博索纳罗政府社保改革中的政党制度稳定性分析

摘要：2019年初，巴西博索纳罗政府提出的社保改革方案意在缓解财政压力，助长民众对经济复苏的信心。提案的部分条款将目标对准中低收入人群，所节约的财政开支可能进一步拉大巴西的贫富差距。在此背景下，提案仍在众、参议院获得右翼、中间派以及部分左翼议员的有力支持，体现了巴西政党政治的精英属性。在众议院和参议院第一轮投票的过程中，议员反对本党主流意见，政党反对本政治派别主流意见的情况普遍，反映出巴西政党的忠诚度和纪律性低、党派间界限混乱等问题，政党制度稳定性较差。此外，政党更名成为司空见惯的现象，从侧面反映出巴西政党制度的不成熟。

关键词：博索纳罗;社保改革;精英政治;政党纪律

中图分类号：D73/77

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）11-0045-04

巴西现任总统雅伊尔，博索纳罗在上任伊始便着手进行社会保障体系改革，以期缓解财政赤字，刺激经济复苏。历史上，巴西曾进行多次社保改革，特梅尔政府在2016年提出的社保改革方案因缺乏国会的支持而陷入停滞。可见，国会和政党在巴西的经济改革中扮演着重要角色。提案本身的性质，政府与国会的关系，国会中党派内和党派间的互动，均能对巴西政治生活和社会治理产生影响。本文以社保改革在众议院、参议院第一轮投票中的数据为基础，探析巴西政党制度的特征和稳定性。

一、博索纳罗政府社保改革的背景及主要内容

巴西面临三类问题，使得社会保障制度改革迫在眉睫。首先，国内人口年龄结构失衡，老龄化趋势严重，养老金赤字水平高。其次，国家福利支出超过税收收入，弥补差额会占用其他领域的资源。第三，巴西人均寿命延长，未来退休人员的增长速度将超过在职人员的增加速度，加重财政负担。基于以上原因，巴西总统博索纳罗在上任伊始便开始着手推进社保改革，提案通过后，预计将在十年内为巴西节省9000亿雷亚尔的开支，以平衡公共账目。

巴西在历史上曾进行多次社保改革。1988年，社会保障制度首次纳入巴西宪法，并在1998年、2003年和2016年分别进行新的提案修改。特梅尔政府在2016年提出的社保改革方案与继任者博索纳罗的提案主要内容大体相同，但由于缺乏国会的支持以及2018年联邦政府干预里约州公共安全事件，最终并未对提案进行投票。

博索纳罗政府提出的社保改革宪法修正案主要延长了退休年龄和纳税年限。例如，将女性的最低退休年龄由55岁提高至62岁，男性的最低退休年龄由60岁提高至65岁;规定最低纳税年限为20年，但纳税满40年才可以取得全额退休金。此外，提案也涉及福利基金方面的调整，将享受等同于最低月薪的福利待遇的年龄由65岁提升到70岁，新增针对60岁以上贫困老人每月400雷亚尔的福利待遇。此外，方案还对取得退休金的比例、公务员和农村居民的退休时间、公务员和私企员工的纳税税率、抚恤金、福利累计办法和政客退休规则等做出详细规定。

社保改革提案需要国会众议院和参议院投票通过才能作为宪法修正案正式推行。首先，众议院的宪法和司法委员会对提案进行合宪性审查，再由众议院特别委员会对具体内容进行修改，最后需要在众议院全体会议的两轮投票中获得超过五分之三的赞成票，才能被递交至参议院审议。提案在参议院中所走流程与众议院大致相同。

二、博索纳罗政府社保改革提案的性质以及众、参议院第一轮投票结果分析

巴西有大量声音认为，在维稳财政的同时，博索纳罗政府的社会保障改革方案对穷人不利。提案规定，将发放低收入津贴（abono salarial do PIS/PASEP）的范围由月收入不超过1996雷亚尔（相当于两份最低工资）的人群缩小至月收入不超过1364.43雷亚尔的人群。巴西劳工党议员格雷茜，霍夫曼认为，由于赞成该提案的议员不会只靠一、两份最低工资生活，便可以采取事不关己的态度，随意损害穷人的权益。巴西社会经济统计数据研究所主任研究员马尔科利诺认为，政府希望节约的开支将主要来自民营企业的员工，他们的平均退休金只有1500雷亚尔，处在非常低的水平。而另外一部分节省的开支则来自巴西福利基金（beneficio de prestacao continuada，BPC），用于无法正常退休，需领取最低生活补助的老人。这两部分将构成总节省开支的80%左右。因此，巴西中低收入人群将受到最大影响。可以说，博索纳罗政府提出的社保改革方案主要是代表精英阶层利益的。

巴西总统博索纳罗于2019年2月20日正式向国会递交社保改革提案。众议院宪法和司法委员会和众议院特别委员会分别于4月底和7月底通过提案。7月10日，众议院第一轮投票通过该项提案。

