社会组织在健康城市建设中的作用

徐辉　隋健

摘要：健康城市建设是一个系统工程，需要建立一个生成机制。生成机制由基准三角和关键点构成。基准三角是政府、市场、社会，关键点是“培养居民自治理念，构建多元参与主体”。然而这个生成机制还缺少一个以点带线、以线带面的角色——社会组织。即社会组织能把政府、社会、市场三者协同起来构成一个基准三角，然后把关键点融入三角平面。可是，现阶段社会组织的资金链问题成为制约其发展的主要因素。作为服务购买方的政府有必要进一步优化和完善购买流程，从而促进社会组织在健康城市的建设中发挥更大的作用和潜能。

关键词：健康城市建设 社会组织 生成机制 政府购买服务

中图分类号：D632  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）13-0055-03

中国的城市化进程由经济发展所驱动，但是经济的发展也给城市发展带来了不良影响。现阶段，城市病具体体现在住房难、交通堵、資源紧、意外伤害、非传染性疾病、亚健康生活方式、城市环境宜居性、基础设施友好性、城市空间隔离、城市蔓延等方面。这些问题会严重影响社会个体的幸福感和舒适感，间接导致社会失范行为增加。城市病的原因除了政府城市战略规划的失误，也根源于市场经济本身的不协调发展和固有风险，以及其他综合性复杂原因。为了数亿居民的健康和福祉，健康城市建设必须建立一个生发机制并找到关键着力点。

一、健康城市的内涵及建设关键点

健康城市是如今许多城市建设者和管理者都关注的焦点。时代在发展，城市在变化。健康城市的内涵也是在实践中扩充的。这些内涵因子包括低碳绿色、可持续发展、以人为本、生态环保、环境友好等，并且未来它的外延还会不断延伸。虽然可以将健康城市的指标量化，但最终目标还是要作用于城市主体本身。因此，健康城市的内涵指在客观的生活条件逐步上升的情况下，无论时空如何交互变化，绝大多数居民都能感到满意和舒适的一个主观概念。基于此，健康城市建设的关键应该从主体出发——培养居民自治理念，构建多元参与主体。

二、社会组织在健康城市建设中的作用

健康城市的建设必须有一个生发机制。这个生发机制需要政府、社会、市场三个宏观主体在一定程度上相互协作和共同发力。但是在实际城市建设和发展过程中，三者并没有发挥最大效用，也没有产生叠加效应。究其原因，在这个生发机制中缺少一个重要的链接枢纽——社会组织。

在我国，伴随着经济领域的改革开放，以国家全面调控社会资源为特征的计划经济型社会的瓦解，处于政府和私营部门之间的社会组织成了单位制社会向社区制社会转变过程中的填充物，渐渐出现在人们视野。王浦劬将社会组织区分为广义的社会组织和狭义的社会组织。他认为，广义的社会组织就是指除了党政机关、企事业单位以外的其他社会中介性组织;而狭义的社会组织是指由在我国社会组织登记管理机关即各级民政部门，纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织[1]。为了更具针对性，社会组织采用狭义定义较合适。

作为现代社会分工化的必然产物，社会组织具有高度的组织功能、协调功能和整合功能。此外，它们有特定的使命与目标，在目标完成过程中坚持在最低成本原则下用专业方法解决问题。每一个社会组织都有自身的特性，但都具备四个共性特征：民间自发性、广泛参与性、机动灵活性、公益倾向性。2002年我国才开始对三种社会组织进行区分，当时登记注册的社会组织数量达24.45万。2018年年底，中国民政网数据显示，全国社会组织有80万多个。通过对比数据可以明显发现，自分类登记注册以来的短短16年里社会组织增长了约4倍，年平均增长率约为9.68%。（如图1所示）

2017年社会统计发展服务统计公报显示，当年年底全国共有社会服务机构和设施182.1万个，职工总数1355.8万人，固定资产原价5434.8亿元;社会服务事业基本建设在建项目建设规模2594.0万平方米，全年实际完成投资总额209.2亿元;由数据可发现，社会组织的规模和数量已经达到一定水平，成为政府转换职能和社会治理体制改革的积极因素。在城市的发展中它们不仅能起到润滑剂的作用，更能起到宏观和微观主体之间的连接作用。因此，其特性决定了在这样一个生成机制中不仅能与社会、政府、市场三者间进行单向链接，还能对三者进行协调，减少阻力摩擦，最终和公众力量达成共识。在生成机制中社会组织对基准三角的作用可分三方面：

