“天价”罚单为何管不住非法占用海域

8月3日，浙江海警局对非法填海4.5219公顷的浙江舟山某公司开出了2645.31万元的海洋行政处罚单。与此同时，宁德交通投资集团非法占用海域填海建码头，被自然资源局罚款2280万元。非法占用海域行为，是指“未经批准或者骗取批准，非法占用海域”和“未经批准或者骗取批准，进行围海、填海”的行为。尽管全国各地开出了不少“天价”罚单，但非法占用海域行为仍然愈演愈烈。

據公开报道，2018年12月28日，自然资源部召开新闻发布会，向社会公布8起违法围填海域案件，行政处罚逾55亿元。自2019年6月开始，浙江海警共查处非法开发利用海域案件8起、非法占用海域案件6起。

浙江舟山海警局一名执法人员介绍，非法占用海域频发的主要原因有三点：一是巨额经济利益驱使;二是监管部门疏忽管理;三是执法部门协调不当。

记者采访得知，对于非法占用海域的处罚，由“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定”。而“以罚代管”现象在一些地区已经成为处理非法占用海域企业的常用方式。受地方保护主义的影响，部分执法部门在监管中也存在不作为和不完全履责，成为非法占用海域行为屡禁不止的另一原因。

此外，现有的海洋法律中，部分法律法规只有禁止性规定，没有规定相应的法律责任。比如海域使用管理法中法律责任部分规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状……”但在执法实践中欠缺可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在发布的2018年全国海事审判典型案例中指出，“对责令退还非法占用海域、恢复海域原状的强制执行，由于涉及海域面积广，责任主体人数众多，构筑物拆除、土方清运工程量浩大，往往难以有效实施。”

今年5月8日，第二轮首批中央生态环保督察组通报在福建省督查时情况，自2017年4月起，福建漳龙建投集团有限公司进行违法填海项目，侵占东山湾湿地，截至2018年10月，共填海造地5820亩。当地海洋与渔业部门先后两次责令该项目停止施工，但福建漳龙建投集团有限公司继续实施填海直至完工。

安徽财经大学法学院教授张运书认为，与非法占用海域行为获取的巨大经济利益相比，罚款可谓微不足道，导致部分企业为营利铤而走险非法用海，不配合行政执法。此外，在一些“重经济轻环保”的地区，当地政府甚至推动非法占用海域，不利于保护海洋生态环境。

围海、填海等非法占用海域行为，不仅严重破坏了海洋生态环境，还给人身安全带来重大隐患。此前，在海南临高，曾发生过4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑”，造成1死3伤。

中南财经政法大学教授郭泽强建议，对于海洋这一重要的自然资源，可考虑将其纳入刑法的规制范围之中，增设针对非法占用海域的专门规定，追究非法用海的刑事责任，增设“非法占用海域罪”，进一步做好海洋司法与行政执法的有机衔接，提升海洋保护的法治化水平。

（摘自《法治日报》8.24）