农业的组织化、市场化程度。陕西省规模经营率达到30%以上，培育省级示范家庭农场2000家、省级示范合作社1000家、农民合作联合社100家、省级以上重点龙头企业超过600家、农业社会化服务组织达到1万多家，通过土地流转、同区务工、订单种植等形式带动贫困户发展农村产业15500多户。两省农村土地经营权流转面积达到1.85亿亩，占家庭承包耕地面积的30.5%，其中经营面积在100亩以上占农户总数的1.6%，其中专业大户占65%以上。

（二）产业带动效益日逐凸显

通过培育形成一批机制科学、实力较强的龙头企业、省级示范合作社、示范家庭农场等服务组织，承接农业生产的产前、产中和产后的各個阶段，较好地实现了“小农户”与“大市场”的顺利对接，带动了农业农村生产关系的深刻变革与创新。目前，新型农业经营体系服务带动农户数占总农户数的70%，主要农作物规模化种植达到35%，农业生产机械化率达到60%，主要农产品加工转化率达到65%左右。

（三）引领作用取得成效

通过全民创业、招商引资，一大批务工能人返乡、村组干部带头建设新型农业经营主体，初步形成了以农户经营为基础、以专业大户和家庭农场为骨干、以农民专业合作社为纽带、以农业产业化龙头企业为支撑的“示范同区引领、合作组织协调、家庭农场支撑、职业农民经营”的新型农业生产经营体系，促进了农民持续增收和农业持续增效。

（四）农业经营效益明显提升

建立完善了标准化生产体系，农业生产主要环节基本实现生产集约化、专业化和社会化服务，土地生产率、劳动生产率明显提高，构建起立体式复合型现代农业经营体系，形成了各类农业经营主体共同发展、利益共享的现代经营体系，农业经营效益明显提升。

二、新型农业经营主体退租弃耕的现状

新型农业经营主体是推动农业现代化的主力军，是农业产业发展的中坚力量，虽然在发展上取得了一定的成就，但是从整体上来说，不同区域范围内呈现出明显的差异，主要表现为发展参差不齐、质量不高，形式多而杂，有协会型、企业型、家族型、分散型、融资型等，有些合作社甚至是“空壳社”。目前，农民专业合作社符合规范化要求和经营标准的比例不超过50%，而更让人忧心的是仍有部分地区不能借助良好的区位优势，发挥好新型农业经营主体的作用，退租弃耕现象不断出现，为国家粮食安全带来了隐患。

陕西省关口镇一家农业种植专业合作社，2013年承包了2000多亩土地，当时承包价是一亩600元，涉及近250户村民，因为是零散的土地，既分散又不成块，不方便农机耕作和灌溉，光改善水、渠、路这些基础设施就花费了近100万元，加上平整后耕地是生土，庄稼生长很差，连着几年的收入都很低，2018年受小麦赤霉病、草地贪夜蛾等重大病虫害影响，减产了50%，加上收获时遭遇连续阴雨天，又没有烘干设备，只能眼睁睁地看着小麦发芽变质，因承受不了这种亏损，退租了1000亩。

河南省洛阳市温县种粮大户张某2019年的小麦获得丰收，平均亩产达到1050斤，但他并不高兴。“现在农资价格在涨、农机作业价格在涨、人工工资在涨，各个环节投入都在涨，而粮食价格却不见涨，种植粮食投资大收入低不划算，收完这1000多亩，就要退租不再种了”。

这并非个别现象，据对陕西、河南等一些地区15家新型农业经营主体的调查显示，经营土地4000亩以上的1家，3000亩以上的2家，2000亩以上的3家，1000亩以上的3家，100-1000亩的4家，100亩以下的2家。这15家只有1家有意愿再扩大粮食生产规模，欲增加流入土地200亩，8家为维持现状，其余6家均表示根据合同签订时间或提前退租或改作其它用途，不再种植粮食作物。

