浙江省0～3岁婴幼儿托育服务体系建设

石卷苗

摘要：自国家二胎政策全面放开以来，新生儿童数量逐渐增多。目前，国内针对儿童早期发展的研究主要聚集在家庭亲子关系、家庭支持政策等方面，很少从社区、社会层面对儿童的早期发展进行研究。本文尝试依托社区儿童发展平台，从政府、社区、市场入手，一方面对目前浙江省近年来针对0～3岁婴幼儿的托育服务政策文件进行梳理，深入挖掘其存在的问题;另一方面分析浙江省0～9岁婴幼儿托育服务发展状况及其面临的困境，以此探讨浙江省0～3岁儿童早期发展中，政府、社区、市场等多元主体如何发挥各自的功能，为践行“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构”思想提供理论支持和实践指导，从而加快推进浙江省0～3岁儿童早期发展建设。

关键词：婴幼儿;早期发展;服务体系;浙江省

“最近，我探访了重庆市垫江县，见到了现已三岁的霖霖。他从一岁就随奶奶留守在家，每年春节才和父母团聚。家里除了几个旧玩具，没有图书和绘本，从墙根到一米多高的墙上，铺满了歪歪扭扭的线条，有些墙面还覆盖了好几层。”这是联合国儿童基金会在2019年7月工作简报中报道的一名3岁留守儿童生存的家庭环境，单一而简陋，更缺少父母的陪伴。而对于0～3岁儿童来说，亲子分离和隔代养育会直接影响其情绪情感、社会交往、语言等的发展，如不及时干预，可能会影响孩子一生。从出生到3岁是婴幼儿与外界相互作用、逐步成熟的过程，也是变化最大的阶段。其中，1岁内最敏感、可塑性也最强，同时也是良好生活习惯和行为习惯养成，以及社会性发展的关键时期。早期发展奠定了个体的人生基础，对婴幼儿给予良好的环境刺激，使其获得丰富的体验，对发挥婴幼儿自身的潜能起着重要作用，所以关注婴幼儿的早期发展十分重要。

一、相关研究概述

目前，中国正在采取有关政策措施推动0-3岁儿童早期发展，如开展生命早期1000天营养健康行动，通过贫困地区儿童营养改善项目免费为6～23月龄婴幼儿发放营养包。政府也在一定范围内进行试点工作，建立辐射家庭的0-3岁婴幼儿早期教养服务和示范基地，开展儿童生长发育、家庭养育、亲子游戏活动等儿童早期发展的综合服务。但是，目前中国0-3岁公共托育设施和服务资源还存在明显短缺，需要实施更加积极的关注儿童健康、教育和保护的早期发展政策，并促进儿童早期发展纳入社区公共服务体系。

儿童早期发展离不开家庭、社区、政府和市场，尤其是与婴幼儿生存紧密相关的家庭和社区，在推进婴幼儿早期发展过程中发挥着不可预估的作用。如家庭科学的育儿观念、新生儿家庭的常规指导和教养知识学习、社区安全完善的替补照料场所、发展规范完整的托育市场等，都在儿童早期教育中扮演着重要角色，对构成多元主体合作的婴幼儿福利体系发挥着至关重要的作用。国家政策从宏观层面大力支持0-3岁婴幼儿早期教育的发展，而地方政府、基层社区、市场、家庭各主体该如何根据自身发展实际情况建立适合的婴幼儿早期教育服务体系，将是各供给主体即将面临的新挑战。社区作为提供儿童早期教育的重要系统，主要开展的婴幼儿服务为亲子活动、家长工作坊、专家讲座等，这为构建以社区为依托的婴幼儿早期教育服务体系奠定了良好基础。

