政治转型期保加利亚宪法法院的困境与发展

潘非 陈大鹏

摘要：20世纪末期，在苏联、东欧剧变的大环境下，保加利亚政治体制进入转型时期。一部分政治力量为了防止违反或曲解新建立的民主宪政秩序的基本原则，另一部分政治力量则为了寻求宪法保护和权力制衡，保加利亚各派在这样的基础上达成共识，建立了以宪法法院为代表的新的违宪审查制度。保加利亚宪法法院成立后面临的困境是：正当性和权威性都被高度怀疑，缺乏实质性保障，有时会出现执政党不承认宪法法院判决的情况。在经历了转型期的阵痛和困境之后，宪法法院的裁决力度比初期更为强势，更具有执行力和说服力，在保障本国公民人权、维护国家法治规则等方面扮演着重要的角色，从开始只关注政治争议到如今渗透到国家社会、民生等多方面领域。

关键词：保加利亚;宪法法院;裁决;困境;发展

中图分类号：D93/97

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）11-0104-03

保加利亚曾经是坚定的社会主义模式拥护者和实践者，一直与中国保持着良好的国家关系。1989年，因为法治的混乱和国家经济改革失败等多方原因，保加利亚进入政治转型时期，从传统的社会主义政体变为西方三权分立政体，并加入北约和欧盟。在这段政治转型时期，国家新宪法（九一宪法）规定了新的违宪审查制度（宪法法院模式）。保加利亚的转型期可以大致可以分为两个阶段。从1989年开始到1997年为政治转型的初期，此时保加利亚国内政局处于一种极度不稳定的状态，这个时期所称的“宪法法院”为大法官阿森·马诺夫（Asen Manov）领导的宪法法院。1997年以后，保加利亚的政治局势进入相对平稳阶段，这段时期所称的“宪法法院”为七位法官领导的宪法法院。

一、宪法法院和违宪审查

（一）宪法法院

鉴于违宪审查制度是衡量一国法治体系健全与否的重要评判标准，世界上绝大部分国家都建立了不同类型和方式的违宪审查制度，宪法内容的优先性和效力的最高性是进行违宪审查的理论依据。保加利亚历史上一共制定了四部宪法。1879年宪法是唯一一部在君主立宪制时期制定的宪法，在当时的历史背景下违宪审查模式从未实施过。1947年和1971年宪法几乎完全采用苏联的违宪审查机制。当时社会主义国家中所奉行的宪法学说坚持“议行合一”的原则，由人民选举产生的人民代表大会是国家最高权力机关，国家最高权力机关的合宪性审查是不可能由一个民主正当性低于它的国家机关来进行的，这被当时官方普遍学说认为是不符合“国家代表机关至上”的原则。在这一理论指导下，保加利亚同苏联一样坚持议行合一或立法、行政与司法三权统一原则，未建立并实行严格意义上的违宪审查制度，在这一时期违宪审查职能一般由议会行使。

上个世纪八十年代末，波兰圆桌会议后，对于如何改革党和国家以适应国内外形势的变化，保加利亚出现了两种势力：稳进的改革派和主张推翻现有体制的革命派，而后者就是日后影响保加利亚政局的民主力量联盟政党的雏形，他们尽管人数少、组织薄弱，但代表保加利亚和东欧社会要求改革的主流和发展方向。随后几乎是波兰圆桌会议的重演，保加利亚共产党与此时成立的反对党正式举行圆桌会议，国家由此进入到政治转型时期。这时候，一部分政治力量意识到急需一个具有强势法律地位的宪法审查机构对各个政治力量进行监督和制约。与此同时，原共产党成员在这场政治变动中处于极为不利的地位，在双方力量圆桌会议达成的协议中，新的宪法还取消了有关共产党领导的条文规定。一部分共产党成员寄希望于有一种机构能够制衡反对党保证其利益，于是在这样的政治力量相互交互作用的情况下，新的宪法（九一宪法）中规定了新的违宪审查制度，保加利亚宪法法院应运而生。

有学者曾批评保加利亚的宪法法院制度，认为其新设立的违宪审查机制完全是移植西方國家（特别是德国）的宪法法院制度。本文认为，立法者决定直接采用法律移植的方法，借鉴其他西方国家的违宪审查机制这一做法，在当时的历史条件下具有其必然性。首先，如果不再使用旧苏联时期的立法机关监督模式，那么就只剩司法机关审查模式（美国为主）、宪法委员会审查模式（法国为主）以及宪法法院审查模式（德国为主）。其次，在国内各个党派都在试图夺取国家政权的时候，参与制定新宪法和新违宪审查制度的立法者都不可能独善其身，其背后必然涉及所在党派的利益衡量。最后，德国宪法法院模式在这一时期的理论和实践经验都很丰富，直接移植过来省去了大量的时间。因此，立法者们确定采用法律移植的方法在当时看来已经是最优的做法了。九一宪法（以下简称宪法）第一次引入了宪法法院为监督主体的宪法监督制度。保加利亚宪法法院采用欧洲大陆法系国家的事后违宪审查模式，宪法法院完全独立于立法机关和行政机关而单独行使职权。