这一现象的出现，会对土地流转、农民收入、改变传统农业、农业规模化经营形成冲击，并有可能引发土地流转纠纷等，亟待研究和解决。

三、造成退租弃耕的原因及存在的问题

培育新型农业经营主体的实质，是用现代生产经营方式促进现代农业发展，现有新型经营主体，基本停留在初期发展阶段，普遍存在规模小、实力弱、组织化程度低、日常运行不规范、带动能力不强等问题。

（一）新型农业经营主体整体力量不强

1. 土地流转操作不规范。农村土地流转对促进农业发展，维护农村稳定，增加农民收入起到积极作用，但一些农民和组织对耕地承包经营权流转思想认识不足，在流转过程中存在流转手续不健全，流转形式单一，特别是流转没有组织介入，缺乏监督机制，缺乏法律意识，与农户简单签个合同即可，有的甚至只是口头协议，这将产生一定的纠纷风险。

2. 没有联结成稳同的利益共同体。大部分新型主体与农户之间是松散型的合作关系，有的即使签订了相关协议也只是形式上的约定，在粮食行情不好时，经营主体或压价收购或不愿收购，行情好时，农户又不愿将粮食卖给经营主体，抱团发展的优势没有得分充分体现。

3. 三是规模化程度不高。农民合作社数量虽多，但散、小、乱情况普遍存在，家庭农场也由于自身经营的单一性和散小性受限，缺乏系统规划，产业基地辐射半径大都局限于本村小区域的合作，没有叫得响、拿得出的特色优质粮食产品，难以拉动市场。

4. 内部运行不规范。绝大多数经营主体还是停留在传统的家庭式经营，没有建立完善的经营管理和利益分配制度，运作管理随意性大，对发展什么项目、资金如何筹措、产品怎么销售等没有深入调研，影响到新型粮食生产主体的发展。

（二）土地流转难经营成本高

1. 土地集中连片难。受资源限制，适度规模化种植大户较小，一些流转的土地，往往交通不便、设施条件较差，特别是受传统思想影响，有的人担心土地流转了没活干，有的因土地中有自家或他家祖坟，迷信怕动了影响后代不吉利“不敢动”，有的人担心国家收走就再也回不来了，仍然固守“自家的地自家种”，即使撂荒也不愿流转，由此流转到的土地不能连成片，难以实现生产的集约化、规模化、机械化。

2. 土地流转价格高。受物价等因素影响，土地流转价格上涨，给经营者带来了成本压力。河南孟县“腾飞粮食”种植专业合作社，2008年流转到土地2200亩，涉及农户196户，主要种植小麦、玉米等农作物，年产粮食260万斤，产值3200万元，利润320余万元，当时租费为400元/亩，一些土地流出户见此眼红，不停追加租费，而该合作社为了发展，不仅建筑了办公用房、仓库，还购置了旋耕机、拖拉机、秸秆打捆车、抽水机等设备设施，退租会带来更大损失，无奈只好同意将租费涨到800元/亩。

3. 种粮成本增加。河南省一土地流转500亩的经营户孔某说，种粮成本太高了，每吨化肥一吨涨300多元，农药涨了35%，人工费用2004年一天40元，现在是200元（工钱150元、管吃三顿饭30元、车接车送20元），一亩地投入近800元（底肥150元、犁地100元、播种45元、种子50元、农药75元、追肥100元、浇灌90元、除草30元、收割70元、运输50元），加上人工费用就是近1000元，只能收获小麦950斤，价格1.14元/斤，利润每亩只有80多元，玉米地投入得1000元，亩产1200斤，价格0.9元/斤，利润每亩80元，两季下来收入不到200元，租别人的机械耕耙、施种、收割，一套流程下来一亩地至少也要花费200多元，这还是在风调雨顺的年景，如遇自然灾害，种粮肯定会赔钱，存在着规模越大亏损越严重的问题。

（三）融资贷款难制约发展壮大

当前，新型农业经营主体经营初期一次性投入比较集中，资金需求较大，现有的金融服务体系已经无法更好的满足需求，融资贷款困难，严重制约着农业经营主体的发展壮大。

1. 金融机构贷款难。对农业提供贷款的是农业发展银行和地方农村信用社，农业发展银行作为政策性银行，手续比较繁琐，许多经营主体多次申请均不能通过，而农村信用社因组成情况复杂，且贷款额度小、期限短。由于资金筹集困难，需要的农业设施购不来，农田基础设施跟不上、农业科技推广受限。

