法治扶贫的现实困境及机制建构

向鹏 张婷

摘要：近年来法治扶贫工作取得的成效相当显著，但还面临一些困境，包括农村法治教育水平低，扶贫法律供给不足，农民维权机制需要完善;扶贫主体的法治意识有待于提高，农民权利保障机制虚置;社会力量参与扶贫的激励机制效率低下;扶贫资金、项目管理机制不完善，缺乏长期有效的监督机制等。需要从全面增强法治意识，加强法治教育及健全扶贫法律体系;提高扶贫主体的法治意识，构建贫困群体的民生权利体系;建立多元化主体参与的法律激励体系;完善扶贫资金、项目管理机制，建立长期有效的监督机制等方面完善，确保贫困地区顺利脱贫。

关键词：贫困地区;精准扶贫;法治保障

作者简介：向鹏，贵州民族大学法学院副教授，法学博士，主要研究方向：民族法学、刑法学（E-mail：ba-zhong1010@163.com，贵州贵阳550025）;张婷，贵州民族大学法学院博士研究生，主要研究方向：民族地区社会治理法治化建设（贵州贵阳550025）。

基金项目：贵州民族大学一流学科建设项目“乡村振兴战略背景下乡村治理法治化研究”（2020YLXK002）

中图分类号：D920.1

文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2020）04-0110-11

党的十九大报告中指出，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。其中法治扶贫是精准扶贫工作的一项核心内容，本文以贵州省为例来探讨法治扶贫的现实困境及机制构建问题。贵州省是我国贫困面最广、贫困人口最多、贫困程度最深的多民族省份之一，其精准扶贫工作受到党和国家的高度重视，贵州省委省政府将“大扶贫”战略视为贵州实现与全国同步小康的重中之重。与其他省份相比，贵州省较早开展了精准扶贫地方立法工作，依靠法治方式保障了“精准扶贫”战略的顺利实施。但精准扶贫是一个庞大的系统工程，牵涉到多方面利益，到2020年实现全面脱贫，时间紧、任务重、难度大。在精准扶贫战略实施中，必须加大法治保障力度，强化精准扶贫工作的立法、执法和司法工作的有序开展，确保顺利脱贫，在2020年实现与全国同步小康。

一 法治扶贫的基础理论

党的十九大报告明确指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”由此可见，法治扶贫是精准扶贫的重要内容之一，是精准扶贫战略顺利开展的制度保障。

（一）法治扶贫的内涵及特征

1.法治扶贫的内涵。目前精准扶贫已进入脱贫攻坚阶段，战略实施最关键的时期。一些专家学者对精准扶贫工作的研究开辟了新的方向，他们从以下几方面阐释了法治扶贫的内涵：从政治环境角度。认为法治扶贫内涵应构建以权利保障及义务履行两者之间的关系及主体承担的责任为主的扶贫法律體系，其构建完善的手段主要是以法律的方式进行，减少贫困与消除贫困是法治扶贫的最终目的;从权力规范及权利保障的角度。认为法治扶贫内涵应包括“对弱势群体或者贫困群体的权利进行保障”及“对扶贫主体的权力进行规范”两个方面。到目前为止，法治扶贫的定义在学界尚未达成共识，还没有形成一个统一性、权威性的定义，但习近平总书记在不同的场合多次提及目前我国所实施的“精准扶贫”战略及扶贫工作的开展，就是让全体人民更多的享受到改革发展带来的好处，让法治在精准扶贫工作中充分发挥保障作用。为此，本文认为法治扶贫的内涵是指将法治理念及法治思维贯穿到精准扶贫工作的全过程，完善和健全精准扶贫工作法治保障体系，坚持依法扶贫，依法治贫，充分发挥法治作用，规范扶贫主体的权力，确保扶贫对象的合法权利得到保障及精准扶贫工作法治化、规范化。详细内容表现如下：

