农地经营权抵押贷款中的金融政策研究

陈学军 蒋廷伟

摘要：农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作激活了土地要素资源，拓宽了“三农”融资通道，撬动银信资金大面积反哺农业和农村经济。试点三年以来，新田试点区走出了属于自己的发展模式。但也因为自身经济发展起点较低、各产业先天落后等无法回避的现实问题，面临着许多亟待解决的突出矛盾。本文根据新田县试点调研成果，从金融机构的视角出发针对“农地”价值评估、信贷风险、信贷担保体系、信贷审批流程等方面发现的问题提出综合性政策建议。

关键词：农地经营权抵押贷款;信贷支持;金融政策

中共中央十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权利，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。表面看，“农地”经营权抵押贷款试点工作是为了激活土地要素资源，拓宽“三农”融资通道，撬动银信资金大面积反哺农业和农村经济;从战略的高度看，它是破除自给自足的小农经济，促进传统农业向现代农业转型的划时代变革。从全国各地区试点的成效来看，地方需要根据先天禀赋，因地制宜地实施不同类型的试点模式[1]。同时完善评估体系、明晰抵押法律地位，通過银政合作加强经济和行政的激励作用，并严格把控好金融机构的内生性风险[2-4]。

一、调研地试点现状

2015年底，新田县被全国人大常委会授权确立列为农村承包土地的经营权抵押贷款试点县之一。当地运用“1+N”工作机制，以央行再贷款等货币政策工具为“1”，将农地抵押贷款试点与地方政府部门的精准扶贫、创业就业、农业产业化发展等政策资源“N”相融合，调动农地抵押贷款借贷双方的参与积极性。

（一）结合扶贫再贷款示范区推动农地试点工作

新田县把握人民银行在本县开展扶贫再贷款示范县创建的契机，获得了人民银行对新田县农村商业银行在扶贫再贷款资金规模方面的重点倾斜，通过将扶贫再贷款资金用于支持产业扶贫和小额信贷，优先支持新型农业经营主体吸纳贫困户就业、流转贫困户土地和采购贫困户产品。在人民银行1.8亿元扶贫再贷款支持下，新田农村商业银行向涉及农地抵押贷款、产业扶贫的重点企业累计发放农村土地流转经营权抵押贷款30笔、金额4 138万元。

（二）创新农地抵押贷款授信模式

新田县金融机构在人民银行的指导下开展农地抵押贷款授信模式创新，授信按照“核定额度、循环使用、凭证贷款、随借随还”的模式管理。2017年6月，在新田县农村承包土地的经营权抵押贷款第二期集中授信仪式中县农业银行、农商银行、工商银行、邮政储蓄银行、建设银行、农业发展银行为舜康生态农业科技有限公司等89家新型农业经营主体授信3.21亿元，涉及流转耕地33 049亩，农户12 261户，其中贫困农户8 000户。

（三）创设“三本证书”

“三证”即：《农村土地经营权流转证》《农村土地经营权他项权利证》和《农村承包土地的经营权抵押贷款（授信）协议书》。“三证”为型农业经营主体提供了法律层面的保障，新型农业经营主体凭《农村土地经营权流转证》向涉农金融机构提出贷款申请，并在农村土地确权颁证管理部门下设的农村土地流转中心办理抵押登记过户手续。以《农村土地经营权他项权证》的形式变更权属名称，抵押给涉农金融机构办理抵押贷款。原证由土地流转中心集中统一管理，待款项还清再交还给新型农业经营主体。经营权流转到期解除合同以后，由确权颁证管理部门收回流转证予以吊销（图1）。

二、突出问题

（一）“农地”价值评估专业性较差

当前，新田县虽然形成了四种定价评估模式，即银行内部定价、借贷双方协议定价、政府平台定价、市场评估定价，但评估人员的专业性较低，对农业各生产要素的相关信息难以全面而准确地把握。同时，在操作上评估人员随意性较大，评估人员也不固定，不同的人员就有不同的评判标准和结果。因此，部分金融机构认为自身难以准确界定“农地”经营权价值，加之抵押物风险较大，难以处置，所以对农地贷款业务的“兴趣”不大。

（二）信贷风险控制难以控制

一是《农村土地经营权流转证》是在农户与村两委或新型农业经营主体之间签订的合同之上颁发的一个经营权流转证明，没有经过公证，其真实性和执行力难以识别，也没有违约责任之类的条款，银行信贷风险不好控制风险。二是“农地”抵押贷款按照试点方案1∶10的比例放大，一旦贷款出现风险，需要动用风险补偿基金时，要面临审批环节过多过严的压力，导致风险补偿基金导向力减弱。三是农地试点贷款没有将借款人的直系亲属纳入追责范围，这也在一定程度上阻碍了农地试点贷款的发展。

（三）信贷对象单一

从调研的4镇4村（新田县龙泉镇东升村、新圩镇伍家村、陶岭镇周家村、骥村镇骥村）入户调查的结果来看，绝大部分受访农户已将所承包土地的经营权流转给附近规模较大的新型农业经营主体。笔者从新田人民银行和新田县土地流转服务中心了解到，试点三年以来金融机构的贷款对象基本都为具有一定规模的新型农业经营主体，而普通个体农户获贷较少。出现上述情况可能与以下原因有关：一是普通农户的抵押物不足，抵押期限较长。新田县创设的《农村土地流转经营权证》只能解决流转期限在3年以上，土地规模50亩以上的新型农业经营主体的融资需求。二是小规模土地的借贷收益较低，金融机构的进入意愿不强。

（四）贷款审批权受限、信贷监管固化

随着金融改革的深入，国有商业银行机构网点在县城逐步委缩，与此同时，包括贷款审批权在内的信贷政策也逐渐收紧，农地抵押贷款的审批要报向省、市分行，甚至要报送总行，导致基层金融机构缺乏自主权和积极性。

此外，银行信贷管理中要求信贷员对调查的真实性和合法性要全面全程负责，一旦农地试点贷款出现不良时，信贷员要承担一定比例的信贷风险。而针对农地试点贷款，中央在决策中明确有尽职免责条款和免责情况，但现实中却难以界定，信贷员很难甚至无法有效把控风险，导致被动追责，加上农地贷款业务笔数多、金额少、手续繁杂，其严重影响信贷员的积极性和主动性。