2. 融资渠道不畅。新型农业经营主体一般资本实力不强，特别是固定资产不多，还未形成有效抵押物担保，大部分投入无法通过资产抵押等方式获取银行贷款，一定程度上影响到粮食生产上的进一步拓展。

3. 民间借贷风险较大。由于正规金融机构借贷手续繁琐、质押麻烦，为解决生产中资金短缺带来的窘境，只能转向民间小额借贷公司，通过提高贷款利率和减少抵押物数量等方式获得资金，而一旦无法偿还贷款，将面对重大损失，给社会稳定带来影响。

4. 补贴不够精准。农业大规模生产离不开农业机械，国家虽然对购置的农业机械给予了一定的补助，但都需要资金配套，配套下来是一笔不小的投资，而当前粮食种植补贴是按照土地承包权直接补助给农户，即使土地承包者不种植粮食，依然能享受到种粮补贴和土地出让佣金收入，而真正土地经营者却享受不到这种待遇。

5. 农业保险服务保障不健全。农业保险服务缺位，保险覆盖面小，险种少，理赔水平低，对现代农业还未形成保障机制，不能满足新型农业经营主体发展需求。

（四）服务保障不到位

1. 技术培训不到位。虽然近年来县镇采取了多种途径分别在不同层面、对不同对象组织了农业实用技术知识培训，但培训内容针对性、实用性、有效性不強，培训方式和手段落后，没有达到预期目标。

2. 生产服务不到位。针对农业经营主体的生产需求，从内部管理、技术指导、信息提供、产品销售等方面没有形成一条龙服务体系，同时受知识水平、人员断层、经费不足等因素制约，农业技术服务不能全面有效落实。

3. 农业基础设施薄弱。农业生产配套设施滞后，遇上天旱雨涝、寒冻冰雹、疫病来袭等自然灾害，直接影响农业新型经营主体的效益及生存。

4. 信息闭塞市场难预测。虽然家庭农场的规模要比一家一户大，但是对于千变万化的大市场，仍然显得过于小，缺少专业人员，缺少专业的市场信息，往往产销不对路。

（五）新型职业农民素质低

随着农村有文化的青壮年劳动力大量外流，懂技术、会经营、善管理、市场开拓能力强的复合型人才更显紧缺。据对15家新型经营主体调查，管理者年龄在38岁的只有1人，45—50岁的3人，51—60岁的8人，61岁以上的3人，其中大专学历1人，中专1人、高中3人，其余10人均为初中学历，导致60%的新型经营主体骨干管理人员综合素质不高，小农意识强，经营理念淡漠、管理方式陈旧，还缺乏法律意识和金融知识，加之劳动力年纪偏大，接受新事物的能力、知识更新换代的愿望都不足，新理念、新技术没有支撑，种植大户基本都是以普通的粮种为主，不是以市场需求而生产优质粮食，科学种植成为空谈，一定程度影响到了收益。

四、培育发展新型农业经营主体的建议

新型农业经营主体是推进农业转型升级、带动产业扶贫的中坚力量。各地上下要进一步提高思想认识，真正把其发展作为推进乡村振兴战略的重要推动力来抓，根据当地实际，明确发展思路、管理体制、扶持政策和发展措施，加快构建新型农业经营服务体系，由过去的重数量发展转为重质量发展，培育一批管理经营规范、生产规模较大、经济效益较好、带动引领作用较强的示范经营主体。

（一）完善土地承包经营权流转制度

1. 创办土地流转组织。建立县乡两级农村土地承包流转服务中心，具体承担农村土地流转规划制定、信息平台搭建、招商引资、流转主体资格审查、签订合同、统计分析及档案管理等职责，对农户和各类经营主体提供服务，从组织上保证农村土地流转工作的顺利开展。