第一，法治扶贫对扶贫主体的要求。在开展精准扶贫工作过程中，要让各级政府和职能部门的职能与责任得到强化，使扶贫主体的行为得到规范，扶贫主体的每一项权力及扶贫行为都要在法律及政策允许的范围内进行。第二，法治扶贫对扶贫对象的要求。在扶贫工作开展的过程中，要让贫困群体树立起用法律来解决问题的意识，对于矛盾纠纷的化解必须做到合法、合理，不能凭借“武力”及自己的意愿进行蛮干。第三，法治扶贫要实现的目标。根据实际情况，构建起符合精准扶贫战略实施的法律保障机制，从扶贫政策的制定、实施必须依据法律，从而体现扶贫的效果是法治扶贫要实现的目标。第四，理顺精准扶贫与法治保障之间的关系。目前农民的维权机制和农民的利益表达机制仍然不完善，一些扶贫主体在扶贫工作中没有保持高度的警醒状态，目无法纪，全凭自己的意愿做事，这样必然会侵犯弱势群体的合法权利，所以要将精准扶贫工作与法治保障之间的关系理顺。在精准扶贫工作开展中，充分发挥扶贫主体的作用，关键是要使他们用法治思维、法治方式来解决问题，将法治的保障作用发挥出来，法治对精准扶贫起到了规范、保障及推动作用。

2.法治扶贫的特征表现在三个方面：第一，将法治理念及法治思维贯穿精准扶贫工作全过程。在整个精准扶贫工作中，坚持科学立法、严格执法、公正司法及全民守法的法治理念及法治思维开展工作，坚持依法扶贫，依法治贫，坚决杜绝扶贫主体不按法律和规则办事，损害扶贫对象的合法权利。第二，规范扶贫主体的职责、职权，保障扶贫对象的合法权利，对扶贫对象提出新要求。让扶贫主体在法律规定的范围内开展扶贫工作，规范他们的行为，防止他们滥用权力，使扶贫对象的权利得到保障，同时对扶贫对象提出新要求，要求他们遵守法律、法规，确保精准扶贫工作顺利开展。第三，法治扶贫的落脚点是精准扶贫工作开展法治化、规范化。

（二）法治扶贫的必要性

法治扶贫非常必要，具体来说表现在以下几个方面：1.宪法精神的体现。法治扶贫是宪法精神的体现，也是对宪法内容的深刻阐释。宪法精神表现在两个方面，一是对公民权利的确认与保障，使公民的权利不被侵犯;二是对权力的设定与约束，使权力不被滥用。法治扶贫是保障公民权利的必然要求，目前部分农民的权利得不到保障的现象依然存在，所以“权利贫困”是精准扶贫工作必须重点关注的内容之一，由此可见，法治扶贫是宪法精神的具体体现，同时法治扶贫是权力被约束的深度体现。对于扶贫主体的行政权力、扶贫主体职能，用法律进行规范与约束是应有之义，可见法治扶贫对权力的约束也是对宪法精神的体现。2.共同富裕思想的体现。精准扶贫的思想渊源就是共同富裕，要实现共同富裕，离不开精准扶贫，怎样落实精准扶贫工作，必须依靠法治的力量，与传统扶贫方式相比，法治扶贫更具有针对性，法治扶贫的理念是从源头上根治贫困，这与共同富裕的思想内涵是一致的。3.依法治国的理念的体现。党和国家高度重视法治的力量，全面推进依法治国的方略，让法治理念与思维渗透到各项工作中去。党的十九大报告就明确提出要全面建成小康社会，要实施精准扶贫战略，精准脱贫。精准扶贫工作也离不开法治的作用，必须依靠法治的保障，将法治理念及法治思维运用于精准扶贫工作中。4.扶贫实践的需要。尽管目前精准扶贫工作取得了不小成绩，但还存在民族地区的法制宣传不到位，法治教育水平较低，农民维权机制和农民的利益表达机制不完善;扶贫主体的法治意识有待于提高，农民权利保障机制有待于完善;长期有效的监督机制缺乏，扶贫资金保障机制不完善;社会组织参与到精准扶贫工作的法治保障机制缺乏等问题，之所以出现这些问题的根本原因在于法治的保障作用未被充分发挥出来，所以要加强法治在精准扶贫工作的保障、规范及推动作用。

二 法治扶贫的实践成效考察

本文以贵州省为例来探讨法治扶贫的现实困境及机制建构问题。贵州省是我国贫困面最广、贫困人口最多、贫困程度最深的多民族省份之一，其法治扶贫工作开展的情况在一定程度上能反映我国法治扶贫工作总情况，贵州省法治扶贫实践成效如下：

