城中村回迁安置社区治理问题探究

苏海洋

摘要：本文以济南市LT小区作为城中村回迁安置社区案例地，揭示当前安置社区面临着社区环境两极分化、社区社会保障能力不足、社区居民缺乏主人翁意识、社区管理人员专业性与责任感不强、拆迁遗留問题仍未解决的困境，并发现在物质层面存在着高层楼房封闭性与平房大院自由性的矛盾、制度层面存在着管理制度制约与居民“小农生活”的矛盾、在社会层面存在社区异质性居民与同质性居民的矛盾。基于此，笔者提出明确社区治理主体与社区管理体系、提高社会保障能力与公共服务水平、营造社区和谐氛围以促进不同特质居民交流的对策。

关键词：城中村;社区治理;回迁;济南

随着全国各地城市更新不断推进，城中村拆迁成为城市文明向周边传播现代文明与城市功能的关键措施，回迁安置社区也成为介于城市社区与乡村社区之间具有过渡特性的新型社区。这种过渡性主要表现在社会特征与经济特征方面，如社区机构设置更新滞后、管理模式缺乏现代化意识、仍停留于小农文化氛围中。在回迁安置社区，大多数居民从事非农活动，这里成为外来流动人口的集中地，社区居民职业构成复杂，文化程度参差不齐，以房屋租赁等第三产业为主要经济模式，因此可称之为升级版的“城中村”。当前，城中村回迁安置社区法律属性缺乏明确且精准的定义，复杂的新旧矛盾充分体现，导致这种特殊形态的社区发展面临诸多困境。因此，破解回迁安置社区的治理困境是促进社区微更新的重要步骤。社区和谐共生是新时代推进新型城镇化提质阶段的焦点，也是大力提高城乡社区治理现代化水平的迫切要求。对此，本文以济南市第一个城中村自发改造安置社区——LT小区为例，揭示城中村改造为回迁安置社区后所面临的治理困境及原因，进而提出有针对性的解决措施。

一、安置社区面临的治理困境

LT小区项目于2009年10月经有关部门批准，成为济南市第一个走土地招拍挂程序、各类手续完备的市区村庄改造项目。整个项目采用“整村就地改造，村改居一步到位”的模式，重新整合和集约使用土地资源，统一规划建设安置楼和回迁楼，探索出了一条将“城中村”土地公开挂牌拍卖、招商引资、捆绑开发、运作模式公开透明的新路子。但自从2013年村民回迁入安置社区后到目前为止，仍面临着多个治理困境难以化解。

（一）社区环境两极分化

LT小区作为城中村回迁安置社区，社区环境面临着严重的两极分化，回迁片区存在较为严重的环境问题，突出表现在楼内小广告横行、楼道杂物堆放、楼外休憩设施不足、自行车与私家车乱停乱放、生活垃圾处理不当、绿化带杂草丛生;并且，LT小区与新开发的商品楼片区被一道铁门阻隔，商品楼片区也因为这道门而与前者的环境存在天壤之别，如干净的路面、修建规整的绿化带、古朴大气的凉亭、完善的垃圾处理设施、充满人文气息的雕塑、装修精致的社区幼儿园。如果只对比环境，很难让人认为这两个片区竟然属于同一社区。

（二）社区社会保障能力不足

回迁居民住进安置社区后，大部分人失去了原来的生计来源，多数居民靠着政府补助生活，除了部分青壮年人已经适应工薪阶层生活外，还有部分有专业技术和劳动素质的中老年居民也有机会在村委会工作。相反，一些文化素质低又不具备专业技术的居民的再就业问题就凸现出来。以前可以靠免租金的自家房屋干点小买卖的居民，现在已经承担不起社区门头商铺的高价租金，且在衣食住行上居民几乎都需要自己购买，生活成本显著上升。

（三）社区居民缺乏主人翁意识

由平房搬到居民楼，居民自身很多生活习惯都不是一时可以改变的，因此在小区绿化地区种植蔬菜、堆放杂物等，这些不良的生活习惯为社区的建设带来了很大的困难。大多数居民缺乏社区主人翁精神，在社区发展的责任担当上缺乏思想认识，认为社区有专门的物业管理，有专门的保安人员和卫生管理人员，因此对社区中的环境、卫生等事情不关注，常出现随地吐痰、乱扔垃圾、破坏公共设施等不良行为，影响社区的整体生活环境。

（四）社区管理人员专业性与责任感不强

大多数回迁安置社区居民没有交纳物业管理费，因此物业管理公司并没有派出专业管理人员对该片区进行专门化管理，该社区的事务管理者与卫生管理者都是由原村无业人员和部分外聘人员组成，这些管理人员的专业能力与责任意识都较为欠缺，社区安置片区的管理队伍整体素质偏低，难以有效解决社区管理中存在的问题。

（五）拆迁遗留问题仍未解决

开发商为了在拆迁补偿后节约成本，建设安置房时重速度而不注重设计合理性，造成容积率过高、绿化面积过小、公摊面积过高和社区交通路线不合理等弊病。这些遗留问题一直得不到合理解决，引起了回迁村民的诸多不满，甚至导致上访事件多次发生，不仅激化了干群矛盾，也为后续社区管理增加了难度。