2. 创新土地流转形式。尽快制定相应的配套措施以规范流转的具体操作程序，建立完善土地流转、登记和评估等服务体系，疏通流转供求信息，鼓励农民把土地流转给农业龙头企业、农业专业合作社、种粮大户、种粮能手，规避良田粗放耕作和抛荒。

3. 健全推进机制。最大限度发挥引导和带动效应，提高农民耕地承包经营权流转认识，健全耕地承包经营权流转市场体系，加强耕地流转过程中的程序管理及农村剩余劳动力的转移，采用转包、出租、代耕代种等形式，流转土地承包经营权。

（二）建立完善服务体系

在培育新型农业经营主体中，要制定专项政策，规范发展集约化、专业化、组织化、社会化合作。

1. 建立健全规模种植风险承受评估体系。针对出现的退租现象，要进一步建立健全规模种植风险承受评估，引导种粮大户调整种植结构，鼓励适度规模经营，降低规模过大造成的经营风险，提升农民防范市场风险的能力。

2. 着力强化服务管理。进一步强化对新型经营主体的管理与扶持，支持有意愿长期从事的农业生产者稳步扩大规模，对新型经营主体进行全面摸底调查，建立管理服务台账，加强日常运行监测指导和跟踪服务，取缔一批僵尸合作社和空壳合作社。

3. 全力营造良好的发展环境。加大政府对新型农业经营主体发展扶持政策的宣传力度，使广大经营者、业主熟悉、了解各项扶持政策，切实感受扶持政策带来的发展机遇，明确培育发展帮包责任，建立一个主体、一名领导、一个单位、一名技术指导的帮包责任体系，主动帮助他们理清发展思路，找准发展项目，解决发展难题。

4. 严格执法。加大对假种子、假农药、假化肥、假地膜的查处和打击力度，杜绝一切坑农、害农、伤农等不法行为，切实保护种粮农民的合法权益。

（三）建立现代化粮食产业发展的保障体系

针对种粮人普遍关注的种粮风险问题，要通过建立适应当前农业生产关系的综合补贴机制，提高政府抓粮和新型农业经营主体的生产积极性。

1. 加大财政政策扶持力度。中央与各级地方财政要针对粮食产业中的重点领域实行精准扶持，加快构建新型粮食补贴政策体系，对新型经营主体在生产、收储领域的机械设备购置、仓储投资给予支持。

2. 改革不合理的补贴机制。把补贴同粮食生产有机结合，对粮食经营者实施精确补贴，全面实施“谁种植补贴谁，谁种粮多奖励谁，谁经营的好奖励谁”，切实使新型经营主体得到实惠。

3. 加强金融政策支持力度。建立健全多元化金融服务体系，拓宽粮食经营的融资渠道，鼓励政策性和商业性金融机构在信贷上简化手续和流程，加大贷款额度，延长还款周期，在抵押担保的财产范围上，可将不动的土地转化为流通的资本，把土地承包经营权、宅基地使用权、大型农机具、土地租金等作为抵押物，进行担保贷款，破解贷款难题。

4. 科学确定政策性粮食贷款范围。引进多元化主体提供粮食市场化经营贷款，构建稳定的银企合作关系，增强企业抗风险能力和银行机构风险识别能力。

5. 继续实施粮食最低保护价收购政策。推动粮食最低收购价格政策改革，有效利用国际国内两个市场，调动两种资源，推动储藏调节从单纯干预价格向供求关系的调节转变，保护种粮农民的利益。

（四）扩大农业保险的覆盖面

新型经营主体是推动农业供给侧结构性改革、实现新旧动能转换的重要力量，要大力发展农业保险，建立健全农业风险保障机制。

1. 完善农业保险政策。开发适应市场需要、新型经营主体能够接受并有一定盈利空间的保险产品，逐步由保成本向保产量、保收益推进，通过设计合理的价格保证合同的稳定执行，规避农民最担心的受产量、价格、灾情等因素影响导致收入减少。

