遏制农地无农确保粮食安全

郭庆华

摘要：重农固农是安民之基，耕地是我们最宝贵的资源。近年来，随着新型农业经营主体的不断发展，耕地流转进程不断加快，农村土地流转的范围不断扩大，流转模式日趋多样，对发展现代农业、实现规模化经营、提高土地产出效益、增加农民收入均起到了积极作用。但是，土地模糊的产权主体、流转形式的分散、以及非农化使用倾向等对土地流转的負面影响表现得越来越突出。深入分析当下环境出现的新情况、新变化、新特点和新问题，对于采取针对性措施，保持粮食持续生产能力具有重要意义。本文选取河南省新安县农村土地流转为案例，对土地流转及农地无农的现状、存在问题以及问题出现的原因进行了深入的剖析，在此基础上提出符合当地实际的解决对策。

关键词：农业 粮食安全农地无粮对策建议

人勤春来早，百事农为先。惊蛰过后，万物勃发，而在新安县磁涧镇张洞村，59岁的张某正对着开花的桃树进行砍伐。“种果树比种粮收益高，可没有粮食吃那是要人命的。”问起缘由，张某说出了烦心事。今年春节在外务工、工作的儿女携家带口大大小小14口人回来团圆，本是高兴事，但却被突如其来的新冠肺炎疫情限制在家里，一时间家中粮食短缺，只好求助于村干部从别人家借。这场突如其来的疫情，让他认识到了粮食的重要性，于是狠着心砍下为他带来好收益的桃树去种粮。

一、基本情况

新安县地处豫西属浅山丘陵区，是一个传统的农业大县，总特点是“山陡、岭多、沟谷碎，七岭、二山、一分川”，总耕地面积58万亩，总人口54.02万人，所属11个乡镇，297个行政村，10.89万农户，34.5万农业人口。主要农产品有小麦、玉米、豆类、红薯、油料等，71.8%的耕地处于丘陵地带，间有少量沟谷地，多实行一年两熟，种植方式有单作、间作、混作。由于耕作条件差，土壤质地瘠薄，地力不肥，水源奇缺，加上干旱、洪涝、风雹、冻害、病虫害等自然灾害多发，农业生产配套设施不完善，粮食生产受到严重制约。

为了搞好土地流转，2012年新安县成立了县乡（镇）两级农村土地承包流转服务中心，具体承担土地流转规划制定、信息平台搭建、主体资格审核等，一批专业合作社、种植大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体不断出现，他们手中的耕地少则上百亩、多则数千亩，投资少则数十万，多则几百万，不仅推动了农业结构调整，促进土地适度规模经营，而且还拉动了农村剩余劳动力的转移，解决了农民就业难题。2019年底，全县土地流转面积28.8万亩，有农业专业合作250个，家庭农场15个，新型经营主体297个，涵盖了种植、养殖、采摘、农产品加工、乡村旅游等，已形成了“东区樱桃、南岭辣椒、西部烤烟、北陵药材、川间蔬菜”的特色区域农业产业格局。

从流转对象看：农户与农户流转的土地基本还是用来种植粮食作物，而农户与企业、农户与专业合作社、农户与专业大户之间的流转，基本不种植粮食，现新安县仅有14家的流转土地在种植粮食和油料作物，其余全部利用流转到的耕地从事非粮食产业。

从粮经比例看：粮食播种面积从71.5万亩，下降到68.9万亩，与粮食播种面积不增反降形成鲜明对比的是经济作物增长持续加快。其中果园、朝天椒、药材、烤烟的增幅分别是150.2%、248.3%、180.6%和569.3%。

从养殖规模看：受利益驱使，流转到土地的新型经济主体或农民，大力开展养殖业，搞特种养殖，养羊、养鸡、养牛等专业养殖户几乎每个村庄都有。据统计，光生猪产业集群就涉及63个企业，年出栏种猪、商品猪70万头，实现销售收入14.7亿元，成为省级农业产业化集群。