（一）国内外0-3岁婴幼儿早期教育政策

1.国外相关研究

意大利学者蒙台梭利认为，0-3岁婴幼儿阶段，个体能力得到充分挖掘和培养，其作用将大于人生的任何一个阶段，从这一点上来讲，我们可以把这3年看作是人的一生。儿童是人生的另一极。美国、英国均开展过儿童早期干预计划，为婴幼儿及其家庭提供综合服务项目。印度的“早期儿童综合性发展”计划是政府面向农村和贫困地区，为家长免费提供的儿童生长发育检测、母乳喂养、如何促进婴幼儿语言、认知、社会性等方面发展的早期教育服务。巴西政府为儿童早期发展提供了大量资金保障，并成立相应部门管理和推进儿童早期发展项目。

2.国内相关政策研究

我国早期教育政策经历了从改革开放后国家重视到逐渐萎缩再到努力建构婴幼儿照护和早期教育服务体系等几个发展阶段。2019年，政府进一步认识到婴幼儿早期教育工作的重要性，鼓励社会力量兴办婴幼儿托育服务机构，着重提升嬰幼儿受教育质量，从而促进婴幼儿身心全面健康成长。2019年4月出台的部门《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，要求建立完善的3岁以下儿童的照护服务法规体系，调动社会力量参与照护服务，并明确了政府各部门在婴幼儿照护中的相应责任。国家理念的转变、一系列配套政策的出台与实施，为婴幼儿早期发展奠定了重要基础，也为我国托婴事业发展带来了新机遇。

（二）我国0-3岁婴幼儿早期教育服务的实践

当前，全国各个地区为构建婴幼儿早期教育服务体系争先做出各种尝试，主要有南京、上海、深圳等。目前，上海市已率先确立由教育部门牵头负责本市3岁以下幼儿托育服务工作，教育部门联合其他相关部门对托育机构进行监管和指导。上海市通过建立2-3岁儿童的公共托管点，为婴幼儿家庭提供就近、“喘息式”照看服务。并且，在每个区县均设立早教指导服务中心，兼具早期工作管理、研究、培训和指导四项功能，每个家庭每年可免费接受6次育儿指导。

2014年，上海市科学育儿基地研究数据显示，上海73.4%的婴幼儿主要依靠祖辈参与日间看护，0-3岁婴幼儿主要依赖非正式系统完成养护服务。但在祖辈带养中，48.1%的祖辈表示处于“无可奈何”帮子女带养的窘境。南京市为更好地促进0-3岁婴幼儿早期教育服务发展，也出台了一系列规章制度，建立统筹协调机制和联席审查制度，规范管理，严把入口关，设立专项资金，以奖代补，大力推进普惠性早期教育服务，这对于保障家庭获得早期教育服务的可及性和质量均有切实的推动作用。2016年，国家卫计委在上海、北京、南京、沈阳等10大城市就3岁以下婴幼儿托育服务情况开展专项调研，调研结果显示：“无人托”已成为除“养育成本高”“经济压力大”之外困扰家长生育的关键问题。可见，以非正式照料和抚育为主的育儿模式越来越难以承担科学育儿的重责，需要国家政府建立完善科学的婴幼儿托育服务体系。2017年8月，国务院妇女儿童工作委员会开始在重庆、湖南的6个欠发达区县试点儿童早期发展项目，依托社区“儿童之家”，为0-3岁的儿童及其看护人提供早期启蒙、亲子游戏、家长课堂等全面的养育支持。目前，我国城市地区对婴幼儿的早期教育大多依赖于政策，各主体实际针对婴幼儿提供的服务内容和手段都很单一。一些经济发展水平较高的城市，则开始尝试探索适合当地的婴幼儿早期发展路径。如江苏省无锡市、常州市、南京市提出了适合当地发展的0-3岁婴幼儿公共服务模式。学者张建波认为，常州市的婴幼儿早教服务体系应该发挥政府的主导地位，依托社区，将社区早期教育公共服务与政府管理紧密结合。无锡市早期教育课题组提出，建设0-3岁婴幼儿早期教育公共服务体系，需要以政府管理、早期教育机构为主干，社区为依托，为婴幼儿及其家庭提供多样化的早教服务。杭州萧山区启动了“托幼一体化”工程，通过逐渐完善托幼行政管理、社区教育管理体制，实现托幼教育一体化。

