浅议金融精准扶贫贷款资金审计研究探索——以卢氏县农商银行扶贫贷款资金审计为例

王毓秀

（南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京211815）

金融扶贫在我国脱贫攻坚中一直占据非常重要的地位，金融部门作为扶贫生力军，要进一步加大金融支持脱贫攻坚力度。 当前，以政府为媒介，金融机构为主导，发挥金融杠杆作用作为创新性手段在精准扶贫工作中获得了显著成效，并且这一模式逐步得到推广。 其中，发放金融精准扶贫贷款作为金融机构参与扶贫的主要手段因为参与主体的多元化、贷款人的性质、贷款的目的等特殊性，更需要强有力的外部监督。 国家审计作为独立的外部经济监督机构，能够使得金融机构在操作精准扶贫贷款的过程中更加规范合理，提升精准扶贫工作的针对性和有效性。 本文选取了卢氏县农商行金融精准扶贫贷款案例进行研究， 引入金融绩效审计目标，探究国家审计如何高效监督金融精准扶贫贷款资金，创新出一个具有普遍适用性的审计方法，便于在日后实际操作中进行推广。

一、文献综述

与金融精准扶贫贷款资金审计相关的文献综述分为国内外金融精准扶贫研究、金融绩效审计研究和金融精准扶贫贷款审计研究，具体梳理如下：

（一）金融精准扶贫研究

1.国内金融精准扶贫研究。 国内现存的主流金融精准扶贫研究主要从以下几个方面入手，具体如下：从金融精准扶贫的内涵角度出发，么晓颖、王剑（2016） 主张金融精准扶贫实质是优化配置扶贫金融资金。 在金融精准扶贫的作用方面， 祝树民（2015） 认为金融精准扶贫作为解决贫困问题的有效方式，具有放大政府信用，促进经济快速增长，实现脱贫攻坚的独特优势。 姜再勇（2016）则补充认为金融精准扶贫能从根本上革新扶贫体制，推动多元化主体参与扶贫工作。

关于金融精准扶贫目前的建议有： 尤圣光（2016） 创新性地将金融精准扶贫与普惠金融二者联系起来，考虑到二者在目标上的高度一致，进而提出利用普惠金融使得金融精准扶贫成效更加具有可持续性。 林欣欣和庄怀虎（2018）则完善了金融精准扶贫的不足之处，认为构建农村信用体系可以有助于解决金融精准扶贫的信息不对称、降低交易成本、进行差异化扶贫。 孟志华和李晓东（2018）通过选取KPI和AHP相结合的方式形成金融机构精准扶贫绩效评价体系的构建， 其中KPI主要针对财务业绩表现、 业务执行表现和外部表现三方面来评价，定性与定量相结合，更具有操作性。 王静（2018）从案例出发，调研山西省娄烦县，得出目前金融精准扶贫存在的困境主要有信息不对称导致的精准度偏低，金融资源吸引力不足，金融产品缺乏创新等，分析得出金融扶贫精准度较差的原因。 闫世达、钟成春（2016）从互联网角度出发，提出建设“互联网+”的模式实施金融精准扶贫，完善农村金融服务体系。 以上几位学者的研究概括了我国金融精准扶贫的研究现状。

2.国外金融精准扶贫研究。 国外学者则重考虑金融精准扶贫当前的困境和解决办法，Esho and Neil（2001）在对澳大利亚金融扶贫研究中发现，大部分金融扶贫机构需要政府的帮助，金融机构的存贷规范程度决定了金融成本的高低。 目前，国际上还没有形成稳定的农村金融组织的运营机制。 其中，Debajit Palit，AkankshaChaurey（2013）分析了亚洲的金融机构金融扶贫模式，提出在操作、政策、激励和表现方面可以降低交易成本，提高效率。Efrem Garedew，Mats Sandewall，Soderberg（2012）研究了印度金融扶贫后，认为当前金融服务机构主要问题是成本，造成成本高昂的原因是信息不充分，可以通过信息利用和社会资本解决问题。

（二）金融绩效审计研究

1.我国金融绩效审计的发展以及特点。 我国金融绩效审计是指对金融机构及其各隶属部门的经济活动进行审计，关注经济活动和经济事项的经济性、效率性和效果性以及金融机构自身的职责履行过程。 侯世英和宋良荣（2017）以拓展的经济性、效率性、效果性、公平性和可持续性为原则，运用层次分析法构建金融绩效审计指标体系。 目前我国金融绩效审计发展较为成熟，在审计实际操作中逐步从财务资金过渡到绩效评价，进一步加大绩效审计覆盖范围，凸显了绩效审计的主流趋势。