从土地确权看：为加快农村土地承包经营权登记颁证工作，完成调整土地面积54万亩，完善合同10万户，占应确权农户97%。

土地流转是农业种植比较效益的正常反应，也是农民为了追求美好生活而主动自愿的理性选择，但随着农村土地流转的加快，农地无农问题也愈来愈严重，长期下去，必将导致耕地面积大量减少、耕地质量大幅度降低，从而影响到粮食安全，这必须引起我们的高度重视。

二、造成农地无农的原因及存在问题

造成过度农地无农的最主要原因是种粮效益远远低于种植经济作物或养殖的效益，这样不仅占用了大量优质耕地，也严重破坏了粮食生产能力，给未来耕地回归粮田埋下了隐患。

（一）耕地资源不断减少

1. 重工轻农。随着工业化、城镇化快速推进，一些地方政府放松了对耕地的保护，认为抓粮食生产不如搞工业项目效益高见效快，不同层次的产业园区如雨后春笋般涌现，用于城镇建设、工业用地、道路扩修的耕地更是遭到严重蚕食，特别是乡镇政府附近、国道、省道沿线，曾为粮食生产扛大头的肥沃农田、旱能浇涝能排的水浇地都被占用，现在很难见到庄稼。

2. 重经轻粮。不少地方流传“要想发，种西瓜”“多栽杨，不种粮”，有的地方甚至提出“无粮村”的口号，大量农民选择兼业种粮■外出打工，把原本种粮的耕地用于种植水果、苗木等经济作物。如涉及6个乡镇、77个行政村的沟域经济示范区，流转土地13万亩，栽植大粒樱桃、软籽石榴、油用牡丹、葡萄、蔬菜、花卉、药材等，多数农户基本没有土地种植粮食。

3. 制度不健全。由于法律和政策规定对土地流转的用途没有明确划分，地方政府为了发展经济，片面认为耕地、林地、养殖、农田水利用地等都属于农业生产用地，只要是“农用地”没有变成“建设用地”就不违规，从而使“耕地必须种植粮食作物”的概念，在广大农民心中越来越淡薄，不少规模农业主体大量发展农家乐、乡村游、采摘游等生态农业、观光农业、休闲农业等。据统计，目前新安县具有特色、设施完备、功能多样的休闲观光园区320个、农家乐326个、生态园10个、特色小镇2个、康乐基地3个、田园综合体5个。

4. 复耕指数降低。由于干旱缺水，造成大量耕地荒芜，加上宜农荒地开垦投入大、周期长，以及退耕还林政策的实施，导致可以开发利用的后备耕地资源极其有限。

（二）“三农”政策实施遭遇难题

1. 惠民政策不惠民。粮食收购保护价政策的初衷是解决种粮农民卖粮难，但真正好处在中间环节，结果是国家财政承担大额补贴，种粮农民得到的利益有限，对粮食生产的保护和推动作用逐渐减弱。

2. 配套资金高。国家为发展粮食生产，对高中产田改造、水土保持、土地整治、大型機械购置等都给以不同程度的补贴，激发了农民的生产积极性，但由于配套资金数额较大，农民无法承受。如新型经营主体流转到手的土地基本上都达100亩以上，需要使用大型机械耕作，国家虽然给予了补贴，但因大型机械的售价较高，农户不愿去购置。

3. 融资难。长期以来，由于种粮投资大、效益低，种粮大户资金筹集困难，要降低成本就要大量使用农业机械，而购置农业机械需要资金，这些组织大多没有贷款抵押物，筹集资金支持需支付高额利息，影响到农业生产的集约化、规模化的发展。

4. 条块分割致成本上升。目前，由于农村劳动力紧张，人工费用高，农户便低价将土地进行流转，一家一户的方式流转小块土地，看似流转租金低，而流转到手的经营者，因连不成片操作起来不仅费事增加成本，还严重制约了规模经营效果，使土地经营权人丢了钱伤了心。

