浅谈中国信访制度和俄罗斯诉请制度

2020-09-02 07:16安璠
山东青年 2020年7期
关键词:信访司法行政

安璠

摘 要:中国信访制度是公民实现民主参与、权力监督和权利救济的有效途径,俄罗斯诉请制度与中国信访制度在功能和方式上既有相似之处,又有其独特优势。其中,俄罗斯诉请制度在分类处理、法制建设、机构职能、终结机制等方面值得我国信访制度借鉴。

关键词:信访;诉请;司法;行政

在中国,信访作为社会主义政治制度的重要组成部分,不仅体现了公民的民主权利,也让公民能够配合或参与政府推进社会建设和治理。在俄罗斯,诉请既是公民保护自身权益的手段,又是公民参与国家管理的渠道,也是公民与国家机关对话的方式。由此看来,我国信访制度与俄罗斯诉请制度十分相似,通过对比研究应能对我国信访制度的改革有所启发。

一、中国信访制度的发展情况

新中国成立后,党和政府对信访工作高度重视,通过人民群众的来信来访发现问题,及时修订、补充政策法规,信访制度逐步形成、发展。1951年6月7日,随着中国第一部规范信访行为和工作的法规《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》颁布,信访工作开启制度化之路。1964年初,国务院秘书厅总结建国以来信访工作经验,写出了《人民来信来访工作的基本经验》,标志着信访工作开始由实践探索向理论研究发展。

改革开放至今,中国社会结构巨大变革,经济体制快速转型,法律法规逐渐健全,人民群众的思想观念随之发生深刻变化,更加注重维护个人合法权益,信访总量不断上升,信访内容逐渐丰富。目前,中国从中央到地方各级机关均设有信访机构,已基本形成了纵向到底、横向到边的信访工作网络。同时,中国也比较重视信访法制建设。1995年10月,中国第一部系统、权威的信访法规《国务院信访条例》颁布,信访工作不再无法可依,信访制度取得了里程碑式的突破。2005年1月5日,国务院重新修订《信访条例》,新条例进一步规范了信访工作制度,保障信访渠道透明化,促进纠纷解决类型化,推进信访处理时效化,且更注重保护信访人的合法权益和维护信访秩序的有序进行。

二、俄罗斯诉请制度的发展情况

在俄罗斯,与中国信访制度相对应的是诉请制度,它的雏形出现在1497年的《律书》中。1763年,叶卡捷琳娜二世签署了审查向女皇申诉和请愿程序法令,这是俄罗斯第一部将司法程序和行政程序的诉请区分开的法令。十月革命后的苏维埃时期,俄罗斯通过了一系列诉请法令。1968年,《关于审查公民建议、意见和申诉法》颁布,在俄罗斯诉请制度发展史上具有重大意义,1980年3月4日该法令重新修订,成为当代俄罗斯处理公民诉请的基础性法律。

在现阶段,俄罗斯的诉请机构纵向分为联邦层面和联邦各主体层面,横向分为立法、司法及行政领域,还有特殊的人权全权代表,它们相互独立,彼此间没有隶属关系。目前,俄罗斯致力于规范化处理诉请。2006年10月2日,联邦层面的《俄罗斯联邦公民诉请审查程序法》生效,它对诉请进行了定义,细化了审查诉请的规定,比1980年修订的法令多了审查时保障诉请人的权利和安全等内容。另外,从俄罗斯联邦各主体的诉请机构到立法、司法和行政领域的诉请机构,再到人权全权代表的诉请机构,都有各自处理诉请的法律规范。

三、中国信访制度和俄罗斯诉请制度的对比

首先,在分类处理方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。俄罗斯早在1763年就开始将司法诉请和行政诉请区分开来,目前,俄罗斯实行严格的司法独立,行政机关不接收涉诉诉请,人权全权代表也只有建议权,可以提请法院或检察院审查生效的决定、判决、裁决、决议,但不能要求法官进行解释。而在中国涉诉信访至今层出不穷,《信访条例》14条第2款诉访分离制度形同虚设。

其次,在法制建设方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。在俄罗斯,基本上通过任何渠道进行诉请都有法可依,且在诉请的内容格式、提交程序、审查期限、处理措施,诉请人的权利和安全保障等方面均有较详细的规定。而在中国,虽然宪法明确保障公民的信访权利,国务院也颁布了《信访条例》,且在此基础上大部分省、市、自治区或行业、部门都制定了相应的信访条例或规范,但是《信访条例》存在覆盖面不足、精细度不够、权威性不强的问题,各省、市、自治区或行业、部门制定的条例或规章又主要是《信访条例》的具体化或操作性办法,层面较低。