（一）领导高度重视，法治扶贫工作全面展开

一是对于赤水创新“法治扶贫”和解决扶贫瓶颈问题等办法，领导高度重视。二是司法行政部门根据全省精准扶贫法治保障工作的实际情况，主动作为。司法行政部门按照贵州省实施的“大扶贫”战略的要求开展工作，准确定位精准扶贫与法治保障工作之间的关系，开辟了精準扶贫的新路径，出台了《关于印发<关于立足职能开展法制扶贫工作的意见>的通知》等文件，确保法治扶贫工作在全省范围内全面展开。三是各级各部门主动作为，积极落实。贵州省在全省范围内下发了精准扶贫法治保障六大行动的通知后，各级各部门主动作为，积极行动部署。有的市州负责人对精准扶贫法治保障六大行动的通知作出批示;有的部门结合本部门的工作特色，创新开展精准扶贫法治保障工作。

（二）积极开展扶贫立法，健全扶贫攻坚制度体系

为了确保“大扶贫”战略顺利实施，贵州省积极开展扶贫立法工作，为精准扶贫工作的推行提供了法治保障。在省级层面出台了《贵州省大扶贫条例》，随后还出台了《贵州省就业促进条例》《贵州省农业技术推广条例》《贵州省扶贫资金审计条例》等，健全扶贫工作制度体系。扶贫地方立法覆盖的范围包括生态环境、科教文卫、项目管理、传统村落等领域。据统计，在贵州省扶贫立法总数中，民族特色文化保护方面的占18%;资金管理方面的占10%;科教文化方面的占16%;生态环境保护方面的占14%;招商引资方面的占8%;项目管理方面的占10%;历史文化保护方面的占6%;城乡建设与管理方面的占7%;传统村落保护的占6%;其他方面的占5%。

（三）积极开展扶贫行政执法监督，规范扶贫执法行为

为了使“大扶贫”战略顺利实施，贵州省首先积极开展执法案卷质量评查及行政执法监督工作，以提高扶贫行政执法的办案质量。2018年全省开展法治扶贫大检查活动达92次，开展扶贫执法案卷质量评查活动2056次，扶贫执法案件检查督办175件，其中不按规定办事的行为处理了5起，按规定乱办事的行为处理了6起。截至目前，贵州省已有80.7%的地区开展了扶贫案卷质量评查工作。其次，拓宽监督范围与渠道，进一步发挥扶贫执法层级监督作用。贵州省各级严格落实扶贫执法责任制，对农村土地、山林等领域不作为、乱作为、慢作为及乱执法的行为加大问责力度，严格要求执法部门、执法人员依法履职，同时还设立扶贫执法投诉渠道、监督举报电话，接受社会和群众的监督。

（四）积极开展红头文件管理，加强红头文件监管

一是积极开展红头文件管理，防止扶贫红头文件违规、违法。特别是对在扶贫工作中涉及购买服务、农村基础设施建设工程招标、农村土地“三变”改革等拟出台的规范性文件进行合法性审查，严防其违规、违法。2018年全省共审查了400多件扶贫规范性文件，对19个由公民、法人和组织提出的扶贫规范性文件合法性进行了审查。二是加强红头文件的监管，及时废止与修改过时文件，明确清理的范围、内容及标准，确保红头文件符合大扶贫战略的要求。据统计，全省86%的地区开展了扶贫规范性文件清理工作。2018年全省共清理红头文件达113起，其中废止10件，修订9件。

（五）积极开展行政纠纷化解工作，提高扶贫矛盾纠纷处理能力

一是坚持有错就改、有错必究的原则，积极开展行政争议化解工作，使脱贫攻坚矛盾纠纷处理能力得到不断提升。2018年，全省共接收271件扶贫行政复议案件，其中受理案件221件，作出行政复议决定达180件。全省各级政府办理的扶贫行政复议案件中，责令履行的案件占8%;决定维持的案件数量占64%;确认违法的案件占7%;驳回申请的案件占12%;撤销原行政行为的案件占9%。二是建立了行政机关负责人出庭应诉制度，将行政机关负责人出庭应诉情况作为年终绩效考核指标之一。在2018年，贵州省共有243件扶贫行政案件被受理，149件案件由行政首长出庭应诉，这些做法积极化解了扶贫矛盾纠纷，充分发挥了人民调解作用。2018年，贵州省共排查矛盾纠纷27119件，依据法律解决纠纷66924起，各地调解员充分发挥了调解的作用。