（三）种粮积极性不高

1. 种粮成本上升。近年来，随着粮食生产的化肥农药以及排灌费、农资费、油料费、人工费、机械作业费用的不断增加，种植大户及种田农民不愿投资农业。如小麦种植成本一亩地投入1000元（化肥150元、犁地播种100元、种子50元、农药75元、浇灌两次100元、一喷三防两次60元、收割40元、运输40元、管护费65元、地租320元），按平均产量900斤算，价格1.20元/斤，利润每亩只有80多元;玉米地投入成本840元（化肥100元、犁地播种90元、种子40元、病虫害防治55、浇灌两次100元、机收50元、脱粒晾晒40元、管护费65元、地租300元），亩产1000斤，价格0.91元/斤，利润每亩70元，两季下来收入不到200元。因而，农民有的把粮食两季种植改为单季种植，有的从精耕细作退变到粗放型耕作，有的干脆放弃粮食生产把耕地撂荒，大量的地块因长期闲置任荒草疯长。

2. 年轻人大多不愿意选择种地。随着城市化的快速发展，农村劳动力向城市转移的速度加快，几乎所有的初中、高中生毕业后都选择外出务工，20—35岁的青年会种地的很少，一半以上的人不知小麦、玉米、花生何时播种和收获，更别说种田技能了，形成了空心化、人口老龄化、劳动力质量退化等问题。

3. 土地流转成本上升。受物价等因素影响，土地流转价格上涨，给经营者带来了成本压力，影响到种植粮食的积极性。“良农”种植专业合作社，2010年流转到土地1500亩，租费为750元/亩，主要种植小麦、玉米等农作物，由于粮食生产已进入高成本、高风险阶段，如果流转的土地继续种植粮食，不但不能赚钱甚至还可能会陷入亏损的境地，为了保证投资收益，合作社只能选择种植花椒、烤烟、朝天椒等高附加值的经济作物。

4. 农田基础设施落后。一半以上农田基础设施破旧不堪，水利设施长年失修，防洪、灌溉功能丧失，由于财政对农业的投入较少，大规模建设难以开展。另外，不同区域的粮田有效灌溉面积、农村用电量等差异也是影响粮食生产的因素。

（四）供需平衡步调不一

1. 粮食储备规模不足。新安县现有常住人口49万人，储备粮1.1万吨，按照“产区3个月，销区6个月，产销平衡区4.5个月”的市场供应需求，新安县作为粮食销区需要4.41万吨，缺口3.26万吨，如果按洛阳市下达的3.45万吨储备要求，仍缺口22957吨，这还不算2万多流动人口的用量，地方国有粮食储备的保障功能正在慢慢消退。

2. 群众存粮户越来越少。当粮食增产直接带来增收的时候，农民会自然而然地加大投入，以期获得更多的经济效益，而当投入与产出不成比例的时候，投资者就会粗放经营，特别是随着粮食生产的连年丰收和物资的极大丰富，群众日需的大米、面粉品种多、分类细、口感好，加上膳食结构不断改善，肉禽蛋油食品数量不断增长，群众的思想深处已没有了粮食危机感，93%的农户已不留陈粮更并说存新粮，为了省事干脆在田头就将收获的粮食卖掉，消费时直接从市场购买成品粮。

3. 增产与粮食库存不协调。国有粮食企业的粮食库存基本上是自营，经营模式多为卖陈粮收新粮，加上仓储设施规模小，对政策性任务依赖明显，为了来年收购新粮，在年内就将陈粮早早销售，处于无库存状况。

4. 增产与粮食加工原料供应不足。粮食流通体制改革后，一批粮食加工企业迅速发展起来，但随着粮食市场化进程的加快以及竞争的加剧，这些粮食加工企业想方设法为争原料而煞费苦心，导致粮食收购市场混乱。