再次,在机构职能方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。

在俄罗斯,审查诉请的工作人员可以向除法院、侦察机关和审前调查机关外的其他国家机关、地方自治机关和公职人员索取用于审查诉请所必需的文件和材料,也可以采取措施恢复或保护公民被侵犯的合法权益。而在中国,信访机构庞杂分散,职能限于中转、分流,无法对信访作出直接、有效的处理。

最后,在终结机制方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。《俄罗斯联邦公民诉请审查程序法》明确规定若已对诉请中提出的问题进行过实质性答复,且诉请人再次提交的针对同一对象的诉请中没有新的理由或者事实,处理诉请的工作人员有权作出诉情无效的决定,并终止审查。而中国《信访条例》对信访终结机制的规定比较宏观,主要是关于程序的规定,实行初访、复查、复核三级终结机制,而对内容的规定不够明晰。

四、俄罗斯诉请制度对中国信访制度的启发

一是推行信访分类,维护司法权威性。目前,中国信访的权利救济功能被不正常放大,甚至凌驾于诉讼、仲裁和调解等常规救济手段之上,“信访不信法”屡见不鲜,有些信访人甚至企图通过闹访、缠纺等非正常手段进行涉诉信访,更改案件判决结果,造成实际操作中的“三审终审”甚至永无终审,若该信访是由行政机關转办,则又造成了事实上的行政干预司法。对此,必须将信访事项根据功能分类处理,权利救济类信访仅由行政机关接收并处理,司法机关只接收民主参与和权力监督类信访,确保诉访分离。同时,必须维护司法的权威性。任何案件都是依法办理,均经过了严格的诉讼程序,案件结果绝不能借由信访被其他行政部门、社会团体或个人干预。

二是加快法制建设,推进信访规范化。本应经司法途径解决的问题之所以大量涌入信访渠道,归根结底还是因为中国法制尚未健全,尤其是信访法律制度,既缺乏权威性也没有形成完备的体系,与当前信访工作的形势不相适应,与社会建设的要求不相符合。为此,必须加快法制建设,完善信访法制,让信访行为和工作规范化,为全面推进依法治国添砖加瓦。首先,要提高信访法律覆盖面。信访活动涉及范围较广,相关法律也应涵盖所有国家机关,切实保障通过任何渠道进行的信访活动都有法可依。其次,要提高信访法律精细度。细化信访法律中对信访人和国家机关权利义务的规定,最大限度保障信访秩序和公民合法权益。最后,要提高信访法律权威性。信访的人民性决定了它与人民代表大会制度有天然的内在关联,应提高信访法律阶位,将其定位成由全国人大制定的基本法律。

三是加强机构建设,确保职能专业化。目前,中国信访机构并未建立起统一协调和信息共享机制,导致在处理需多个信访机构协同处理的信访件时,要么出现推诿扯皮现象,要么因各个信访机构处理方式不同,过于受各信访机构领导重视程度和接访人专业程度等主观因素影响,随意性太大。对此,必须加强信访机构建设。首先,在法律法规的层面制定统一协调和信息共享机制,使得各个信访机构能够依法按规各行其职、互相协作。其次,注意培养工作人员,采取包括但不限于在大学开设信访专业,教授相关法律、心理学知识和人际交流与沟通技巧等,安排学生在行政机关实习,增加行政经验,最终达到为信访机构输送专业人才,使信访机构向专业化方向健康发展的目的。最后,在人大常委会中设立信访工作委员会,通过立法赋予人大信访工作委员会实质性的处理权,针对民主参与和权力监督类信访,将《宪法》和《监督法》赋予人大的改进政策和监督权力的职责落到实处,保持人大与人民的紧密联系。

结语

我国信访工作在构建和谐社会关系中具有基础性地位,它统筹协调各方利益,有效缓解社会矛盾,是党的群众工作的重要组成部分。但是,由于法制建设不健全,社会发展不平衡,我国信访制度还存在着许多问题,亟待完善。

[参考文献]

[1]刘诚.社会转型中的信访立法——以《广东省信访条例(专家意见稿)》起草为例[J].中山大学法律评论,2014,12(04):65-78.

[2]陶乾.国内外“网络信访”机制研究[M]. 北京:中国政法大学出版社,2015.9.

[3]马勍.信访立法问题研究[D].中國社会科学院研究生院,2018.

(作者单位:西安市公共交通集团有限公司第六分公司,陕西 西安 710016)

猜你喜欢
信访司法行政
行政学人
制定法解释中的司法自由裁量权
行政调解的实践与探索
司法所悉心调解 垫付款有了着落
非正式司法的悖谬
新时期我国信访制度的完善
浅谈如何做好新时期的信访工作
人大代表如何更好地收集民意
论司法公开的困惑与消解
行政为先 GMC SAVANA