秩序维度下战旗村的治理模式研究

陈雨

摘 要：战旗村始建于1965年，在五十多年间实现了飞跃式发展。习近平总书记2018年2月赴四川视察时，专程到战旗村进行实地考察，肯定了战旗村乡村发展的成就。时至今日，战旗村已经是中国乡村振兴案例的典范。本研究以战旗村治理模式的变迁为研究对象，通过访谈、观察等方法，对战旗村村干部、村民及相关组织负责人进行访谈，深入挖掘战旗村发展过程中政府角色定位的转变。立足于公共管理秩序理论视角，分析在战旗村治理模式中，政府、组织、村民、公共事务四个维度如何形成有效秩序，探究其政府治理运行逻辑，从而得出战旗村治理经验对当代社会主义新农村建设的启示。

关键词：乡村振兴;治理模式;基层治理;公共管理秩序;战旗村

一、引言

我国农村体制改革始于20世纪七八十年代，进入21世纪后，农村改革更加深入，破除城乡二元结构成为重点。在这一时期，通过政府权力下放和政策支持，农村经营模式更加多样化，农民自主权更强，集体经济发展迅速，城乡差距得到一定改善。但是，农村的发展过程中也出现了问题，一方面是城市中大量存在的农民工和失地农民问题，另一方面是农村年轻劳动力的流失与特色乡土文化、乡土工艺的消亡。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。”这一战略的提出为未来农村发展明确了发展方向。四川省成都市战旗村作为乡村振兴明星村，有自身特色的治理模式和成功经验。本文主要以战旗村治理模式作为研究对象，采用访谈、观察等方法获取研究资料。在公共管理秩序理论视角下，根据其治理模式的变迁，关注政府角色定位的变化，以求发现在其治理过程中，各主體之间如何形成有效秩序以及战旗村治理模式是怎样的运行逻辑。

二、研究视角

（一）秩序理论

秩序理论由来已久，近代以来渐渐成为学者的关注焦点。霍布斯认为，理性是人天生就具有的能力，从人的自然状态出发能够了解社会秩序形成的全部过程，理性能力让人能够推理出国家及秩序产生的逻辑，并对现在和未来做出合理安排。社会秩序是人通过理性能力设计出来的一种产物，通过契约签订和国家主权的保障，能够建立起一种“统治秩序”[1]。亨廷顿的政治秩序理论的核心是政治稳定，他认为政治不稳更多发生在现代化转型中的国家，对于建立有效稳定的政治秩序他提出三点，即强有力的政党、政治制度化以及农民的政治参与[2]。经济学家、哲学家哈耶克提出了自发秩序理论，基于亚当·斯密“看不见的手”的原理，他提出“所谓社会的秩序，在本质上便意味着个人的行动是由成功的预见所指导的，这亦即是说人们不仅可以有效地运用他们的知识，而且还能够极有信心地预见到他们能从其他人那里所获得的合作”[3]。这就意味着秩序是人类行动的结果而不是人类设计的结果，这种与环境相适应的秩序是没有办法通过统一指挥形成的。

（二）公共管理秩序理论

当今世界公共问题愈发复杂，公共需求的多元化，公共管理学科的重要性愈发凸显。从秩序角度来看待公共管理，首先需要特定的公共管理情境，再将秩序理论和公共管理情境相结合。李文钊教授在《公共管理的秩序维度：一个理论考察》一文中构建了公共管理秩序理论的统一框架，指出公共管理的秩序维度包括公民、组织、政府官员以及公共事务四方面，他将公共管理秩序分为政府内部秩序、政府之间秩序、公共物品与服务供给秩序以及规则与制度供给秩序[4]。本文主要应用李文钊教授所提出的公共管理秩序统一框架，从政府角色定位变化、多行动主体的有效秩序以及村民自治三个维度分析战旗村治理模式。

三、战旗村治理模式分析

（一）政府角色定位变化

从战旗村治理模式变迁历史来看，政府角色定位在不同时期有不同特点。战旗村未独立成村之前都处于人民公社体制管辖范围内，由政府进行统一计划分配，没有自主经营权。直到1965年，战旗村才初步独立建村，走上了发展生产的道路，这一时期战旗村的治理模式属于特定时代背景下的一种“村民自治”。但是，政府和战旗村之间脱节严重，政府政策失去了效力。在战旗村工业发展阶段，政府颁布农村改革政策，政府直接干预促使战旗村转变为家庭联产承包责任制。由此，政府重新出现在战旗村治理过程中，权力集中，具有很强的控制力。在乡村旅游服务业发展阶段，战旗村经历了企业改制、产业升级等发展历程，由村委会组织，村民和企业参与，政府政策引导和支持，转直接干预为间接治理。在战旗村乡村振兴战略全方位发展阶段，“村民自治”模式基本形成，政府的干预作用进一步弱化，村委会、企业等村级组织的作用进一步强化，政府完成了从最初“管控者”向“领路人”的转变。