总体来看，目前国内对婴幼儿早期教育的研究大多停留在政策指导、课题调研层面，很少兼具政策指导性和可操作性的研究。尤其对婴幼儿及家庭的实际需求把握不准确，无法有针对性地提出各治理主体在婴幼儿照护过程中的具体职责。同时，现有针对婴幼儿早期发展的研究主要聚集在家庭亲子关系、家庭支持政策等方面，很少将儿童早期发展放在社区、社会层面进行研究。在此情况下，建构扎实的经验性研究能够为浙江省婴幼儿公共服务体系建设提供更充分的研究依据，而如何建构适合浙江省0-3岁儿童早期发展的社会服务体系是本文研究的重点。

二、浙江省0～3岁婴幼儿早期服务发展状况探析

研究表明，针对大脑发育可塑性最强的0-3岁儿童进行投资，是一种最具成本效益的实现可持续发展方式，有助于推动未来的经济增长。2017年11月，杭州成立首家儿童发展中心，主要是围绕“缓解婴幼儿早教难题，探索创新公益实践，改善社区儿童成长环境，提高社区公益服务水平”几个方面，为儿童提供家长指导、家庭教育，从而最大程度发挥社区线下儿童成才公益服务中心的作用。目前，浙江省对于0-3岁婴幼儿早期发展主要是以早教机构、托育中心和幼儿园附属托育班为主，而大部分早教机构和托育中心是关注3周岁左右婴幼儿的发展需求，忽略了0-2岁儿童及其家庭照料者的需求。即使有极少部分机构针对0-3岁婴幼儿的早期发展制定了科学的指导和早期教育服务，但是鉴于市场的垄断性和企业的营利性，使其自身资源成为一种封闭、不可外泄的获利优势。课题组初步了解了目前婴幼儿托育市场发展和婴幼儿及家庭的需求，针对0-3岁婴幼儿服务发展状况进行了问卷调查和访谈，这为进一步深挖公众对婴幼儿托育服务的真实需求提供了基础数据支撑，也为探索符合本地发展的婴幼儿公共托育服务模式奠定了基础。现有调研数据显示浙江省婴幼儿早期教育呈现出以下现象。

（一）0-3岁婴幼儿早期发展公共服务调查基本情况

1.婴幼儿隔代教养现象普遍存在

课题组随机选取的100名调查对象中，当问及在工作日由谁来带孩子的问题时，大多数（74.4%）认为需要由祖辈或者外祖父母帮助照料孩子;有近一半（41.9%）的被调查者认为工作忙的话，亲子托育点的设置是必要的;还有部分被调查者（30.2%）认为放在托育点不放心，还是请老人帮忙带或是自己在家带比较好。

2.托育机构管理有待提升，存在安全隐患、收费过高等问题

调查显示，在托育机构的选择上，被调查者认为普遍存在以下困难：机构有无资质无法确定（66%）;收费标准太高难以承受（66%）;安全、卫生、伙食存在隐患（61%）;师资队伍不达标（55%）。机构的资质、收费、安全和师资问题成为家长选择婴幼儿托育的重要难题。近92%的调查对象在托育问题上最关注的是安全问题，其次分别是卫生状况、早期培育、师资状况以及收费标准等。在收费标准上，近74%的被调查者认为能接受的收费标准是每月1000-3000元，而杭州市市面上的品牌早教机构一般收费都较高。课题组调查了解到普通的早教机构45分钟左右的课程收费在128元左右;还有一些收费较高的早教机构，半天3小时的课程收费就达到了1000元以上，平均每小时收费300左右，而这样高收费的早教机构，无法满足普通工薪居民日益增加的托育需求。

