外商投资撤资回流的趋向与对策

李玉梅 王园园 胡可可

外商投资回流作为当前世界经济发展中出现的一种新型的国际生产转移方式，在发达国家“重振制造业”战略和新一轮技术革命推动下，正愈来愈受到社会各界的关注。而特朗普政府奉行“美国优先”的单边主义贸易政策，使得市场不确定性增大，新一轮投资保护主义抬头，跨国公司投资转移回流的问题更加凸显。我们需要清醒认识的一点是，外商投资撤资回流是发达国家再制造业战略中的一部分，目的是维持其在高端制造环节、战略性新兴产业的优势地位，延缓其高端制造业对外转移。通过承接发达国家制造业转移并实现经济腾飞的中国，正处于产业转型升级与寻求新竞争优势的关键时期，面临发达国家制造业外商投资回流，特别是高附加值生产环节回流的现实问题。Fratocchi 等(2014)的调研显示，发达国家制造业跨国公司投资回流的案例51%来自中国，迫切需要全面评估制造业外资回流的动态与演进趋势以及实施效果。

鉴于此，本文收集整理了2005—2017年共13年的案例数据，并结合2018年的情况，分析了发达国家制造业回流的特点与发展趋势。这有助于我们准确判断制造业外资回流的发展趋势，从而为改善外资营商环境，提升吸引外资的国际竞争力提供支持。

一、全球制造业外资撤资回流的趋势特点

尽管当前制造业外资回流现象引起学术界越来越多的重视，但现有研究缺乏公共数据(Gray 等, 2013)，无法准确判断制造业回流的真实情况。本文根据美国的the Reshoring Initiative数据库、欧盟 the European Reshoring Monitor数据库、学术论文以及新闻媒体报道，进行有关外商投资回流数据的收集整理。将一个回流行为作为一个案例，同一公司的不同回流行为作为不同案例，回流数据的时间跨度为2005年至2017年，共收录438家制造业回流企业514次回流案例。根据回流数据分析，制造业外商投资回流呈现三大特征。

(一)制造业外资回流呈大幅上升趋势

2008年金融危机爆发，美国产业空心化、过度依靠金融服务业的经济发展模式弊端暴露无遗。为应对国际金融危机的深度影响，重拾经济增长，增加就业机会，美欧等发达国家提出了重振制造业战略，修正制造业过度外包而引起的实体经济产业空心化等问题，力争在新一轮产业革命中提升先进制造业的国际竞争力，抢占全球产业布局的制高点。美国等发达国家开启了经济战略和政策调整之门：一方面加强改进金融监管，出台了严厉的金融监管法案；另一方面提出“重振制造业”战略，推动制造业回流，对其产业链的全球空间布局进行重组，打破了全球生产体系的原有分工，高端制造业重心向发达国家回流(国务院发展研究中心，2013)。美国总统特朗普更是把推动制造业回流作为其施政的主要内容，并谋求通过减税、加征进口关税等措施，甚至对多国发动贸易战，吸引制造业回流。统计数据(1)除非特殊说明，本文所使用的数据来源于 the Reshoring Initiative和the European Reshoring Monitor数据库以及根据新闻媒体报道建立的全球制造业外资回流数据库。显示：自2008年金融危机以来，发达国家制造业外资回流整体呈现出大幅上升趋势。金融危机前，2005—2007年，发达国家制造业外资回流案例总计6件，平均每年2件案例。从2008年开始持续上升，2014年回流案例90件，是2007年的90倍；之后虽短暂下降，但2017年继续攀升，回流案例97件(见图1)。2008—2017年，发达国家制造业回流案例共计508件，年均51件。预计今后发达国家制造业回流案件数量每年至少超过50件。

金融危机后，美国等发达国家政府推出一系列激励政策和法规。比如，美国于2009 年发布的《重塑美国制造业框架》、2010 年通过的《美国制造业促进法案》、2017年公布的《减税与就业法案》，英国2014年推出的《回归英国计划》(Reshore UK)、2015年发布的《加强英国制造业供应链政府和产业行动计划》，德国2010年推出的《高技术战略2020》以及法国的“工业振兴新计划”等。这些政策法规既有助于限制制造业外包，同时又为制造业回流创造了条件。页岩气革命的兴起，使能源成本下降，又为美国制造业回流创造了更有利的条件。在十多年的时间里，美国一直都是发达国家制造业回流的主导国(393件)，美国企业回流占全球企业回流的比重高达76.5%。其次是法国、英国、意大利，占比分别为4.3%、4.1%、3.7%，而德国占比约为1%(见图2)。

