从历史、现实和理论维度认识我国现代乡村治理

杜立文 王兆云 李小梅

【摘   要】 在我国，传统性乡村自治日渐式微，现代乡村治理困境逐步显现。如何破局，这是推进国家治理体系与治理能力现代化整体布局中亟须解决的重要组成部分。新时代，我们要在历史维度、现实维度和理论维度的统一中，深刻认识和把握我国乡村治理的问题，不忘初心和使命，牢牢把握提升乡村治理体系和治理能力现代化的时代要求，为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。

【关键词】 乡村治理;治理体系;治理能力现代化

[Abstract] In our country， traditional rural autonomy is waning， and the plight of modern rural governance is gradually emerging. How to break the situation is an important component that needs to be resolved in the overall layout of the national governance system and the modernization of governance capabilities. In the new era， we must deeply understand and grasp the problems of rural governance in the unity of historical， realistic， and theoretical dimensions， not forgetting the original intention and mission， and firmly grasping the requirements of the times to improve the modernization of rural governance systems and capabilities The Chinese dream to realize the great rejuvenation of the Chinese nation is unremittingly striving.

[Key words] rural governance; governance system; modernization of governance capacity

“三農”问题是关系国计民生的根本性问题。2019年10月31日，中共十九届四中全会审议通过了有关国家制度和国家治理问题的重要决定，强调要健全基层党组织领导的基层群众自治机制[1]。乡村治理体系和治理能力现代化是整个国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，没有乡村治理体系和治理能力的现代化，就没有国家治理体系和治理能力现代化。

1  从历史和现实维度看我国传统乡村治理的历史作用与现实困境

在我国，自秦汉开始，国家形式从封建制演变为郡县制，乡村逐步成为稳定社会的基础结构。传统乡村自治在凝聚民心和维护社会稳定等方面曾发挥过重要作用。在我国历史上，乡村上层管治属官本位管理，而下层自我管治则属于乡村自治，这是一种成本极低却又极其稳定的国家二元体制，与我国固有的传统政治文化和社会结构密不可分。传统乡村自治源于共同的外部风险而逐步形成的村民向心力和凝聚力，主要依靠乡村内生治理力量和乡规民俗来维系和发展。

1.1  我国传统乡村治理的历史作用

首先，传统乡村内生治理力量是封建社会在农村的基石，主要涉及乡绅阶层、宗族势力和保甲制。自古我国广大乡民就特别注重人情乡情，突出强调传统道德的约束，一旦出现家庭婚姻、邻里矛盾、乡间纠纷等大事，要仰仗德隆望尊的乡绅或宗族势力来介入。乡绅不但承担着传承文化、教化乡民的责任，而且可以直接参与地方性的教育和管理，甚至直接决断着某些普通乡民的命运。保甲制将国家关系和宗法关系融合为一，虽不乏特定时期的历史合理性，但也存在着诸多弊端。其次，乡规民约是维系和凝聚乡村共同体的重要力量。传统乡规民约由乡民自动自发地制定，负责处理治安、经济、社会、教育和礼俗等各种乡村问题，倡导“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”的自治理念，具有浓厚的中华传统文化底蕴，它不只是一套行之有效的地方治理制度，而且体现出一种乡村自治的精神，是由人民自己主动起草创立的成文法则[2]，它虽未上升为法律，但契合了乡情和民愿，对促进现代乡村自治，进一步完善和发展中国特色的社会主义基层民主，具有重大的理论意义和实践意义。

1.2  我国乡村治理存在的现实困境

建国以来， 我国历经三大改造、土地改革、人民公社化运动，农村宗族势力作为反动封建势力的政治和经济基础已不复存在;社会主义建设的长期探索中，长期的阶级斗争、高度集中的政治控制以及落后贫穷的拮据生活，尤其是“文革”期间阶级斗争扩大化，使农村宗族活动趋于消失。改革开放后，我国被迫卷入到开放的世界市场体系之中，宗族势力在农村死灰复燃，对农村基层的社会稳定、民主政治、经济发展等构成严重威胁。同时，大批青壮年离开农村，走向城市，这一群体对自我价值、生存目的、发展方向等有着强烈的自我意识，不可避免地导致了对乡村集体意识的淡漠和疏离，减弱了村规乡俗的约束力，使传统乡村的凝聚力趋于弱化。