（六）积极推进法律顾问制度，完善扶贫行政决策机制

一是积极推进法律顾问制度。全省所辖的面积包括9个市州和一个贵安新区，其中88个县（县级市、区）均聘请了法律顾问并设立法律顾问办公室，65个省直属部门也聘请了法律顾问，并将范围逐步扩大到乡镇一级。2018年全省法律顾问共办理了2095件脱贫攻坚法律事项，审查了1288件扶贫领域合同，参与政府扶贫工作、农村土地“三变”改革等法律咨询决策629件，提出相关建议1404件。二是启动律师援助扶贫项目。全省挑选了20家律所，对20个深度贫困乡镇开展法律援助。2018年该20家律所在帮扶点驻点累计1293天，走访的贫困户达874户，收集需要法律援助的数量为853起，开展法律宣传授课71次、法治培训班22期、发放法律宣传资料60000余册，提供了288起合同审查服务，为群众解答法律疑难问题4691起，参与人民调解活动133起，化解社会矛盾纠纷255起，全省法律顾问制度充分发挥了扶贫中的作用。

（七）开展扶贫法治宣传工作，增强干部及群众遵纪守法的意识

各地充分利用“12·4”宪法宣传日等时间点，并结合精准扶贫工作相关案例，向干部及群众宣讲法律知识，培养他们的法律意识及依法办事的能力。2018年，贵州省约有2.9万人次的司法干部、律师参与宣传扶贫政策和法律活动，累计宣传次数达12836次，基本上已实现精准扶贫法治宣传。

三 法治扶贫的现实困境

尽管法治扶贫工作成效显著，但仍然还面临着许多困境，有许多问题需要解决，为后文探寻对策奠定基础。

（一）农村法治教育水平低，扶贫法律供给不足，农民维权机制需要完善

1.农村法治教育水平低，农民整体的法治意识不强，当合法权益遭到侵害时，不知道通过何种正确途径维权。在调查中，对“当合法权益受到侵害时，您如何保护自己的权利”这一问题的回答，4.6%的村民向法院起诉，通过法律途径来维权;5%的村民依靠暴力解决问题;9.3%的村民向上级政府反应，靠上级政府来解决;5.7%的村民选择凭借媒体的力量解决问题;25.9%的村民选择私了;27.3%的村民表示找关系解决问题;15.7%的村民依靠村委会来解决;6.5%的村民选择忍气吞声，算自己倒霉。

2.扶贫法律供给不足，农民维权机制需要完善。目前，我国推行的精准扶贫战略，主要依靠政策来推动，法律层面的规定较少，仅有很少的地方进行立法活动。全方位的扶贫计划体系都依据于扶贫政策而构建，为精准扶贫战略的推进提供了规则依据。长此以往靠政策推动扶贫事业，人们会漠视法律，用政策的思维来思考法律的问题。这显然与全面推进依法治国的方略相違背，当务之急就要改变这种局面，完善精准扶贫法律体系，维护农民的权益。从以上分析可以得出，贫困地区法治扶贫工作还需要加大力度，贫困地区的法治水平依然不高，农民的法治意识还需要提高，法治监督力度不够，农民维权机制有待于完善。

（二）扶贫主体的法治意识有待于提高，农民权利保障机制虚置

随着扶贫工作的不断开展，贫困地区制定了地方性法规，同时出台了许多具有针对性解决扶贫问题的政策、意见，对于扶贫工作的开展起到了很大的作用。但在实践中还有很多问题需要解决和纠正，主要有以下几个方面：

1.扶贫对象识别法律保障机制不健全。一些干部的法律素养较低，对扶贫把握的标准不严，导致在认定“扶贫户”时标准不统一。部分基层领导干部在认定扶贫户时任人唯亲，使不应该享受“扶贫户”待遇的被享受，抢占了真正贫困户的名额。在调查中，在回答“您认为您们村确定的贫困户是否真的很穷”这一问题时，大约有40%的村民认为这些基层干部认定的贫困户，不是真正的贫困户。大约有52%的村民认为，基层干部对贫困户的识别不公平，违背了国家的政策，对农民的权益造成侵害。大约有8%的村民认为认定“扶贫户”与自己无关。

2.扶贫主体法治意识薄弱，农民权利保障机制虚置。在扶贫工作中，既要保障扶贫户的生存权利，同时也要保障他们的知情权及监督权。对调查中“当地政府或村委会是否公开扶贫资金及相关信息”这一问题的回答，有8.2%的村民回答经常看到;12.5%的村民回答偶尔看到;有49.3%的村民回答没有看到;30%的村民回答他们听说过，但对扶贫资金等了解不多。