2. 加大新农业保险补贴投入。积极探索新农业保险补贴、保险+期货、完全成本和收入保险等补贴措施，建立保险理赔制度，保护新型农业经营主体的长期经营预期和对土地投入的積极性。

3. 建立健全农业风险分散机制。积极探索“主体经营、带动发展、保底分红”等方式，通过争取专项扶持、落实配套建设等措施，激励各类农业经营主体采取土地、技术、财产、产业扶持资金等要素入股，以及返租倒包、基地共建、阶段就业等方式，拓宽农民增收渠道。

（五）推动龙头企业与新型经营主体的联合

农业龙头企业是农业产业结构调整的示范，要以市场为导向，以科技创新为动力，围绕抓龙头、建基地的思路，调整发展战略和发展模式，增强产业化经营对农民增收的带动作用。

1. 建设基地农业集聚的联接机制。采取龙头企业、农民合作社签订法定长期的合同，由龙头企业投入资金进行规模化基地建设，实行“先种植、先垫付、受益后、再返还”的经营方式，以最低保底价收购，垫付费用在收购时扣除。

2. 积极发展粮食订单生产。订单种植是粮食企业与农户之间最直接最有效的融合方式，要着眼“优粮优产”，引导粮食种植结构优化，适度规模经营，走“公司+农户+市场”的产业化经营模式，支持龙头企业与新型粮食生产主体和种粮农户签订产销订单，通过“二次结算”、股份合作等方式建立合理的利益分配机制，促进绿色化、优质化、特色化、品牌化发展，实现“好粮卖好价，丰产又丰收”，提高优质粮食专种专收专用一体化程度。

3. 加快品种更新换代。重点在选种、育种、种植管理及粮食收购、加工等环节上统一标准，实行分品种、分等级收购与销售，培育色泽、味道、功效等优良品质，以其风险防护和维权能力的增强，倒逼生产者不断改进技术、改善管理、提供适销对路、性价比高的优质粮食产品。

4. 重点引导和培育示范社。通过调查摸底、情况核实、项目申报、复审公示等环节建立农民专业合作社示范社和示范家庭农场项目库，搞好资源整合，开辟区域经济发展，按项目内容重点给予扶植，促进农民合作组织规范化管理、标准化生产、品牌化经营。

（六）抓好培训创新

新型农业经营主体发展，人才是关键、培训是保证，要实施职业农民培训工程，培养一批有文化、懂技术、会管理的新型职业农民。

1. 创新培训方式方法。加大教育培训力度，强化课程设计的针对性、实用性、趣味性，在关键季节，按照产业需求，通过加强田间地头现场技术指导、送科技上门、举办电视讲座、发放种植技术资料等多种形式，最大程度地提高新型职业农民参与的积极性和主动性。

2. 开展经常性跟踪服务。组织省市专家教授，专业老师、本地领军人才和乡土专家，对规模大、发展势头足、技术力量薄弱的职业农民采取分派专家、定点服务，对部分产业相同、技术服务要求相同，采取综合服务。

3. 建立网络课堂。结合现代信息服务手段，建立项目数据采集管理平台，创建微信群，及时将政策、信息、生产措施、病虫害防治及阶段要求公布在群里，指导农民适时种植。

4. 搭建信息交流平台。根据需要组织新型农业经营主体进行座谈、开展技术交流、示范演示，及时传播新品种、新技术、新信息、新经验，最大程度上实现资源共享。

5. 加强对典型事例的宣传。通过宣传他们中的成功经验、创业经历，辐射带动更多人，尤其是有志投身农业创业的青年，使他们充分认识到农业生产有更广阔的发展空间，有更丰厚的经济利益。

結语

务农重本，国之大纲。新型农业经营主体的培育是促进我国城乡一体化和工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的重要抓手。当前我国农村正发生深刻变化，农业经营方式面临诸多新挑战，经营规模小、方式粗放、劳动力老龄化、组织化程度低、服务体系不健全是突出表现，构建新型农业经营体系，发展多种形式的农业规模经营和社会化服务，能够有效化解这些问题，是一种符合国情的有效选择。

（作者单位：陕西省渭南市白水县税务局 ）