2.我国金融绩效审计的目标。 针对金融绩效审计的目标研究，郑石桥（2019）认为金融绩效审计作为金融审计的内容， 审计目标分为终极目标和直接目标，促进代理人的金融绩效水平，注重真实性和效益性目标。 百度百科上将金融绩效审计的目标具体划分为三层：总体审计目标、一般审计目标以及项目审计目标， 当前金融绩效审计的总体目标主要关注防范化解重大风险，维护安全。 一般审计目标有：真实性、合法性、经济性、效率性、效果性。 项目审计目标则要结合金融精准扶贫贷款项目具体制定。

（三）金融精准扶贫贷款资金审计研究

1.国内金融精准扶贫贷款资金审计。 国内金融精准扶贫贷款资金审计多为实际操作研究，审计署（2006）首次尝试对100个世亚行已完工贷款项目进行审计，引入绩效审计标准，建立评价指标体系进行研究实验。 此外，审计署国外贷援款绩效审计评价指标体系研究课题小组（2012）提出包含相关性、经济性、效率性、效果性、可持续性和合规性等6个方面的评价内容和要求，建立了普遍的行业指标体系，但是缺乏针对性。 人民银行益阳支行（2016）针对金融精准扶贫绩效审计调查后，发现金融扶贫存在融资难等问题，主张通过在贫困村建设金融扶贫服务站，或者创建金融扶贫产业主办银行制度的方式提升贷款的可获得性。

2.国外金融精准扶贫贷款资金审计。 2016年世界审计组织第二十二届大会中非洲审计组织认为，现阶段审计机关应主要关注扶贫、 反腐败等领域，促进强化财务管理。 但笔者未找到具体的国外金融精准扶贫贷款资金审计理论研究案例。

国内学者从金融精准扶贫的内涵、作用、问题和解决措施等方面提出了各自的建议，国外也针对金融扶贫的困境提出部分建议，但目前实际操作与审计理论相脱节，许多设想停留在理论阶段。 而审计署2006年对于世亚行贷款项目的绩效审计具备一定的针对性，但缺乏理论基础，未能从审计的准备、实施和终结阶段入手，制定一套标准的审计模式。 本文在总结上述学者的研究基础上，探讨金融精准扶贫贷款资金审计路径， 从审计准备阶段、实施阶段和终结阶段入手，选取卢氏县农商行金融精准扶贫贷款案例具体分析， 结合金融绩效审计标准， 具体制定金融精准扶贫贷款资金审计方法，完善审计理论。

二、金融精准扶贫贷款资金审计特殊之处

金融精准扶贫贷款资金实质是以偿还和计息为条件的价值运动的特殊形式。其参与主体多元化，涉及政府、金融机构、企业或者合作社。 但是政府仅作为政策号召者，企业或者合作社处于接受贷款方，而金融机构作为沟通政府和企业或者合作社的桥梁，全过程主导扶贫贷款的使用。 所以在具体审计时应该以金融机构为载体，开展专项审计调查。

（一）审计重点倾斜

与常规贷款审计相比，金融精准扶贫贷款资金审计测试重点以扶贫贷款的真实性、 合规性为主，风险性、效益性为辅。 原因如下：第一，金融扶贫贷款与常规贷款不同， 出发点是帮助贫困人口致富，属于公益性事业，在审计贷款效益时应重点关注贷款对贫困农户的正面效果，而不是将关注贷款的可收回性作为审计的关键指标。 第二，金融机构作为盈利主体，其经营目标以营利为主，金融扶贫贷款与金融机构的目标存在差异，部分金融机构主体参与度不高。 但是国家为吸引金融机构参与，制定了相关政策，例如降税免息、税收返还，这些优惠政策可能会吸引金融机构为获取优惠，进行虚假贷款发放。 第三，金融精准扶贫贷款的首要目的在于精准性，金融机构应在贫困地区加大贷款宣传，提升贷款知名度，争取更多的贫困户进行贷款。 第四，金融精准扶贫贷款的贷款人是贫困人口，由于知识文化水平、技能不足、地区受限等原因，贷款收回可能面临较大的风险，这与银行降低不良贷款的目的相冲突，在审计时应着重考虑贫困因素，对不良贷款率适当放松要求。