总的来说，扶贫主体的法治意识较为薄弱，没有按照法律的规定执行扶贫政策，农民权利保障机制虚置。现代反贫困的理论研究及实践表明，贫困问题不仅仅是一个资源欠缺和经济发展问题，也是一个资源分配和政治发展的结构性问题。目前，贫困主体存在经济文化权利虚设，政治权利缺位的问题。第一，经济文化权利虚设的问题，政府将基本公共服务建设投向城市，致使农民享有的基本公共服务在质上及量上都欠缺，会导致农村的生活环境恶化，农民因病致贫、因病返贫的数量增多。同时，精准扶贫与社会保障的错位导致贫困主体的经济文化权利缺乏稳定公平的制度基础，也加剧了贫困救助的不公及不稳定。第二，政治权利缺位问题。长期以来我国扶贫政策的理念是经济、社会权利要比政治权利优先发展，这一理念漠视贫困主体的政治权利，对贫困主体的知情权等不予关注，贫困主体的主人翁意识丧失。长此以往，扶贫与“扶志”的关系断裂开来。

（三）社会力量参与扶贫的激励机制效率低下

为了使精准扶贫战略顺利实施，应建立健全多元化主体参与的法律激励体系，形成协同共治的扶贫格局。目前扶贫机制激励机制的效率低下，在激励理念、激励标准及激励方式上均存在问题。在激励理念上，激励性法规和政策的制定带有浓厚的“管理型”色彩，这种模式的特点来自于政府对于扶贫激励的主观理解和意志，可能根本不适合激励接受者的实际需求。在激励标准上，目前社会力量财政支持规范体系还是强调社会组织的主体资格为财政支持标准，其他因素的考量很不充分，这种激励标准的开展使社会主体更注重自身的扶贫资格建设，对于自身开展扶贫活动的效果不予关心，会导致社会扶贫只注重形式化，效果不令人理想。在激励方式上，目前政府对社会力量的激励仍然以资金及政策帮扶为主，社会扶贫主体只要按照政府的要求完成一定的扶贫任务，便可以得到奖励。政府与社会扶贫主体缺乏真正的分工与合作，呈现出“各自为政”的局面，甚至还会出现在扶贫工作上的交叉和重复，使扶贫资源配置的效率低下。

（四）扶贫资金、项目管理机制不完善，缺乏长期有效的监督机制

1.缺乏长期有效的外部监督机制，违法乱纪现象猖獗。第一，在扶贫领域内违法乱纪的现象较为严重。据调查，农村套取扶贫资金现象仍然存在，表现方式一是虚报冒领骗取扶贫资金。有的基层干部以贫困户的名义骗取扶贫资金，扶贫资金最终归自己所有;表现方式二是一些恶意截留扶贫补助资金。如将农村五保户老人的补助金、贫困户的补助截留，或者向他们索要好处费;表现方式三是贪污扶贫资金。部分干部胆大妄为，贪污扶贫资金;表现方式四是挪用扶贫资金。部分基层干部挪用扶贫资金用于还债与生活开支。第二，扶贫项目等民生工程中存在违法乱纪的现象。项目应通过合法的程序招投标，但一些基层干部利用职务之便绕过相关程序，直接将这些项目承包给熟人，从中拿好处。

2.内部监督体系不完善，内部制约机制不成熟。民族地区法治扶贫的监督机制和制约机制不健全，基层政府内部没有形成相互监督的氛围，许多基层扶贫干部的思想和行为经不起考验，社会上一些不良风气容易腐蚀与干扰他们，当他们出现违法乱纪的行为时，没有人去制止，给人民群众带来的损失不可估量。

四 法治扶贫的机制建构

为解决法治扶贫面临的现实困境问题，应从立法、司法等方面完善贫困地区法治扶贫。在立法方面，应完善精准扶贫法治保障体系;在司法方面，应完善精准扶贫监督机制等，全面保障农民的合法权益，确保贫困地区顺利脱贫，在2020年实现与全国同步小康。