保加利亚宪法法院（以下简称宪法法院）由12名法官组成。宪法法院的法官从从事法律工作15年以上，具有法律工作经验且具有高级职称的人中选出，宪法法院对于法官年龄没有限制但是要求当选法官任期一届并且不得连选连任。根据宪法规定：法官不但禁止担任其他国家机关职务，还严令禁止从事商业活动。相较于德国宪法法院，保加利亚对于法官职务限制规定更为严格，明确了法官在政治上所具有的独立性。由此可见，为确保法官行使职权的公正性，宪法在规定上是非常强势的。

（二）违宪审查

根据宪法规定：1/5以上的国民议会议员、总统、部长会议、最高上诉法院、最高行政法院和总检察长可向宪法法院申请进行违宪审查。宪法法院不能主动进行审查，只有收到申请后才能行使其职权。宪法严格限制了能够提交申请的特定机关，不允许公民和法人进行宪法申诉，即不允许公民和法人直接表达其宪法诉愿。

区别于抽象审查和具体审查，宪法诉愿规定公民可以提起违宪审查，这实际上扩大了违宪审查的主体范围。宪法诉愿是保障公民权利的重要手段，它最初来自于德国基本法。根据德国基本法，宪法诉愿是指当公民认为其基本权利受到国家公权力的侵害时，穷尽所有法律救济途径但仍不能得到弥补时，受害者可向联邦宪法法院提起宪法诉愿救济。

然而，不允许公民和法人进行宪法诉愿的规定并非仅出现在保加利亚，可能是受到东欧大环境影响，爱沙尼亚等其他东欧国家也没有确立这种违宪审查形式。不过，公民虽然不能直接在案件中申请违宪审查，但如果某一案件审理过程中当事人认为所适用的法律违宪，就有权向审理法院提出进行合宪性审查的请求，并由该法院做出决定，由此可见保加利亚并没有完全禁止公民的宪法诉愿权。除此之外，宪法法院对行政机关的行政规范合宪性没有管辖权，这也成了上世纪90年代中期宪法法院被当时执政党政府所质疑其权威性的理由之一。

二、政治转型期宪法法院的困境和发展

（一）宪法法院成立初期面临的困境

相比于欧洲其他各国，政治转型初期保加利亚国内政局始终混乱。各个党派之间斗争频繁，政党争斗经常表现为反对党通过提交对政府不信任案的做法逼迫执政党下台，但因为执政党在议会中占据大多数席位而难以成功。此外还会经常出现党派合作和分裂的情况，这直接导致保加利亚国内的政局一直处于不稳定状态。在当时的背景下，宪法法院刚刚成立不久，其正当性和权威性都被高度怀疑，此时宪法法院的裁决结果虽然有效，但有时会出现执政党并不承认宪法法院判决的情形。比如1992年民主力量联盟党派主导通过了银行法和退休金法，这两部法案都对原共产党人的利益构成了极大的损害，因为一项法案规定在退休后计算工龄的时候不得将在共产党机构的任职年限计人工龄。宪法法院裁决该规定无效，并将这两部法案加以废止。不过民主力量联盟党却单方面声明不承认这一判决，一个党派却能对于宪法法院的裁决做出单方否定。

同时，成立初期的宪法法院虽然名义上是国家的最高违宪审查机构，但由于缺乏实质性的保障，宪法法院的法官一旦做出不利用执政党所领导政府的裁决，经常会遭到报复，有时宪法法院法官的人身安全都得不到保证。1994年由于不满宪法法院的裁决，社会党企图削减宪法法院法官的工资和退休金，还曾经试图拆毁宪法法院。在这些行为都失败后，社会党中一些激进分子竟然断掉了宪法法院的电力来源，迫使法官们不得不爬楼梯上下班。

（二）宪法法院的裁决力度比初期更为强势

政治转型期的保加利亚政局处于一种不稳定的状态，各党派纷争明显，执政党和在野党的地位总在不断转换中，所以无论哪个党派执政时都想尽快制定有利于自己的法律、法规。然而正因为有宪法法院的存在，它独立于任何政党而单独存在，让执政党不敢肆无忌惮地制定“过分”的法律，这样一个威慑的存在，有力地限制了国家权力的行使。正如凯尔森所说，在民主共和国，违宪审查是少数派防止多数人专政的“非凡杰作”和“有效工具”。宪法法院在经历了短暂的困境之后，在随后几年里的裁决力度更为进步和强势，比如1996年的取消总统候选人资格案。格奥尔基·皮林斯（Georgi Pirinski）生于美国，后回到保加利亚。他在1996年被推举为社会党总统候选人，然而根据宪法第96条规定，总统候选人必须出生时就取得保加利亚公民资格，而格奥尔基，皮林斯在出生时仅取得美国国籍，所以最后宪法法院判决取消他的总统候选人资格，该案曾经在国内引起了巨大的反响，因为当时皮林斯基背后代表的是保加利亚最大党派社会党，此时的社会党成员在国家的政权中都占有重要的地位，这次的裁判结果不仅是要面对候选人资格与宪法规定的冲突，更是要面对党派利益之间的碰撞。可见当时宪法法院所承受的压力难以想象，但是宪法法院最终承受住多方面压力做出了公正的裁决。正如宪法法院法官托多尔·托多罗夫（Todor Todorov）在1997年所说：“宪法法院突然成为了宪法主义原则的真正拥护者，任何一个政党都不能在不损害其公众声望的情况下无视宪法，宪法法院是被授权解释宪法规范的唯一机构。”