3.婴幼儿需要托育时间大致与其父母上班时间重叠，双职工家庭更难保证亲子互动时长

在调查问卷中，68.4%的调查对象认为0-3岁婴幼儿需要在工作日临时托管，29%的调查对象认为日常需要托管。在家庭育儿的困难上，大多数家长（58%）认为工作太忙，心有余而力不足;其次认为经济压力比较大（40%）、对婴幼儿不够了解，无从下手（34%）、与长辈的教育观念冲突（29%）。双职工家庭因为工作需要没有太多时间照料家中的婴幼儿，并且随着经济发展水平的不断提升，早教机构收费标准不断提高，对于大部分家庭来说是一笔较大的经济支出。而选择让家中老人照料婴幼儿，则会出现年轻父母与长辈的教育观念冲突问题，这无疑给依靠长辈照料的婴幼儿家庭带来了新的挑战。

4.丰富婴幼儿早期教育内容，关注婴幼儿成长的多元性

调查问卷显示，大多数被调查者认为0-3岁婴幼儿主要需要培养的能力是智力潜能开发（45%），其次是身体素质（21%）、语言能力（21%）、情感表达能力（16%）等，而对于早期教育能否培养婴幼儿积累知识的能力，被调查者均不关注。由此可见，对于儿童的早期教育家长更多关注的是婴幼的潜能开发、身体素质和语言情感能力的表达，而很少关注学龄期需要面临的知识积累问题。这就意味着婴幼儿早期教育工作的发展更多集中在儿童的素质提升、潜能发挥、关注儿童早期发展的多元性等方面。

同时，课题组在访谈中了解到，目前杭州市基层社区缺少婴幼儿早期发展的公益服务项目，很少专门为婴幼儿早期发展留置公共服务空间，0-3岁婴幼儿家庭大多利用周边幼儿园、小学等公共场地共度亲子休闲时间。

三、建构社区支持式的婴幼儿早期教育服务体系

（一）建立社区托育服务平台，为婴幼儿家庭提供针对性服务

引进优质早期教育服务机构，搭建社区托育综合服务平台，建立社区婴幼儿家庭档案，为婴幼儿家庭提供经常性、针对性服务。社区可以结合政府购买公共服务形式，引进具有良好口碑的早教机构，为社区婴幼儿家庭提供低偿服务。搭建社区托育综合服务平台，既方便提供专业服务，又方便家人就近照料，以此减轻老年人照料婴幼儿的压力，同时让孩子在优质托育机构中享受高质量的专业服务，有效促进婴幼儿的发展。另外，家庭的经济条件和家庭成员的文化水平不同，对婴幼儿托幼服务的需求不同，可以在建立社区婴幼儿家庭档案的前提下，让婴幼儿家庭选择不同类型的托育服务。

（二）加强地方托育机构的管理，规范婴幼儿托育服务市场

目前，市场上的婴幼儿托育机构多数是营利性早期教育中心，没有统一的规范管理制度，使得婴幼儿家庭在选择托育机构时缺乏信心。政府相关部门要加强对各托育机构的管理，规范婴幼儿托育服务市场，解决目前婴幼儿托育服务中存在的各种问题，尽力满足婴幼儿家庭的托育需求。首先，社区要加强与政府各职能部门的联系，整合卫生健康、妇联、教育、民政等部门的力量，共同促进婴幼儿托育服务稳定发展。民政部门在基层政权建设过程中要充分发挥公共服务功能，激活地方社会组织的力量，以政府购买的方式支持社会组织开展和实施育儿服务项目。其次，建立规范的托育服务管理体制，盡快出台婴幼儿托育服务的管理办法和实施细则，将0-3岁婴幼儿托育服务纳入政府公共服务体系设计，尝试建立政府购买、社会组织参与、社区对接、家庭联动、儿童参与的社会服务模式。最后，结合地方婴幼儿服务中心或疾病控制中心，全面建立婴幼儿健康档案，为社区引进不同类别的托育机构创造良好条件。