（一）加強法治教育及健全扶贫法律体系

1.政府要坚持法治扶贫，弘扬法治精神。第一，牢固树立法律至上的意识。在脱贫攻坚中，各级领导干部要依据法律的规定开展扶贫工作，防止权力滥用的行为发生。第二，牢固树立责任至上的意识。加强扶贫干部思想、作风建设，提高其政治觉悟，提醒扶贫干部不要闭门造车，鼓励他们不忘初心，阳光扶贫，法治扶贫及廉洁扶贫。第三，牢固树立人民至上的法律意识。建立起人民至上的理念，尊重与保护群众的利益。扶贫干部要真正深入到贫困户中间，实实在在的为贫困户办事，扶贫干部只有将群众的利益放在首位，坚持人民至上原则，才能被群众所尊重，扶贫工作才能顺利推行。

2.培养农民法治意识，强化法治教育。第一，传播法治文化。根据贫困地区的实际状况，当前，要提高农民的法律素养，培养农民的法律意识特别是权利意识，增强农民的法律观念，激起农村广大农民内心对法治价值的尊重与崇拜。第二，加强普法宣传力度，教育农民正确使用维权方法。帮助农民如何使用法律来维护自己的合法权益。加大法治扶贫的宣传方式包括“法律进乡村”“法律进家园”“与高校合作，让法学专业学生走进农村进行普法宣传”等方式。当自己的合法权益受到侵害时，可主动向法院起诉维护其合法权益。第三，教育贫困群众要自觉遵守法律。法治扶贫不仅要培养贫困地区农民的法律意识，更要培养他们遵守法律的习惯，把守法意识逐渐外化为其行动。

3.科学立法，健全扶贫法律体系。要实现扶贫工作规范、有序的开展，非常有必要建立起较为健全的扶贫法律体系，维护农民的合法权益。

第一，加快扶贫立法工作。首先，从国家层面，应尽快出台《扶贫法》。在《扶贫法》中应明确反贫困的主要目的，出台《扶贫法》的意义，明确扶贫目标、扶贫原则及《扶贫法》的适用范围、扶贫管理制度及责任追究制度等内容。充分发挥法律的规范与监督作用，从而规范政府、扶贫干部及群众的行为。其次，坚持科学立法。让专家咨询、实地调研等形式参与到扶贫立法工作中来，通过立法手段将应然由法律手段调整的问题变成由实然的法律调整，让扶贫领域中违法现象消失在源头。再次，坚持民主立法。立法必须拓展范围，坚持走群众路线，让群众发挥作用，让他们也参与到立法中来，能够听到他们的声音，在广泛征求民意的基础上，采纳人民群众的建议与意见，当然扶贫立法的程序也应公开。只有这样做，才能表达贫困群体的意见、诉求，拓宽贫困群体参与到扶贫的立法工作中来。

第二，健全精准扶贫法律的相关配套制度。为了使扶贫工作顺利开展，当然离不开法律，同时也需要健全精准扶贫法律的相关配套制度。首先，应健全社会组织参与到扶贫工作的相关制度。要提倡社会组织参与到扶贫工作中来，需要尽快出台相关法律、法规，要明确社会组织的法律地位、社会组织参与扶贫的基本原则、社会组织参与扶贫的运行机制和法律责任及社会组织权利救济等内容。其次，健全社会保障法律体系。精准扶贫工作还离不开扶贫政策与相关社会保障制度的联动作用，在实践中可以让扶贫政策与农村最低生活保障制度等衔接起来，同时还应将农村养老制度、医疗救助制度等与扶贫政策结合起来，使扶贫工作顺利开展。再次，统筹脱贫攻坚战略与乡村振兴战略相结合。要实现乡村振兴，首要做好脱贫攻坚工作，乡村振兴涉及的内容方方面面，脱贫攻坚只是其中内容之一，必须做好两者的衔接工作，这样才有益于民族地区的发展。

（二）构建贫困群体的民生权利体系

为了精准扶贫战略顺利实施，必须提高扶贫主体的法治意识，依法精准识别与管理贫困对象，构建贫困主体的民生权利体系。

1.依法精准识别与管理扶贫对象。当前贫困地区在识别精准扶贫对象时，要严格按照各级政府出台的相关政策执行。各村村委会及驻村干部不能滥用职权，对扶贫户的识别与确定不能任人唯亲及弄虚作假。政府应该成立专门的扶贫督察组，对基层单位识别与确定的扶贫户进行督查，实行责任追究制，对扶贫户名单进行公示。此外，要依法严格管理扶贫对象。对于建档、建卡的扶贫户，要保证真正脱贫，并做好后续的追踪与管理工作，防止脱贫后又返贫。