（一）社会组织对于政府的作用

1.在某些领域的弥补作用

作为第三部门，在政府失灵的领域能发挥有效的弥补作用。现阶段社会组织从事的领域主要有环保、公益、教育、养老、医疗、社区发展、公共卫生等方面。这些都是复杂宽泛的领域，社会组织具备的专业性和灵活机动性恰恰可以起到弥补作用。离开了社会组织这个合作伙伴角色，政府将会分身乏术。

2.促进政府职能转变

通过向提供各种专业服务的社会组织购买服务，政府能为自己减负，促进职能转变。比如：特殊人群的权益保护、边缘人群发声、养老照顾、儿童保护、慈善意识培育、妇女权益维护、禁毒工作、劳动权益保护等。这些社会服务都是政府做不好或不愿意做的部分，通过外包形式转嫁给社会组织，政府将有更多精力投入社会治理。

（二）社会组织对于社会的作用

1.是错综复杂的利益关系的分解

2019年《中国社会组织报告》蓝皮书显示，截至2018年底，全国共有社会组织81.6万个，比上年增长7.1%;其中共有社会团体36.6万个，比上年增长3.1%;其中共有民办非企业单位44.3万个，比上年增长10.8%;其中共有基金会7027个，比上年增长11.4%。由数据可知，社会组织实质是社会各类群体利益分化的承载体，需要完成组织的特定目标并承担特定功能。其最大特点是超越区域范围的限制，代表各方成员的共同利益，容纳不同的利益诉求。

2.是聚焦和透视社会问题的放大镜

社会组织主要作用于基本的公共问题，能够及时聚焦和透视社会问题，并反映问题根源。其在了解和反映民生需求、调节公共冲突等方面具有先天优势，能够推动社会治理和管理进程，从而为社会政策的及时调整反馈信息。

3.推动社会建设

社会组织本身是参与主体之一，自发性和自觉性较高，面对公众领域能及时参与。居委会是政府与人民连接的一个重要渠道，也是城市的基础。虽然其具有自治属性但受外部行政性因素制约明显，而社会组织是社会自发结合，在产权和管理上独立于政府组织体系之外，因而相对而言更具独立性和自主性。基于此，将社区与社会组织进行融合产生的社区社会组织，将更能激发公民意识，调动社会成员的主动性和参与度，促进公民参与社会治理。从社会学的角度看，社区社会组织是传统邻里关系的现代化产物，是现代社会关系与社区“生活共同体”的生长点之一，对改善邻里关系、提升社区治理的温度、增强社区治理的厚度多有助益。

（三）社会组织对于市场的作用

1.吸纳市场资源用于公益性事业

社会组织可以成为市场资源导向公益性事业的枢纽。具有公募资格的基金会和慈善组织可以通过各种形式吸纳市场资源作用于公共领域。此外，一些社会团体和民办非企业单位在捐赠活动和慈善信托领域也较具有优势。

2.在市场失灵的领域可以发挥介入作用

社会组织自身可以整合资源，有效作用于市场失灵导致的问题。市场在资源配置中也会经常出现无效情况，具体表现在收入与财富分配不公、外部负面效应、失业问题、公共产品供给不足、公共资源的过度使用。针对上述领域，社会组织可以进行诸如社会倡导、监督、权益保护、资源挖掘和重组等专业性社会工作。

3.引导和培育企业社会责任

许多社会组织已经成为企业形象的代言人，在引导和培育企业社会责任方面卓有成效。如成立于2004年的阿拉善see生态协会，是中国首家以社会责任为己任、以企业家为主体、以保护生态为目标的一个社会团体。其在西北地区沙漠化防治和环境保护方面的贡献卓著，起到了很好的带头示范作用。