（五）科学种植的意识不强

1. 不能科学种植。留守种地的多是老人，由于他们思想保守，接受新生事物能力不强，坚守的依然是老套种植方法，有的一个品种种好几年，有的跟着感觉走别人说啥就种啥，根本不去考虑适销对路和地方特色，加上粮食储存不科学，优普混杂、新陈混售现象十分突出，大大降低了粮食价格。

2. 农药使用缺乏技术指导。在粮食生产过程中，农民买农药都是靠销售商的口语和老经验来定，缺乏农技人员的指导，在这种情况下，往往出现“杀虫杀不死”的现象，只能多次加强用量，成本的投入和用工费的增加，降低了种粮的收益。

3. 农户不再使用农家肥。在生产过程中，农民也知道使用农家肥好，但没人积农家肥料，如果雇拖拉机到养殖户拉，光运费就要50元左右，还得用土发酵，农户一般不愿意使用。

4. 新型经营主体发展缓慢。新型经营主体虽有数量，但找不到产区，看不到规模，一些种粮大户只热衷于品种是不是新、产量是不是高，没有形成一个品质产区，没有管理机制，所产粮食销路不广。

（六）土地流转不规范

当前将土地流转到手不是本地村民，更多的是外地工商业主，他们将资本转入农业，变成新型经营主体，在流转过程中抓住农民急需流转土地的心理，存在流转手续不健全，流转形式单一等现象，特别是因为流转没有组织的介入，缺乏监督机制，造成的纠纷不断。陈洞村刘某流转土地1900亩，涉及农户213户，栽上皂角树，本想大发一笔，后因时间周期长、投资大、市场销售不畅，为了不被租户追要租金，现一直在外躲避，面对长得两人多高满地被枝杈罩着的皂角树，租户无奈，因合同期限为40年，毁掉又会违约，上访到村、镇仍没有结果。

（七）粮食投保不足

随着农业现代化进程加快推进，农业保险项目不断增加，在关键时刻发挥了“稳定器”作用。但在实际生产中，农业保险群体分散，且风险意识不强，加上现在政策性农业保险的原则是“低保障、广覆盖”，险种赔付标准较低，理赔时间较长，影响了农民的投保积极性。种植大户刘某2019年投资1.8万元为他的1000亩小麦买了保险，因受小麦赤霉病、黑穗病影响，减产了50%，加上收获时遭遇连续阴雨天气，使小麦发芽变质，而在理赔时，保险公司人员现场勘查及提供各种材料，一个月后才领到2.8万元赔偿，折算下来，每亩才赔付了1元多，赔付的金额很低，而且如果没有遇到灾害，1.8万元的保险费就算白交了。

三、对策与建议

粮食安全在很大程度上取决于存粮多少，粮食生产停滞不前，就会导致总量下降、供应紧张、价格上涨，影响到人民群众的正常生活和社会稳定。因此，要坚持新发展理念，增强忧患意识，提高风险防控能力，坚守“农地姓农”底线，大力发展粮食生产，确保粮食安全。

（一）强化永久基本农田保护措施

粮食生产的根本在耕地，只有保证了种植面积，才能保证粮食生产的稳定和一定的自给率，要压实属地管理责任，严格执行涉及农田保护方面的法律法规，制止工业化或城镇化占据耕地，仔细区分公益性用地和商业经营性用地，全面落实永久基本农田特殊保护制度，做好2万亩田成块、路成网、渠相连的高标准农田上图入库工作，已经确定的耕地红线绝不能突破和随便占用。进一步加强农用地管理和耕地保护监管工作，稳定种粮面积比例，正确对待高效农业与粮食作物的关系，做好设施农业事前事中事后全程监管，确保粮食作物种植面积占农作物总面积的65%以上。搞好土地托管服务，把抛荒的土地、零星的土地集中起来，采取转让、租赁、合作入股等农民认可的方式进行流转，防止农地无农倾向。建立完善的农用地环境保护制度，因地制宜地制定农用地土壤标準，加强对现有农用地、耕地周边土地资源、水资源、生态资源及生产环境的统筹规划与管理，通过加大折旧返耕、开垦开发、整理复垦等力度，增加有效耕地面积，做到补充耕地和占用耕地数量双平衡。