2.构建贫困群体的民生权利体系。第一，保障和落实贫困群体的经济文化权利。首先，提高农村基本公共服务的有效供给。一方面应进一步强化政府在提供农村基本公共服务方面的责任，建立优先保证农村基本公共服务供给的资源配置机制和绩效评估体制，使各级政府切实履行农村基本公共服务的供给责任，提高农村基本公共服务的供给力度。其次，实现精准扶贫与社会保障的有效衔接。精准扶贫主要为那些处于贫困标准线下的绝对性贫困群体提供生活、工作、教育等方面的帮扶，帮助其脱贫。社会保障主要针对那些处于相对性贫困群体，为其提供残疾、重病等方面的兜底保护，防止返贫。两者相互衔接、互相补充，形成严密健全的反贫困制度体系，使贫困群体的经济文化权利得到切实的保障与实现。第二，要赋予并实现贫困群体的政治权利。首先，在扶贫法律中明确规定贫困群体的政治权利。让贫困群体享有信息权利、参与性权利及监督性权利。其次，在扶贫法律中建立政治权利救济保障机制。在各个贫困地区成立贫困者协会，其成员应是当地贫困群体，成立贫困者协会主要目的增强贫困群体与政府谈判协商的话语权。同时也应建立扶贫公益诉讼制度，建立扶贫公益诉讼制度的目的是通过司法权力来制约政府的扶贫权力，从而保障与救济贫困群体的政治话语权。贫困群体认为政府机关在扶贫中侵犯了公共利益，可以依据《宪法》第41条规定向检察机关提出检举，或者直接向贫困者协会反映，由检察机关和贫困协会在调查核实的基础上提起公益诉讼。

（三）建立多元化主体参与的法律激励体系

为了使精准扶贫战略顺利推行，应建立多元化主体参与到扶贫的法律激励体系，具体而言，转变法律激励理念，让扶贫激励理念从“管理型激励”向“契约型激励”转变。改变法律激励标准，促进扶贫激励从“资格型激励”向“绩效型激励”转变。调整法律鼓励方式，推动扶贫激励从“帮扶式激励”向“参与式激励”转变。

1.转变法律激励理念，让扶贫激励理念从“管理型激励”向“契约型激励”转变。“契约型激励”理念体现了国家利益、社会利益及个人利益之间的平衡，使司法上的契约自由及平等自愿原则在社会治理中得到运用，是现代激励理论提出的一个新理念。政府应该改变“管理型激励”的理念，树立起“契约型激励”理念，兼顾双方的诉求愿望。通过建立民主协商的方式，使社会主体能充分反映其个人的意见与激励要求，提高激励的效果。

2.改变法律激励标准，促进扶贫激励从“资格型激励”向“绩效型激励”转变。“绩效型激励”是依据社会力量的扶贫绩效为激励标准，将社会主体的扶贫效果与政府的扶贫力度挂钩，能够保证实质上的激励公平。政府应抛弃传统意义上的主体资格标准，坚持以社会主体的扶贫绩效为导向，设置可操作性的优惠标准，并明确相关的优惠政策。同时可以适当的引入第三方评估机制，通过专业人士帮助政府开展社会扶贫绩效评估工作。

3.调整法律鼓励方式，推动扶贫激励从“帮扶式激励”向“参与式激励”转变。“参与式激励”不但要求政府对社会主体给与资金、政策上的帮助，还要求政府与社会主体之间形成相互支持、互动回应的扶贫合作机制，以实现较为理想的扶贫效果。我们可以通过促进政府和社会组织的深度合作，推动政府角色的转变，由扶贫实施者向扶貧监督者、验收者的角色转变，让社会组织真正参与到扶贫中来，调动社会扶贫主体的主体意识及扶贫积极性。

（四）建立长期有效的监督机制

当前要使精准扶贫工作顺利开展，必须要以法律为保障，依法管理扶贫资金及扶贫项目建设，建立长期有效的监督机制。

1.依法管理扶贫专项资金。第一，依法对拨付的扶贫资金进行审核。民族地区各级政府要根据扶贫政策与法律法规的要求严格把关，做好扶贫资金的审核工作，确保扶贫资金拨付环节正确。扶贫资金要按照计划统一核算，按照资金的流向统一分配。各级财政部门对扶贫资金的使用要进行指导、监督及审计，确保扶贫资金用到实处。第二，建立扶贫资金安全运行机制。相关部门严格按照财务管理制度，对扶贫资金进行严格管理，监管部门也要充分发挥作用，对扶贫资金的投入、发放要及时监管，确保各项扶贫资金落到实处。同时扶贫资金财务审计公开制度也要建立起来，相关职能部门充分发挥作用，抽查专项扶贫资金使用情况，防止乱用及滥用，要做到有账可查，实行阳光操作。第三，对于违规使用扶贫资金的情况，要严格问责。