总之，社会组织是政府政策转化为服务的助推器，是市场公共资源的整合器，是社会公众本身的连接器，在基准三角里起到了最大疏通传导和修复推动作用。

然而，现实情况是社会组织处于一种“半死不活”的状态，并没有转向高质量发展阶段。究其原因，社会组织自身的动力机制和能力发挥机制运行不协调，急需内部生态系统结构的优化和外部制度环境的激发—培育—引导—规范。

三、如何促进社会组织的作用更好发挥

目前，社会组织在我国趋向于嵌入式和依附式发展模式。除了自身能力发展迟缓和外部环境的不完善，真正的根源在于资源支持渠道的数量和传输质量。发达国家中非营利组织的运作资金有近30%来自政府部门的支持，而我国社会组织的资金来自政府财政扶持的比例仅占10%—15%[2]。因此，作为重要资金来源方和监督约束方，政府有必要细化和规范其向社会组织购买服务的流程以促进社会组织在健康城市中的作用更好地发挥。各级政府和相关部门作为购买方，首先要健全公开透明规范的服务购买流程，根据中央及地方相关文件要求，制定适合本地区的《政府向社会组织购买服务目录》，将购买资金单独列入部门预算，确定需要向社会组织购买的项目、标准和数量，以及购买方式和预算。

具體的购买流程分为六个步骤：公开招募，指针对需要解决的项目事件招募相关领域的组织进行公开投标;初步评估，对专业资质和综合服务能力进行评估，涉及组织的人力、公信力、运营模式等;重点审核，即对通过初步评估的组织的项目方案进行分析，包括项目目标、项目实效性、项目可行性、项目风险等进行综合评估;资金发放，即把预算资金拨付给服务提供方以推动项目的有效运行;项目监管，也就是对组织在项目实施的各个关键过程进行监管，避免组织违规操作;效果评估，就是对项目运行各个阶段内的预期目标和效果是否达成进行检验和评价，从而从侧面反映政府财政资金使用效率的高低。

在当前慈善和公益力量薄弱的情况下，政府仍然会是社会组织的主要培育人和监督者。然而，仅仅依靠政府的单方扶助，社会组织很难实现健康可持续发展。因此，应在保证不以营利为最终目的的基础上，借鉴企业经营模式来探究“创收型”社会服务的可能性。可以想见，随着社会组织越来越广泛的参与，各种问题可以得到有效解决，从而以推动社会认同度的提高来提高公民意识和公共精神。公民意识和公共精神的激发，公民社会的到来，将直接促进城市的健康有序发展。此外，学者孙晓燕提出在选择购买路径时还需要考虑公共服务的性质、成本等因素，同时监管、评价整个政府公共服务过程[3]。（如图2所示）

四、结语

健康城市建设需要建立一个生成机制。这个生成机制由基准三角和关键点构成。然而，还需要一个起到以点带面作用的角色——社会组织。社会组织是“培养居民自治理念，构建多元参与主体”关键点的延展线。它在生成机制中可以起到协同作用，把政府、社会、市场三者协同起来构成一个基准三角，再把关键点融入三角平面。现阶段政府社会组织管理体制仍存在明显问题，只有制度环境和购买流程的进一步优化，社会组织才能在健康城市的建设中发挥更大的作用和潜能。此外，健康城市的核心理念是公民参与，社会组织的归位打通了健康城市建设的新路径和新思路。社会组织不仅是多元参与主体的一元，也是现代社会多样化服务的提供者。它自发于群众，作用于群众，是自治理念的天然催化剂。在建设过程中政府只是主导者，如何调动主体参与的主动性才是核心。把社会组织镶嵌在这个生成机制里面，才能集合各方，形成最大合力。这股合力可以释放城市力量，提升城市功能，最终吞噬城市病。

参考文献：

[1]王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]何华兵，万玲.提升社区社会组织服务能力的运行机制研究[J].云南行政学院学报，2014（1）：137.

[3]孙晓燕.政府购买公共服务现实困境与路径选择研究[J].统计管理，2014.

责任编辑：景辰

[基金项目]加拿大资助地方活动基金项目阶段性成果（CFLI-2019-CH-BEJING-0011）。

[作者简介]徐辉，延安大学公共管理学院在读本科生，研究方向：社会工作;隋健，延安大学公共管理学院在读本科生，研究方向：社会工作。