2  从理论维度认识我国现代乡村治理

改革开放以来，工业化、信息化、城镇化和农业现代化必然带来工农之间、城乡之间、市民与农民之间关系的重大变化，极大地促进“三农”的现代化转型发展。]只有抓住历史机遇，以善治为矢，重塑乡村共同体，才能为经济和社会持续健康发展提供有力支撑，这关乎亿万农民的获得感、幸福感、安全感。

2.1  乡村自治是适合我国国情的社会治理方式

历史上，这种封闭性乡村的长期存在，在一定程度上阻碍了经济发展和社会进步。从整体来看，传统乡村自治比较倚重精神因素，易于构成具有较强内聚力和凝聚力的共同体，得到乡村普通民众的心理认同，规范和约束着人们的思想与行为，逐渐形成比较完善的价值体系和能够为村民自觉遵守的公序良俗，易于使家族文化和乡村文化得以绵延永续，充分发挥稳定社会、维护民生、凝聚人心和规范行为的主体性作用，构成了一种国家最节约成本的治理方式，这是现代乡村治理中理应充分吸收和借鉴的有益经验。自治是乡村治理体系的基础，村民是乡村治理的主体。村民自治制度是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度，其核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

2.2  乡村德治是构筑乡村价值的精神内核和动力

我国历代皆重视发挥道德教化在治国理政中的作用。社会主义市场经济之下，以往自给自足的自然经济被逐步打破，传统农业正转变为现代农业，意味着农民的生产和生活方式将发生深刻变化。农民不再是一种被赋予的身份，而是一种自由选择的职业。乡村具有相互依存关系的“社会空间”，因不同原因、不同方式，可以不断重组，使乡村区域成为彼此密切关联的生存空间，德治正是支撑和维持这一空间正常运作的精神内核和内在动力。要通过道德教化，使农民能够从内心里接受和认可外在客观的伦理秩序和道德规范并自觉遵守和执行，才能发挥道德教化的效能。

2.3  乡村法治是重塑乡村秩序的基本方略和保障

重塑乡村秩序，必须考虑到农村实际，完善乡村法治。一是必须以社会主义核心价值观为引领，培植良好的农村法治文化为支撑。要提供充足的资金、人力和物力，建设一支稳定高效的涉农法律人才队伍，积极开展大规模的群众性普法宣传教育活动，加强村干部的法治教育和培训。二是利用信息化渠道，创新法治文化建设的内容、形式和手段，增强广大农民的法律意识、法治观念和法治信仰，真正信法、尊法和懂法， 自觉学法、守法、用法和护法。三是建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用。四是创新和完善村务公开民主管理机制。紧密结合农村发展新形势，积极探索“村务网上通”、“村干部责利权公开”等新方法和新途径。五是村委会要在政府和村民之間起到桥梁作用，完善协调沟通、协商民主和利益表达机制， 扩大村民民主参与范围，增强村民的自我管理、自我教育、自我服务能力。

2.4  乡村善治是新型乡村治理体系的发展目标

治理与管理，二者之间存在的最大差别在于，管理是自上而下的执行体系，而治理是多种群体通过多元互动才能达到的稳态结构。治理有好坏，良好的治理即善治，随着治理理论的发展而提出的新概念，体现了以人为本的精神。乡村善治目标是构建自治、法治、德治“三治”相结合、完善有效、多元共治的新型乡村治理体系，由政府主持，实现党组织领导、政府治理、社会参与和村民自治之间的分工合作、良性互动和运行协调的共治，最终实现农村治理体系和治理能力现代化。善治可以通过还政于民，引导农民自愿参与和积极合作，赋予农民更多的机会和权利来参与政府对乡村公共政策的活动过程，可以有效地保障城乡公共政策对于公共性的维护，促进城乡公共利益最大化。