（二）抓好农业基础设施建设

针对新安县优质水浇地面积小，特别是常遇“卡脖子旱”，80%以上“靠天吃饭”的实际，正确引导农民增加农田水利设施的投入，着力改善制约粮食生产灌溉、排涝和工程配套等基本生产条件，只有加强农田水利建设，满足粮食生产的水利条件，才能有效提高粮食综合生产能力和抗御自然灾害的能力，保障粮食稳产增产。加大对粮食生产政策措施的扶持力度，按照“取之于土，用之于土”的原则，每年从土地出让金和新增耕地开垦费中安排不少于10%的资金，完善以农田水利、高中低田改造等现代农业生产基础设施建设。加大新农艺、新服务模式推广，鼓励以集体集资、政府补贴等方式推广合适的中小型机械化生产，通过机械运作深耕深松，改善土壤板结状况，促进土地保墒保肥，释放农田效力，通过旋耕播种、病虫害防治、机械收打，促进农业节本增效，提高生产效率。

（三）引导粮农种植特色品种

随着居民生态安全与健康意识的增强，人们的粮食消费观念已经发生了根本性的改变，要完善农业科技创新机制，加大对粮食生产科技投入和开展新品种、新技术等示范推广，进一步挖掘品种、技术、减灾等稳产增产潜力，全力攻克影响单产提高、品质提升、效益增加的技术瓶颈，推进藏粮于技增产出，发展优质粮食增效益。根据水土和气候特点，培育本地种子企业，深入推进粮食优质化、绿色化、品质化，在稳定产量的基础上，把优质、绿色品种的生产增加上来，生产出适合当地种植的“种粮能赚钱、吃粮促健康”的品质优越、营养健康、绿色生态的终端产品。全面实施优质粮食工程，制定明确绿色优质粮食标准，创建优质粮源标准化示范基地，开展优质粮食订单种植，实施标准化、规模化生产，从优良优产、优粮优购、优粮优储、优粮优加、优粮优销的角度，以专种、专收、专储、专用为发展方向，夯实粮食品质新优势。建立健全县、镇、村、组专业化技术体系，积极发展托管式、一站式、保姆式、网约式及“全程机械化+综合农事服务”等新业态新模式，通过对广大粮农开展测土配方施肥、农机配套、精量播种、病虫害防治、地膜覆盖、疫情监测、田间管理等优质专业化服务，帮助农户轻松实现机械化。创新农民合作组织，构建生产合作+供销合作+信用合作“三位一体”的综合合作模式，充分发挥产业融合的乘数效应，大力发展农村电子商务，促进小农户和现代农业发展有机衔接。发展富民乡村产业，立足本地资源优势打造各具特色的农业全产业链，把依托农业农村资源发展的二三产业尽量留在农村，把农业产业链延伸的增收收益和就业机会尽量留给农民。

（四）完善和稳定种粮补贴政策

在提高现有的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴之外，加强补贴的针对性，对耕地流转的农业用途进行明确划分，按其种粮的规模化程度和交售的商品粮数量进行直接的价外补贴，只有采取谁售粮谁收益的补贴方式，才能调动粮食生产经营者规模化种粮的积极性。建设专项基金，用于耕地质量动态监测，并对有机肥施用、秸秆还田、绿色种植等实行直接补贴，鼓励更多渠道投入粮食生产，促进多产粮、产好粮。在继续提高小麦最低保护价收购政策，控制粮价波动带来的粮食种植面积下降风险的同时，用好新增粮食补贴资金，在粮食生产、粮食加工、仓储建设方面，加强对技术推广、机械化应用、工艺流程改进和劳动力素质提升等方面的补贴力度，调动土地经营权人规模化种植的积极性。

