海南乡村建设用地开发利用探讨

王巧丽

摘 要：解决海南乡村振兴发展关键在于落实农村土地制度的深化改革，消除乡村建设用地难题。本文通过分析海南乡村建设用地开发利用的意义以及当前遇到的难题，提出未来海南乡村建设用地开发利用的建议。

关键词：乡村建设用地;土地开发利用;农村土地制度

产业振兴是海南乡村振兴发展的动力，破解乡村建设用地开发利用难题是产业振兴的关键，要推动乡村建设用地综合开发，落实土地红利，应在土地利用规划范围内有序开展，才能有效推动乡村建设用地的合理开发和利用，促进海南经济增长，带动城乡融合发展。

一、海南乡村建设用地开发利用的意义

一是助推海南自贸港开发建设。海南省《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》创新了产业项目土地利用分类管理方式，实行差别化产业项目用地供地模式，推行先租后让、租让结合供地方式，鼓励实施弹性年期供地制度，为海南自贸港建设提供有力的规划和用地保障。

二是促进海南城乡融合和乡村振兴发展。海南城乡融合和乡村振兴战略的侧重点和突破点在于农村，乡村集体建设用地的合理开发利用以及有序有效流转，对海南的土地制度改革、城乡融合和乡村振兴发展具有重要意义。

三是提高土地集约化利用率。通过开发海南乡村建设用地，加强农村居民点整理，推动闲置的乡村建设用地重新发挥经济效益，完善土地资源的优化配置机制，有效盘活集体存量土地，落实严格的节约集约用地制度，促进农村土地的集约化利用。

四是推动产业结构调整。海南乡村建设用地开发利用有助于调整宅基地、公益性公共设施用地、集体经营性用地以及其他农用地的结构，形成合理的用地分区，优化现状乡村建设用地结构，促进产业结果的调整和转移，加快以乡村用地结构调整推动经济增长方式的转变。

二、海南乡村建设用地开发利用存在的问题

（一）存量用地少，增量用地缺指标

海南自2015年起开展 “多规合一”改革试点，但各级政府在编制规划时往往“重城市、轻农村”，大部分建设用地指标着重规划给基础设施、旅游、城镇、园区等发展区域，导致乡村发展建设用地预留不足，乡村建设用地存量逐渐减少。

（二）土地农转用困难

根据《土地管理法》规定，项目建设占用土地中涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用程序极度严格，审批权限主要归国务院和省级政府所有。海南省土地利用总体规划严格保护耕地和基本农田，每年的农转用指标有限，难以覆盖乡村建设用地规模需求。

（三）乡村建设用地流转困难

《海南省集体经营性建设用地入市试点办法（2019年）》虽然放宽允许农村集体经营性建设用地流转可以用于产业发展项目，但须经过土地增减挂钩后腾挪出建设用地指标才能调整到适宜地区入市，增加了流转难度。

（四）乡村建设用地利用率低

农村人口流动幅度加大、村民整体异地安置是导致海南部分村庄出现空心化、空壳化现象的主要原因，农村宅基地大面积处于空置的状态，造成乡村建设用地资源浪费和利用率低效。海南新农村建设亟待合理的土地利用规划和整合盘活土地资源。

（五）乡村建设用地产权主体模糊

我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但对农民集体的含义却没有明确的界定。《村民委员会组织法》规定村小组和村委会都不能成为集体土地的所有者，但实践中村小组、村委会和乡镇政府往往成为集体土地的实际支配者，农村土地产权关系混乱严重损害了产权人的权益。

三、海南乡村建设用地开发利用的建议

1、健全农村土地管理制度。坚持依法规范土地利用规划，确保规划约束性指标的顺利落实，提高土地规划、管理效益;完善耕地保护制度，建立健全耕地保护补偿机制，依法构建相对合理的宅基地退出补偿标准，切实保护农民依法享有的土地保障权益。

2、实施高水平土地利用规划。合理规划乡村建设用地规模和开发边界，推进乡村建设用地的立体开发和利用，完善村庄、基础设施、产业设施等土地综合开发利用和供地模式，提高土地空间利用效率。尊重乡村土地自然属性，结合当地的自然人文條件进行合理规划，提高土地利用的综合效益。

3、构建产权交易市场。根据农业农村部《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》规定，江苏、河北等省份纷纷成立农村产权交易中心，海南省建立农村产权交易中心势在必行、迫在眉睫，通过制定农村土地使用权流通市场规则，以公开拍卖、挂牌等多种方式，引导和疏通土地使用权流通渠道。

4、明晰乡村集体土地产权主体。完善农村土地权利体系和保障机制，重构农村产权组织，做好农村土地确权、登记和颁证工作。完善法律，明确农村集体土地所有权归属，解决集体土地所有权主体虚置问题，赋予农民更加完整的权益，为集体土地合理有效流转和高效配置奠定基础。

5、实施乡村建设规划许可制度。《海南省农村宅基地管理试点办法（2019年）》对农村宅基地申请条件、审批和使用权流转环节等进行了细化，明确“一户一宅”和每户用地面积不超过175平方米等新规定，乡镇政府可以核发乡村建设规划许可，经公示无异后颁发不动产权证书。

6、规范土地征收制度与程序。逐步完善和规范土地征收制度与程序，提出恰当的土地征收补偿标准。《海南省农村土地征收试点办法（2019年）》明确规定将签订征地补偿协议、落实征地补偿和社会保障费用放到报批前，即“征地批前公告”，同时适当提高留用地面积，将现行不超过被征地面积的8%提高到10%，实现乡村集体土地开发利用效益最大化。

[参考文献]

[1]林坚，周琳，杜长育.乡村振兴视角下集体建设用地利用策略思考[A].农业经济与管理，2018，（5）.

[2]吕春梅.关于集体建设用地直接入市流转的分析和思考[J]. 广东土地科学，2011，（10）.

（作者单位：海南亚太区域发展研究院，海南 海口 570100）