（二）审计要素扩展

以金融绩效审计要素为基础，构建金融精准扶贫贷款资金审计要素。 一方面，金融绩效审计的审计对象中包括对商业金融银行的货币性业务进行审计，金融精准扶贫贷款资金审计的对象是扶贫贷款，两者存在相同之处。 另一方面，金融绩效审计和金融扶贫贷款资金审计的目标都包括完善金融体系，提升金融安全，且绩效审计发展较为成熟，所以以金融绩效审计要素为基础构建金融精准扶贫贷款资金审计重点更加合理科学。 金融绩效审计要素概括为经济性、效率性和效果性，金融精准扶贫贷款资金审计的内容也应当考虑经济性、效率性和效果性，且考虑到审计主体为扶贫贷款，审计目标是为了更好地促进精准扶贫，所以审计要素要着重考虑其中的精准性和效果性。

综上，金融精准扶贫贷款资金审计的重点应当以真实性、合规性、精准性为主，风险性和效果性为辅。

三、金融精准扶贫贷款资金审计中普遍存在的问题

（一）卢氏县金融精准扶贫贷款案例情况介绍

卢氏县隶属河南省三门峡市， 截至2016年底，该县仍有贫困户16302户50633人，贫困发生率高达15.2%，占全省比例最高，是全国脱贫攻坚战的重点对象之一。 为响应国家号召，在2020年完成脱贫任务， 卢氏县采取了多种方式帮助农户摘掉贫困帽子，其中金融精准扶贫发挥了重要作用。 2018年，卢氏县精准扶贫贷款汇总如下：

其中，2018年农商行贷款户数占据总户数的69.32%，贷款金额占据总贷款金额的69.70%，审计更具有代表性。 同时，卢氏县农商行成立较早，是目前卢氏县网点最多，从业人员最多，业务覆盖面最广的银行金融机构。 而且卢氏县农商行一直响应国家扶贫政策，支持卢氏县经济的发展，积极帮助卢氏县实现脱贫攻坚； 采用信息系统管理贷款数据，积极主动配合审计，为金融精准扶贫贷款审计提供了便利。 本文将以卢氏县农商银行金融精准扶贫为例，分析国家审计全过程监督金融精准扶贫贷款资金的实现路径。

表1 卢氏县2018 年度精准扶贫贷款汇总

（二）审计人员结构缺陷，前期准备不足

在进行金融精准扶贫贷款资金审计的准备阶段，审计工作小组应当进行审计需求分析。确定审计重点以真实性、合规性和精准性为主，风险性和效果性为辅，综合考虑知识结构、年龄构成、独立性等因素，组成审计小组。 然而，目前在金融精准扶贫贷款资金审计的准备阶段中， 普遍存在审计人员对扶贫认识有限，人员构成集中于财会专业，大数据审计人员稀缺，审计效率偏低。在卢氏县农商行金融精准扶贫贷款资金审计中存在以下问题：首先，卢氏县审计工作小组的人员结构偏重财会人员， 大多是财会专业出生， 对于审计扶贫政策和大数据处理技术不熟练，导致审计效率较低。 其次，卢氏县审计工作小组缺少扶贫专家协助，卢氏县面积广，贫困人员分散，审计人员人数有限，无法进行全面调研，抽样审计影响审计结果。同时，尽管审计前搜集了卢氏县农商行扶贫贷款相关资料， 但是资料整理未曾录入信息系统，多为纸质资料，而且卢氏县纸质资料匮乏，扶贫口头宣传居多，审计时浪费大量时间寻找相关资料，在有限的时间内造成审计浪费。

（三）注重基础性审计，忽视扶贫精准性

在审计实施阶段，审计工作小组深入调查研究后，进行控制测试和实质性测试，其中实质性测试根据准备阶段确定的重点，开展真实性、合规性、精准性、风险性和效果性审计。 但是在实际操作中，审计倾斜于真实性、合规性、风险性和效果性基础审计，缺乏精准性审查。 在卢氏县农商行金融精准扶贫贷款审计案例中，由于审计资料多为扶贫政策规划、卢氏县农商行扶贫贷款条例等，审计工作小组在进行审计时着重偏向于贷款人信息的真实性审查以及贷款条例、程序的合规性审查。 而且，精准性审查涉及扶贫对象的精准识别、 扶贫方式精准、扶贫贷款精准管理等方面，精准性难以计量，所以审计工作小组在审计过程中缺乏精准性审查。