在众议院第一轮投票中，513位联邦众议员中的510人出席，提案最终以379票赞成，131票反对获得通过。在众议院右翼11个政党共占有272个席位，占众议院席位总数的53.02%，其中269位议员出席本次投票，占众议院出席议员总数的52-75%。右翼政党中有9人投反对票，占右翼出席议员的3.35%。巴西自由党（PL）、进步党（PP）、民主社会党（PSD）、共和党（PRB）和基督教社会党（PSC）五个党派都有少数议员与各自党内大多数以及右翼政党的主流意见相左，投反对票。社会自由党（PSL）、新党（Novo）、民主党（DEM）、爱国党（Patriota）、我们能党（PODE）和工党（PTB）六个党派全员投赞成票（见表1）。

中間派六个政党共占有95个席位，占众议院席位总数的18.52%。95位议员全部出席本次投票，占众议院出席议员总数的18.63%。中间派政党中有6人投反对票，占中间派出席议员的6.32%。其中，社会秩序共和党（PROS）、社会民主党（PSDB）、前进党（Avante）和团结党（SD）四个党派有少数议员与各自党内大多数以及中间派政党的主流意见相左，投反对票。民主运动党（MDB）和团结人文党（PHS）两个党派全员投赞成票（见表2）。

左翼九个政党共占有145个席位，占众议院席位总数的28.27%。145位议员全部出席本次投票，占众议院出席议员总数的28.40%。左翼政党中有116人投反对票，占左翼议员的80%。其中，劳工党（PT）、共产党（PCdoB）、社会主义自由党（PSOL）、绿党（PV）、国家动员党（PMN）和可持续发展网络（Rede）六个党派全员投反对票。民主工党（PDT）和社会党（PSB）有部分议员与各自党内大多数以及左翼政党的主流意见相左，投赞成票;公民党（Cidadania）全员投赞成票，与左翼大多数议员意见相左（见表3）。

众议院第一轮投票通过后，社保改革提案于8月初获得众议院第二轮投票通过，9月初获得参议院宪法和司法委员会审议通过。10月1日，参议院第一轮投票通过该项提案。

在参议院第一轮投票中，81位联邦参议员中的76人出席，提案最终以56票赞成，19票反对，1票弃权获得通过。右翼八个政党共占有39个席位，占参议院席位总数的48.15%，其中35位议员出席本次投票，占参议院出席议员总数的46.05%。右翼政党中有2人投反对票，占右翼出席议员的5.71%。仅民主社会党（PSD）一党出现少数议员与党内大多数以及右翼政党的主流意见相左的情况，投反对票。自由党（PL）、社会自由党（PSL）、进步党（PP）、共和党（Republicanos）、我们能党（PODE）和基督教社会党（PSC）六个党派全员投赞成票。民主党（DEM）有一位议员出席但未投票，其余议员均投赞成票（见表4）。

中间派三个政党共占有24个席位，占参议院席位总数的29.63%，其中23位议员出席本次投票，占参议院出席议员总数的30.26%。中间派政党中有3人投反对票，占中间派出席议员的13.04%。民主运动党（MDB）中有少数议员与党内大多数以及中间派政党的主流意见相左，投反对票;社会秩序共和党（PROS）中大多数议员与中间派政党的主流意见相左，投反对票;社会民主党（PSDB）全员投赞成票（见表5）。

左翼五个政党共占有18个席位，占参议院席位总数的22.22%。18位议员全部出席本次投票，占参议院出席议员总数的23.68%。左翼政党中有14人投反对票，占左翼出席议员的77.78%。其中，劳工党（PT）和社会党（PSB）全員投反对票;民主工党（PDT）和可持续发展网络（Rede）两个党派有少数议员与各自党内大多数以及左翼政党的主流意见相左，投赞成票;公民党（Cidadania）中大多数议员与左翼政党的主流意见相左，投赞成票（见表6）。

三、博索纳罗政府社保改革进程反映出的巴西政党制度特征

巴西目前登记有33个政党，总统博索纳罗暂为无党派人士，其新创建的政党待巴西最高选举法院批准后才能正式成立。在国会审议社保改革提案期间，博索纳罗隶属社会自由党（PSL），该党是巴西的执政党。执政联盟成员主要有：自由党（PL）、巴西民主运动（MDB）、社会民主党（PSDB）、民主社会党（PSD）、民主党（DEM）、共和党（PRB/Republicanos）和进步党（PP）。主要反对党有：劳工党（PT）、民主工党（PDT）、共产党（PCdoB）和社会党（PSB）。以上政党除巴西民主运动（MDB）、社会党（PSB）和共产党（PCdoB）成立时间超过50年外，其余政党均成立于上世纪70年代末或更晚，如民主社会党（PSD）成立于2011年，政治历史短暂。