（五）加大信贷及保险支持力度

土地流转的过程中及流转之后的规模化粮食生产经营，无疑需要大量的资金支持。一方面要建立健全多元化金融服务体系，拓展粮食经营的融资渠道，坚持农村信用社发行“支农”小微企业等专项金融债券，鼓励政策性和商业性金融机构，结合粮食产业特征和产业重点领域，采取多种形式为粮食生产规模经营主体提供不同级别的信贷支持，如开展合作社信用评级、用信用担保贷款、用农机具抵押贷款、用土地经营权担保贷款、指定专门担保单位担保贷款，解决粮食生产者融资难问题。同时，还要加大对粮食加工企业和企业固定资产等中长期贷款的支持力度，对符合条件的经营主体可按规定享受相关贷款税收减免政策，有关政策粮食银行对产业化经营模式收购粮食所需贷款应及时发放。另一方面，要扩大农业保险的覆盖面，建立健全农业风险保障机制，发展商业保险与政策性农业保险无缝对接，通过设计合理的价格保证合同的稳定执行，规避农民最担心的受产量、价格、灾情等因素影响导致收入减少，保护新型农业经营主体的长期经营预期和对土地投入的积极性。

（六）完善粮食储备和应急管理

粮食储备是一个地区社会稳定、经济发展的重要保障，要在建立健全并保障国家粮食储备的同时，建立以区域的特殊性与当地情况相适应的粮食储备体系，只有这样才能抑制因劳动力成本投入不同而产生的粮食价格差异，实现粮食市场现有资源条件下的粮食自给与粮食安全。积极推进县粮食储备和物流建设，优化地方储备品种结构和区域布局，构建以国有粮食企业为主、民营企业为辅、农户科学储粮为补充的多渠道、功能齐全的仓儲设施，建立形式多样、长期稳定的粮食生产收储、加工、运输及销售环节的衔接机制，发展城镇粮油供应网络和农村粮食集贸市场，促进区域间粮食供需平衡。充分发挥粮食储备的市场调控作用，统筹推进粮食仓储设施和粮食应急能力建设，按照地方人口、资源、环境特征制定应急响应计划，对粮食储备结构、品种、生产设施、应急加工进行重新优化，建立技术过硬、行动迅速、保障有力的应急救援队伍，开展各项有针对性的应急演练，提高应急救援能力和水平。

（七）搞好整合和培训

针对新型经营主体分散广、体量小、雷同化严重的特点，结合当地实际，以同类资产为桥梁，以资本投入为纽带，以共赢发展为目标，推进不同层级、范围的整合，把“小巴掌”攥成“大拳头”，着力改变规模小、抗风险能力弱、经营分散和各自为阵的不利局面，形成集团为主、多元并存、相互促进、共同发展的新业态，夯实粮食产业发展基础。强化乡村振兴人才支撑，努力营造拴心留人的氛围，从政策、资金等方面，最大限度地为爱农业、懂技术、会管理、善经营、头脑活、有能力的人才提供施展才华的机会和平台，让能者多种地、种好地。加强技能培训，通过开展帮助活动、技术指导、农民夜校、深入田间地头、送科技上门、发放种植技术资料等形式，提高粮食生产能力。

结语

习近平总书记对2020年全国春季农业生产工作作出重要指示，强调指出“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要农产品安全，要加大粮食生产政策支持力度，确保种粮基本收益，保持粮食播种面积和产量基本稳定。”习总书记这一重要指示不仅为我们坚定抓好粮食生产指明了方向、提供了根本遵循，而且也是在当前疫情特殊时期对粮食安全的响鼓重锤。因此，我们要始终保持责任意识，清醒认识到粮食安全在数量、质量、品种结构等方面面临的挑战和考验，以实施乡村振兴战略为抓手，以推进农业供给侧结构式性改革为主线，妥善处理好粮食生产与非粮食生产的关系，既要解决谁来种田问题，又要解决好激励机制问题，把粮食生产放在发展的全局来统筹，坚决遏制农地无农现象，持续推进种植结构调整，确保粮食生产和经济效益双丰收。

（作者单位：河南省新安县粮食和物资储备中心）