二、安置社区治理困境的原因

（一）物质层面：高层楼房封闭性与平房大院自由性的矛盾

如今的高层住宅拥有紧凑、密集、封闭和多户的特点，而村民曾经居住的平房却是开阔、敞亮且门庭大开的。已经养成闲适习惯的居民突然来到“戒备森严”的封闭型高层住房后，难免无法适应建筑风格对自身日常生活的影响。因此，在较长一段时期内，居民仍倾向自己的生活习惯，且并不会觉得破坏了社区规范。

（二）制度层面：管理制度制约与居民“小农生活”的矛盾

为了不断向真正的城市社区发展，安置社区必须有较为完善的管理规范才能更好地对社区居民负责。虽然社区管理条例在一定程度上大大维护了社区整体利益，构建了较为和谐的社区契约精神，但从国家到地市目前仍未出台针对安置社区管理的指导性文件。这就使得社区管理变得形式化，容易产生制度上的“盲区”;而对于安置社区居民来说，尽管没有明确的政策法规来规范社区管理，但是已有的部分不成文的规定给居民的日常生活带来了较多约束，进一步激化了居民的抵抗情绪。

（三）社会层面：社区异质性居民与同质性居民的矛盾

一般来说，社区人口结构具有同质性，即社区居民在经济收入、教育程度、文化观念等方面具有较高的一致性。这也有利于居民进行社区参与，居民之间更容易发生频繁的交流与互动，而这对于身处“差序格局”中的安置社区居民拥有熟人社会的特征是相一致的，住进安置社区的居民们往往仍遵守着基于地缘、血缘而形成的社会规范。但村改居之后，两种特质的居民生活在统一社区，这极大地弱化了社区居民之间的同质化程度，居民缺乏安全感与归属感从而导致信任感缺失，由此带来社区矛盾冲突频繁发生，代表着不同利益诉求的多元主体协作机制难以形成，共识性规范难以确立，法治与德治的结合必要性凸显。

三、解决安置社区治理困境的对策

（一）明确社区治理主体与社区管理体系

建立社区党支部、监督委员会、管理人员、警员和楼长的网格化管理体制。弱化行政领导地位，构建以社区党支部为牵头人、多方共治的社区管理体系。监督委员会主要包括社区干部、安置区业主、商品房业主等，确保能及时掌握多方居民诉求，以更好地监督社区管理。管理人员可采用外聘方式，保证其拥有较高的治理水平;警员可在安置区居民与外聘人员中选拔，既要保证选拔出来的警员有熟悉社区生活的知情者，又要有专业警务能力的执行者;楼长可以选择在单元楼内具有责任感以及声望高的热心居民，定期发放补贴，在处理楼内居民诉求的过程中，尽力做到大事化小、小事化了。

（二）提高社会保障能力与公共服务水平

城中村居民回遷到安置社区后，对社区就业、养老、教育、就医方面提出很多的要求，因此相关的管理部门应该根据居民现实需求，做好社区保障工作，任用在安置社区具有威望和能力的居民参与社区管理工作，开辟全职、兼职以及志愿者等多种形式的社区工作项目，并提供就业指导与咨询，保障部分无一技之长的居民有事可做、有钱可赚。满足上述要求之后，居民对于情感生活与精神安全感的追求将更为迫切。因此，应充分吸取社区居民、管理人员、干部等各方面的建议，从而对社区公共空间、基础设施进行完善。例如：完善图书室、养老院、老人活动中心、卫生院以及幼儿园等基础设施，不断提高社区居民的生活质量、满足居民不同层次的需求，使安置区居民真正融入社区生活环境，与其他片区居民以及外来人口和谐相处。并且，要健全社会保障与公共服务的资金筹措机制，设立专项资金进行监督管理，使有关安置区居民在医疗、教育、就业与养老上与社会保障制度有效衔接。

（三）营造社区和谐氛围，促进不同特质居民交流

开展社区文化活动，提升社区文化内涵，针对不同特质、不同层次的社区居民开展形式多样又具有较强可接受性的社区活动，通过活动加强安置区居民、商品房居民以及外来人口等多居民群体之间的沟通联系和互动交流，提升多方之间的认同感与凝聚力，打造互利互助、团结友爱的社区精神。丰富以个人竞赛、团体合作、社区比拼等不同规模的精神文化生活，加强安置社区与其他社区、社区居民与其他社区居民、社区团体与其他团体在多方面的交流，对外发扬社区精神，提高协作能力，对内巩固多群体居民的集体荣誉感，这样不仅能够提升社区居民的主人翁意识，还能促进社区氛围更加和谐美好。

四、结语

城中村回迁安置社区这一特殊社区是城市化进程中的重要组成部分和临时社区形态，最终将会走向真正文明的新型城市社区。但是，现阶段回迁安置社区管理仍存在较多治理困境。因此，相关政府部门和社区居民都不可坐视不管，建设完善的社区管理体系以及更好地调配社区内的多种人力资源参与社区治理，关系到社区治理结构、社区运行机制、社区管理服务水平以及社区精神的形成，对社区更新以及新型城镇化发展具有重要基础性推动力，可推动中国城市化由提量到提质的跨越性发展。