（四）后续审计整改落实不到位

在审计终结阶段，审计工作小组在获取充分适当的审计证据后，出具审计报告，提出机制性建议，优化金融机构扶贫贷款。 同时，对于金融机构需要整改的内容要及时审查督促。 然而，在审计终结阶段，审计小组往往由于人手不足，审计任务繁重，对于金融机构的后期整改流于表面，跟踪不到位。 例如，卢氏县农商行对于审计小组提出的建议大部分落实， 但是关于制度性问题目前还未采取有效措施，此类问题难以在短时间内完成整改。 审计工作小组在提出审计建议后马上投入到另一个审计中，没有采取措施跟踪后续审计整改，未实现金融精准扶贫贷款资金审计的初衷。

四、加强与改进金融精准扶贫贷款资金审计的建议

根据对卢氏县农商行金融精准扶贫贷款资金审计案例研究，扩展到一般性金融精准扶贫贷款资金审计。 从审计路径出发，对于金融精准扶贫贷款资金审计的准备阶段、实施阶段和报告阶段提出审计建议

（一）丰富审计资料类型，优化审计人员结构

金融精准扶贫贷款资金审计不同于常规贷款审计，为了增加审计建议的说服力，在搜集审计资料时不能局限于财会书面资料，而应当注重资料多样化。 从资料的来源上考虑，不能仅依据内部资料进行审计判断，还应当利用外部资料检查内部资料的真伪性。 考虑到贫困人口知识水平的局限性，资料的形式上多参考贫困户的口头资料，借助口头资料对比书面资料，获取矛盾之处，进行重点审计。 将财务信息与非财务信息结合。 查阅财务资料，分析贷款的流通方向和贷款人的信息，同时深入地区广泛调查扶贫贷款推广度， 欢迎外部人员举报监督，提供审计线索。

关于审计的人员组成，在金融精准扶贫贷款审计中，应当严格筛选审计组成员，优化审计人员结构。 将有丰富扶贫审计经验的扶贫专家、计算机专业审计人员、高素质有体力的年轻人员集合组成老中青相结合的复合型人才审计小组。 扶贫专家对照政府要求的扶贫政策和金融机构采取的扶贫手段，判断两者是否符合；计算机专业审计人才利用专业知识，简化审计计算；高素质有体力的年轻审计人员深入农村，开展审计调查询问，丰富审计证据。 同时按照“四个统一”的要求，认真召开审计进点会议，积极与扶贫相关部门联系，与同部门审计人员交流，全面收集、审核、筛选审计资料，扎实开展审计，提高审计效率。

（二）结合大数据审计，注重精准性审查

审计工作小组应当严格按照外出审计要延伸50%的乡镇要求，积极创新方式方法，实地调研，结合大数据审计，提升审计效率。 创建精准扶贫贷款资金审计数据库，结合大数据审计和职业判断。 首先摸清楚精准扶贫贷款流程，确定审计重点，再根据职业判断整理出审计思路，然后由信息技术人才利用计算机对比分析数据， 找出审计疑点进行追踪，达到事半功倍的效果。 最后，将审计相关资料上传到数据库，方便审计信息共享，及时交流经验。 另一方面，在进行金融精准扶贫贷款资金审计时需要加强扶贫贷款精准性审查。 在审计中重点关注扶贫对象的精准识别，扶贫方式的精准性，扶贫贷款的精准管理等内容，实现精准性审查目标。

（三）注重审计整改追踪，注重审计成果转化

审计工作小组在进行金融扶贫贷款审计时应做到提升审计理念，注重成果转化。金融精准扶贫贷款资金的审计应当以促进金融机构问题减少， 扶贫工作更加规范为目的，从多角度分析深层次原因。从扶贫体制层面入手，开展机制探索，因地制宜，提出具有普遍性和特殊性的脱贫方法。同时，审计整改作为审计闭环中的最后一环， 是审计发现问题的重要延伸，审计工作小组应进行全过程、定期或者不定期的跟踪审计，严格防控屡审屡犯的情况发生。 首先，要提高金融机构负责人对审计整改的重视程度， 有助于推动审计整改进一步落实。其次，构建审计问题整改闭环管理机制，完善整改建议的实行。 最后，强化审计整改信息化，对症下药，建立风险约谈机制和考核机制。做到关注金融风险的及时防范控制，为脱贫攻坚战如期完成提供审计智慧。