从博索纳罗政府的社保改革进程来看，巴西政党制度体现出以下特征：

首先，巴西政党缺乏忠诚度和纪律性。巴西政党在各自的规章制度中均做出对忠诚和纪律的相关规定和惩罚措施，如社会民主党（PSDB）规定，“当议员表态或投票表示反对党组机构的合法指导时，除了党的基本纪律处罚，将受到暂停议会党团的职务、暂停内部会议投票权、失去目前在立法机构履行或代表的职位等惩罚”，“不服从在重要问题上的决议，包括在立法或行政机构任职者不服从议会党团所作决议，应受到纪律惩罚”。然而，在社保改革众议院第一轮投票中，各党议员反对本党主流意见的比例从2.63%到34.37%不等，逾四成政党不能有效统一党内立场;在参议院第一轮投票中，各党议员反对本党主流意见的比例从8.33%到33.33%不等，同样有近四成政党没有统一的党内立场。即便是以组织纪律严格著称的左翼政党也面临严重的意见不统一，如在众议院第一轮投票中，民主工党（PDT）议员投赞成票和反对票的比例分别为29.63%和70.37%，社会党（PSB）议员投赞成票和反对票的比例分别为34.37%和65.63%;在参议院第一轮投票中，民主工党（PDT）议员投赞成票和反对票的比例分别为25%和75%，公民党（Cidadania）议员投赞成票和反对票的比例分别为66.67%和33.33%。

值得注意的是，在众议院第一轮投票中，9个左翼政党中有7个政党党内意见完全统一，比例（77.78%）远高于右翼政党（54.55%）和中间派政党（33.33%）。这一现象符合西方政党制度的一般规律，即无产阶级或左翼政党的组织系统和组织纪律比较严密，资产阶级或右翼政党的组织系统和组织纪律则比较松散。

其次，巴西政党间界限混乱复杂。在众议院第一轮投票中，公民党（Cidadania）作为左翼政党，却全体为右翼政府主导的社保提案投赞成票;在参议院第一轮投票中，该党的大多数（66.67%）议员也投了赞成票，这与国会中绝大多数的左翼人士意见相悖，其政治偏好较为模糊。另外，巴西议员改换党派异常频繁，现任总统博索纳罗在其32年的政治生涯中曾更换党派高达9次，从中也可以窥见巴西政党界限的混乱和组织系统的涣散。

同时，巴西政党作为一种赢得政府权力手段的功能突出，在这一背景下，不同政党间政治主张和利益诉求的区分度更弱。随着与社会自由党（PSL）的矛盾冲突日趋激烈，博索纳罗于2019年12月宣布创建新的政党——巴西联盟（Alianca pelo Brasil）。这一举动更多是出于选举的技术性考量。2018年，社会自由党（PSL）曾借助虚假的女性候选人身份非法获取选举资源，而博索纳罗当年正是在该党的支持下当选总统，其政府内也有两名部长卷入这一事件。新政党的创建将帮助博索纳罗在2020年市政选举前洗脱与这一政治丑闻的关联，并扩大对政党资金的自主管理权。然而，这一举动也将进一步分化政府在国会中的支持基础，加大各类改革的难度，实则加剧了政党间混乱的状态。

第三，巴西政党制度仍属于精英政治范畴。众议院针对社保改革的第一轮投票数据显示，中间派和左翼出席议员近半数（49.17%）投赞成票;参议院的第一轮投票数据显示，中间派和左翼出席议员超半数（58.54%）投赞成票。右翼政府的改革提案得到了国会中左、中、右不同派别人士的广泛支持。对比特梅尔政府的社保改革政策，两次提案的主要内容相近，特梅尔政府却在2018年初因未能在国会中取得足够票数等因素中止社保改革进程。由此可见，博索纳罗政府面临的改革阻力更小，右翼执政基础稳固，代表精英的势力强大。巴西经济自2011年开始进入慢速增长甚至衰退，至今仍未走出泥沼。面临经济困境，左翼劳工党（PT）执政的罗塞夫政府选择延续社会福利项目，利用国家财政对贫困人口实行现金补贴，不断扩大扶贫政策的受益人群范围，而博索纳罗政府推出的社保改革方案却可能让中低收入人口面临较大损失。2019年11月12日，这份暗含精英性质的提案在经众、参议院审议通过后正式颁布，也说明国会中为穷人代言的力量有所削弱，巴西政党制度的精英属性更加凸显。

第四，巴西政党名称变化多端。仅在2019年一年间，国会中就有社会主义人民党（PPS）更名公民党（Cidadania），共和国党（PR）更名自由党（PL）和共和党（PRB）更名共和党（Republicanos）三次政党更名，对本次社保改革投票统计产生直接影响。历史上，巴西政党更名频繁、存废无常，从侧面反映出政党制度的不稳定性。

四、结语

本文仅对社保改革提案在众议院和参议院的第一轮投票进行了分析。随着博索纳罗政府在任期中与国会不断进行互动，可以利用更多数据综合地分析巴西政党制度的属性和特征。由于巴西社会保障体系庞杂，各类政党繁多、关系复杂，本文仅对社保改革和政党制度做初步分析，有待更多深入研究和指正。

作者简介：侯依宁（1994-），女，汉族，黑龙江依安人，中国国际广播电台助理翻译，研究方向为拉美政治。

（责任编辑：朱希良）