2.依法建立扶贫项目监管机制。第一，要依法开展扶贫项目前期考察论证工作。民族地区各级相关部门要充分发挥作用，加强对扶贫项目立项论证及考察工作，对项目开展的可行性及所用的资金进行评估，特别是项目是否适合当地经济发展，规划是否合理，要进行科学的论证，防止盲目上项目。第二，依法管理扶贫项目的开展。民族地区各级相关部门应该发挥监管职能，对于已经启动的扶贫项目，要定期对其质量及进度进行监督与检查，发现问题要及时整改。同时，各区县扶贫项目资金到位情况和分配情况依法公开，向社会公布，接受监督。第三，依法落实扶贫项目责任追究制度及问责机制。对扶贫项目管理不规范的行为，对工程质量差、故意拖延工期且效率低的项目的建设单位或个人也要严格问责，追究其责任。

3.完善权力监督机制。在精准扶贫工作开展中，完善权力监督机制应包括对行政监督机制、审计监督机制及社会监督机制的完善，形成一个有机整体的监督体系。第一，完善行政监督机制。一方面应该建立起上级政府对下级政府的监督机制，主要是在县、乡、村三级建立监督机制，以确保扶贫干部依法开展扶贫工作;另一方面也应建立起基层扶贫干部对上级领导干部的监督，以端正领导干部的工作作风。第二，加强国家审计部门的监督。审计部门对扶贫工作监督的形式包括依法审查扶贫工作，审查各区县的扶贫情况，增强审计信息的透明度等，对精准扶贫政策的落实情况也应该是审计的重点，主要是审计扶贫资金的使用及扶贫项目的实施及脱贫任务完成情况。第三，加强社会监督。在扶贫工作中社会监督应包括社会大众及媒体的监督。社会大众监督是通过地方政府责任主体对公共政策执行效果的评价来完成，从而形成强大的社会舆论力量;大众传媒监督主要是报道和监督地方政府扶贫的情况，揭露一些“短板”问题，同时要完善电子政务系统，对扶贫信息资源实现共享，还应该建立“电话热线”“互联网热线”“微信公众平台”等阳光扶贫监督机制，对扶贫活动进行监督。

4.强化问责追责机制。在精准扶贫工作中，由于监督机制还不完善，一些扶贫干部存在违法乱纪的行为，因此需要建立高效的问责机制。第一，增强政治责任追究机制。针对那些违法乱纪扶贫干部中的党员同志，应加大政治问责的力度，让他们必须要深刻反省，主动接受相应的惩罚，用党的纪律去约束他们，例如给予党内警告处分，或者是给予开除党籍处分等。第二，增强行政责任追究机制。扶贫工作干部或者工作人员，应该依据法律的规定开展扶贫工作，若有违法行为，严格追责，如警告、记过等。第三，增强法律责任追究机制。若扶贫工作干部或者工作人员出现严重违法乱纪行为时，应该追究相应的法律责任，若构成犯罪，必须追究刑事责任。最后，建立重大决策终身责任追究机制。要有效减少或遏制扶贫领域的违法犯罪情况的发生，必须要建立重大决策终身问责机制。因决策失误造成恶劣影响时，应追究决策相关人员的法律责任。如果有严重恶劣影响产生时，即使决策相关人员已经被调离工作岗位、退休或辞职，绝不姑息，要突破时限，精确追究决策相关人员的责任。

法律是治国之重器，良法是善治之基础，将法治理念及法治思维贯穿到精准扶贫工作的全过程，完善和健全精准扶贫法治保障体系，坚持依法扶贫，依法治贫，充分发挥法治作用，确保贫困群体的合法权利得到保障及精准扶贫工作法治化、规范化，这是新时代贫困地区精准扶贫工作顺利开展的客观需要。新时代新作为，我们要进一步加强法治扶贫工作，以更加扎实的工作作风，确保贫困地区顺利脱贫，在2020年实现与全国同步小康。

【责任编辑 龚桂明 陈西玲】