（二）多行动主体有效秩序

在战旗村现行治理模式中，主要有政府、集体经济组织、自治组织、村民、公共事务五个秩序维度，这五个维度之间是怎样形成有效秩序的是本文需要探讨的问题。郫都区政府成立了乡村振兴工作领导小组，下设乡村振新功能区委员会、乡村振兴专业委员会以及蜀都乡村振兴投资发展有限公司，对区域内乡村振兴工作进行指导监督，并提供必要的资源援助，并没有出台具有强制性的具体治理措施。战旗村与政府之间的互动以自下而上为主，以政府政策引导为辅，也就是说，两者之间不存在强力的统治秩序。村委会是战旗村中基础的群众自治组织，也是连接政府与村民的中转站，具有上传下达的功能，与之并行的是起监督作用的村民监督委员会和决策作用的村民议事会。除了必要的自治组织之外，战旗村在村委会的带领下建立了特色的集体经济组织，由村民成为公司股东，大大提高了村民收入。

综上所述，战旗村治理模式的五个秩序维度之间出现了一种动态的合作协商关系，形成了有效秩序。其中，自治组织起了核心作用，与其他三个秩序维度形成了和谐、平衡的状态，有效减少了冲突，最终能够充分调动人力、物力、财力等各种资源来治理公共事务，从而提供兼具数量和质量的公共服务。

（三）村民自治：“人”的因素

人是构成社会的主体，社会的发展归根到底是人的发展。实地调研情况显示，战旗村治理过程中最难的就是对人的治理。从字面意义上来说，“村民自治”就是村民自己治理自己。经济方面，为了增加村民收入，发展集体经济，战旗村积极进行企业改制和产业结构升级，鼓励村民积极创业，发展多种经营，让村民脱贫致富。政治方面，战旗村村民自治的方式主要通过民主选举，选出村干部成立村委会，选出村民代表加入村民监督委员会和村民议事会，保障村民的监督权和表决权，充分尊重村民作为治理主体的意愿，极大调动战旗村村民的参与积极性。文化方面，为了提高村民自治能力，战旗村大力发展教育，开办农民夜校，设置不同类型的课程，提高村民知识文化素养和职业技能。战旗村的村民自治模式在充分考虑人的自我实现和发展基础上，积极创新治理方式和路径，形成了多行动主体合作协商的有效模式。

四、战旗村治理模式的经验启示

（一）政府权力下放，由“管控者”向“领路人”角色转变

对于农村这一基层治理单元来说，政府管得过多、控得过严会让农村失去“自治”的意义，丧失发展的活力。在社会主义新农村建设的背景下，政府要做好“领路人”的角色，把控农村基层治理大方向，给予农村更多的独立性和自主权，实现村民自我管理与自我服务，推进村内各类民主事项的完成，完善村民自治制度。

（二）因地制宜，创新基层治理模式

农村给人的刻板印象都是传统守旧的。新时代下，农村也需要不同的治理模式和发展路径。农村基层治理模式并不拘泥于自治组织和村民两个主体，根据实际情况可以纳入多个主体合作协同治理，如企业、非营利组织等。只有使各个主体之间形成有条理、有组织状态的运行秩序，积极探索新的农村基层治理模式，才能够使乡村振兴战略得到有效落实，出现更多乡村振兴明星村。

（三）重视村民的自我提升和发展

评价一个乡村的发展，除了關注乡村的基础设施建设、经济状况、政治参与度，还要关注村民自我发展状况。作为“村民自治”的主体，村民对乡村的发展起着举足轻重的作用。如果仅仅把村民物质富足作为乡村振兴的目标，村民的综合素质将得不到良好培养，在政治参与时，良莠不齐的个人素质会影响决策的科学性和执行的有效性。因此，在农村基层治理过程中，不仅要着眼于村民物质生活水平的提升，还要重视村民的个人提升和发展状况，让村民实现自我价值，这也将有利于提高农村的治理水平。

参考文献：

[1]李庆钧.霍布斯：理性与社会秩序[J].江海学刊，2004，（6）：52-56.

[2]姚莉.亨廷顿政治秩序理论及对我国农村政治稳定的启示[J].理论月刊，2013，（4）：99-103.

[3]吴永.哈耶克自生自发社会秩序理论探究[D].南昌：江西师范大学，2014.

[4]李文钊.公共管理的秩序维度：一个理论考察[J].河南社会科学，2017，25（2）：7-16.