3  推进我国乡村治理体系和治理能力现代化的重要举措

传统乡村蕴藏着化解现实困境的宝贵经验，凝结着追求乡村美好未来的恒久价值。新时代，我们要实现国家治理体系与治理能力现代化，必须城乡治理并举，不可偏废其一。

3.1  加强组织保障，强化农村基层党组织

党的农村基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把农村基层党组织建设成为领导农村基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒。要注重从青年农民、非公有制经济组织、社会组织中发展党员，坚持党要管党，着力解决一些农村党组织中弱化、虚化、边缘化的问题。党要担负在农村宣传、组织、凝聚以及服务群众的重要职责，坚持以人民为中心的发展思想，做到治理为了村民、依靠村民、治理成果由村民共享，把服务村民、造福村民作为出发点和落脚点。党要坚持和完善村民自治制度，坚持因地制宜，发挥地方资源优势，为村民参与社会治理搭建平台，拓展渠道，丰富形式，顺民意、借民力、用民智，鼓励探索创新，将顶层设计与地方创造有机统一。在坚持党的领导之下，立足实际，健全符合国情乡情、规范有序、充满活力的乡村治理机制，赋予乡村治理更充分的自主性。

3.2  夯实物质基石，保障广大农民正当权益

改革开放四十多年以来，工业化和城市化使大量人口从乡村向城市流动，在工业和服务业中获得新的就业机会，同时保留着宅基地和承包责任田。农民作为推动乡村振兴战略顺利实施的主体力量，必须保障农民的正当权益。一方面，要继续加快农村土地征收改革，完善农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，促进土地利用的集约化和规模化，实现农业现代化经营，在确保农民承包权不变的前提下，进一步释放农村劳动力的活力和积极性，引导社会力量如大学生、退伍军人、科技人员和管理人员等到农村定居和创业，将资金、技术、管理等引向农村，增强发展活力，同时鼓励企事业单位利用自身优势积极支持和参与到脱贫扶贫等乡村振兴大业里;另一方面，要完善当代农村“新农合”“新农保”为主的社会保障制度，同时保障涌向城镇的农民能够获得城里不断有所增进的社会保障。

3.3  激发内生动力，激发群众的内生式发展

重塑乡村共同体的最终目的在于培养“三农”基于内部的生长能力，保持和维护本地的文化传统以及生态环境。建设现代乡村共同体，必须引导当地群众转变思想观念，摆脱自身发展对于外界资本的依赖，要以当地人作为地区开发主体，使他们明白自己是主要的参与者、见证者和受益者。激发群众的内生式发展不仅需要一个过程，更需要采取灵活正确的方式和方法。要解决这一问题，除了吸收优秀传统文化和传统乡村治理的有益经验之外，还要充分发挥“带头人”的积极性，切实提高基层治理水平，实施扎实有效措施，既要引得进人才，留得住人才，又要合理利用外部的资金、信息、技术，构建一种内部自我发展与外部多元扶持的互动机制、顶层设计与依靠基层力量自下而上推动发展的治理模式，惟其如此，我国的农业农村和农民才能真正实现内在、全面而长远的发展。

3.4  实施城乡联动，推动城乡一体化进程

城乡融合发展，绝不仅是农村的要素流向城市，城市资本、技术、管理等要素和资源也要流向农村，城乡联动是彼此之间的良性互动和融合发展。随着以工促农、以城带乡发展进程的推进，文化领域的城乡二元制结构也将发生改变，城乡文化差别将逐步缩小。推动城乡文化一体化建设，不仅有利于优秀传统农业文明的传承和创新， 而且对城市经济社会发展也具有重要意义。在此发展过程中，如何保护传统村落的区域文化价值和自主性发展，保护不同区域、自下而上建构起来的乡土文明，避免“建设性破坏”和“破坏性建设”的尴尬局面，这是城乡文化一体化不可忽视的问题所在。

3.5  建设美丽家园，保护和建设生态文明

乡村是农民立足之基，生活之本。在马克思看来，劳动是人类和自然之间的物质变换过程，是人类适应自然和改造自然的实践活动和独特方式。人与自然和谐发展是传统乡村共同体曾经真实的过往，更是我们应继续追寻和努力的方向——建立人与自然和谐共处的现代乡村共同体。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽，建立城市和乡村相得益彰的现代乡村共同体。

我们要从历史、现实和理论维度的统一中，深刻认识和把握乡村治理问题，不忘初心和使命，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，深化农村生产力变革，转化农业生产方式，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展道路，牢牢把握提升乡村治理体系和治理能力现代化的时代要求，构建中国特色、中国气派和中国风格的乡村善治格局，早日实现乡村振兴，实现中华民族的伟大复兴。

参 考 文 献：

[1] 中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报[N.]人民日报，2019-11-1-01.

[2] 牛铭实.中国历代乡规民约[M]. 北京： 中国社会出版社，2014：  3.

（编辑：赫亮）