（三）宪法法院的转变和发展

2009年以后，新锐政党保加利亚争取欧洲进步公民党（GERP）政治人物博伊科·鲍里索夫（Boyko Borisov）担任总理，保加利亚的政治转型进入到了一个新的阶段。平稳的政治环境让宪法法院的裁决更具有执行力和说服力，不再会出现执政党领导的政府对于宪法法院的裁决做出否决的情形。同时宪法法院的判决数量明显下降，目前每年约有10项判决，判决数量的锐减很有可能与政局的稳定密切相关。相较于前期宪法法院更为关注政治争议，如今的宪法法院更能渗透到民生、经济等社会各个层面。这其实也符合20世纪以来世界上多个国家宪法法院的判决趋势，即宪法法院越来越注意回避政治问题，更多扮演着人权的保护者。保加利亚法学家弗拉迪米尔·托多拉科夫（Vladimir Todorakov）在研究了宪法法院接近15年的判例后认为，“尽管宪法法院的裁决存在一些缺陷，但还是相当成功的。”具体而言，如今的宪法法院在保障公民权利，维护法治规则体系，重塑民众的法治信仰等方面都有着巨大的作用。

一是保障公民人权。宪法法院進行司法审查最常引用的理由是保护基本人权，为了维护公民权利不受公权力的侵犯。依照宪法规定，宪法法院的法官不是由民选产生，而是由任命和权力机构选举等方式产生，但是这样反而利于法官在面对多数人暴政的情况下更能有效维护宪法精神理念。法官并不会受到选民的压力，因此只要违反宪法，即便是多数民意的行为，法官依然有权加以否定。看似悖论，但这种审查机制可以避免多数人暴政，所以它才能是民主的，这样更利于宪法法院真正在实质上保障公民的基本权利。在实践中虽然宪法法院前期主要关注政治争端，但如今在保障本国公民权利上也做出了一些重要判决。比如涉及言论自由，以及公民财产权保护等方面。除此之外，保加利亚政府因其对某些少数民族（如罗姆人）和社会弱势群体的歧视性做法而受到社会的广泛批评，宪法法院在此做出了不少有利于这类人群的裁决，废止了一些带有歧视性条款的法律。

二是维护法治规则体系。对保加利亚而言，法治规则反映了制度转型的内在基础，是过去的老旧制度与新的民主宪政制度的分水岭。但是法治这一理论的概念和范围边界往往是模糊的，更多的要通过法律的实施尤其是法院进行案件的审理裁判来进行不断的完善和发展，在这一过程中宪法法院所起到的违宪审查对维护法治规则体系起到了重要的保障作用。作为一个从立法机关监督模式转变为宪法法院监督模式的国家，当初成立宪法法院的目的就是为了避免立法机关权限过大，而又缺少相应的有效监督。对于保加利亚而言，在从人治进入法治的进程中，构建法治规则系统的方法就是引入其他已经完成法治构建国家先进的法治经验和体系，而宪法法院就承担起来这一重任和使命。保加利亚频繁的政府更迭，导致国家法律朝令夕改，其法律的不稳定性也被欧盟多次批评。随着宪法法院的判决渗透到了国内民众生活的层面，这将有助于树立民众的法治精神。正如宪法序言中所说：“保加利亚是民主、法治与社会国家。”如今的宪法法院则承担了这一宪法使命，只有宪法法院才更有资格解释民主与法治的真正内涵，引领保加利亚走向民主，重塑民众的法治信仰。

三、结语

保加利亚宪法法院虽然成立时间不长，但是已经在国家违宪审查制度中发挥出了重要的作用。要理解一国的违宪审查制度，必须建立在对这个国家的政治制度进行剖析。对于宪政转型时期的保加利亚来说，正是转型过程中的这一独特的政治形态塑造了保加利亚的宪法法院。同样，保加利亚的宪法法院也在这段特殊的政治形态期维护了保加利亚的法治体系。当然，保加利亚目前的宪法监督制度仍然存在许多的不足，随着政治体制的转型完成，依然要不断改进。

作者简介：潘非（1990-），男，汉族，北京人，单位为北京外国语大学法学院，研究方向保加利亚法学。

陈大鹏（1990-），男，汉族，河北邯郸人，单位为保加利亚索非亚大学，研究方向保加利亚语。

（责任编辑：朱希良）