（三）以社区为中心，整合各种托育服务资源

以社区为中心，实现社区工作者、社会工作者、早期教育服务人员、社会爱心人士之间的联动和融合，共建社区托育服务平台。以社区托育综合服务平台为支撑，发挥社区、社会早教机构、社会组织、家庭等各个行为主体在托育服务综合平台中的作用。挖掘和利用社区居委会中关于社区居民的基础信息，整合社区内各种婴幼儿教育优势资源（幼儿园、托育中心、卫生所、儿童医院等），引入优质早教机构，倡导社会爱心人士特别是早教专家和有丰富经验的育婴师以及家庭治疗师等参与到社区的托育服务活动中。当婴幼儿的家庭照料者是祖辈群体，社区可以发挥自身的综合资源优势，邀请早期教育领域的专家为他们提供专业的照料指导，帮助解决婴幼儿照料中出现的隔代分歧、观念不一等问题。

（四）在职场环境为年轻女性照护婴幼儿提供便利

在职场环境建立母婴室、托婴中心，为职场女性提供更多的亲子活动时间，促进婴幼儿安全型依恋人格的形成，同时便于职场女性在专职工作和照料婴幼儿之间统筹兼顾，取得平衡。同时，要对市场上的托育服务机构进行等级评估，规范托育服务机构的运营，运用淘汰机制筛掉不合格的托育服务机构，为职场女性可以找到放心的托育服务提供保障，并建立便于职场女性与托育服务机构互动交流的网络管理平台，增强职场女性与各类托育服务机构之间的信息交流和资源共享。另外，要充分发挥媒体在婴幼儿托育服务方面的宣传和监督职能，鼓励媒体开办科学育儿栏目，为职场女性能够较容易地获得托育服务信息提供便利。

（五）建立一支多学科融合的婴幼儿托育服务团队

多学科融合的婴幼儿托育服务团队应包括负责管理的社会工作者、从事托育的早教工作人员、进行指导的育婴专家。不同学科的托育服务人员发挥不同作用，共同推进托育服务工作。首先，可以在社区或街道为婴幼儿留置相应的活动场地，建立婴幼儿托育服务中心，结合婴幼儿家庭发展状况，开展亲子培训、家庭照顾者指导工作。其次，婴幼儿托育服务中心可以形成联席会议制度，建立托育服务指导者与区妇联、卫健委等部门人员和早教机构之间的协调沟通平台，进一步推进省市区早教工作。再次，以社区（街道）为平台，建立亲子指导站，并结合街道妇联干部指导专职托育服务教师。最后，在亲子指导站为0-3岁婴幼儿参与活动建立活动记录卡，记录0-3岁婴幼儿家庭参与社区活动的情况。活动记录卡与社区志愿服务时长结合，参与社区志愿服务活动的家庭凭志愿服务时长，可免费参与社区托育服务活动，建立社区托育服务公益时间银行。通过多学科婴幼儿托育服务团队的一系列活动，推动各项托育服务工作真正落实。

综上所述，建立完善的婴幼儿托育服务体系，需要社会各界的共同努力，尤其需要发挥社区在婴幼儿托育服务中的关键作用，构建社区支持的婴幼儿托育服务体系。将婴幼儿托育服务纳入以社区为基层单位的公共服务体系，加大对婴幼儿托育服务项目的支持力度，依托社区阅趣馆、儿童之家、幼儿园、社区卫生服务站及周边公办托育中心，为0-3岁儿童及家长提供新生儿家庭教育指导、新生儿喂养、照料、托管等托育服务，是解决0-3岁婴幼儿公共托育服务问题的重要措施。借鉴国外0-3岁婴幼儿公共服务的政策和实践经验，厘清政府、市场、社区各行为主体在婴幼儿公共服务中的作用，充分发挥社区在托育服务中的主体作用和纽带作用，建構比较完善的公共服务体系，在了解婴幼儿托育服务发展现状和困境的基础上提出相应解决措施，将加快推进0-3岁婴幼儿托育服务体系的良好发展。