从制造业外资流出的区域来看，亚洲地区是外资回流的高发区域，2005—2017年回流案例340件，占全球66.1%；其次是欧洲和美洲，占比分别为17.9%和15.0%。其中，中国是全球制造业外资回流最高的流出国(286件)，从中国撤出的制造业外资回流案例占比达55.6%，其次是墨西哥(9.1%)、加拿大(4.7%)、德国(2.7%)、印度(2.3%)、日本(2.1%)、意大利(2.1%)(见图3)。

图1 2005—2017年发达国家制造业回流趋势

图2 2005—2017年制造业外资回流母国分布情况

(二)中小企业是制造业外资回流的主力军

美欧“重振制造业”战略将中小企业作为实施的主力军，通过普遍性的减税政策、融资支持以及科技创新重点扶持等措施引导国外的制造业中小企业回流本国。美国《2009年美国复苏和再投资法案》提高了小企业管理局的担保额度，加大了对中小企业的扶植，扩大了小企业的融资，为中小企业贸易融资提供了便利。英国2016年公布了下调企业所得税率计划，大幅削减了企业所得税，提高了中小企业可以扣除的研发费用，为中小企业提供了融资便利。欧盟支持中小企业开拓国际市场，实施强制性原产地标识，压制了一些传统产业的外移意愿。法国政府加强对中小企业进行重振制造业资金支持，引导金融机构加大对制造业的贷款，扶持中小企业上市融资，并大力推进中小企业参与欧盟研发项目。在这些政策措施的引导下，美欧发达国家制造业回流的企业以中小企业为主力军，514件回流案例中有163件小型企业回流，155件中型企业回流，196件大型企业回流，中小型企业回流占比约为61.9%(见表1)。统计显示，美国中小企业回流占比为65.7%，西欧国家中小企业回流占比为52.8%。虽然南欧、北欧以及中欧、东欧以大型企业的回流为主，但这些地区回流的案例较少。

表1 2005—2017年制造业外资回流国家与企业规模

(三)回流的重点领域是电气机械、电子设备、汽车等高端制造业

美欧发达国家提出的“重振制造业”战略绝不是简单的回归传统产业，而是依托科技创新，对部分传统制造业进行产业升级，重点发展高端制造业和新兴产业，以数字化、网络化、智能化为特征的先进制造为其产业政策的主要突破口，实施了明显的产业倾斜，以实现制造业价值链的重构。据统计，发达国家制造业回流发生的前十大行业依次发生在纺织服装业(13.4%),金属制造业(11.1%),电气机械和器材制造业(10.9%),计算机、通信和其他电子设备制造业(8.6%),铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业(8.0%),汽车制造业(6.0%),橡胶和塑料制品业(5.8%),通用设备制造业(4.7%),文教、工美、体育和娱乐用品制造业(5.1%),家具制造业(3.7%)。从2011—2017年来看，回流行业主要集中在电气机械和器材制造业,金属制品业,计算机、通信和其他电子设备制造业,汽车制造业,铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业,纺织服装业(见图4)。

图3 2005—2017年制造业外资流出东道国分布情况

从母国回流的行业情况来看，美国制造业回流发生的前十大行业依次为纺织服装业(12.5%)，电气机械和器材制造业(12.0%)，金属制品业(11.7%)，计算机、通信和其他电子设备制造业(10.2%)，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业(7.4%)，橡胶和塑料制品业(6.9%)，汽车制造业(6.6%)，文教、工美、体育和娱乐用品制造业(6.1%)，通用设备制造业(4.6%)，家具制造业(3.6%)。

欧洲国家制造业回流主要发生在纺织服装业(16.5%)，食品制造业(13.2%)，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业(9.9%)，金属制品业(9.1%)，汽车制造业(9.1%)，电气机械和器材制造业(7.4%)，通用设备制造业(5.0%)，家具制造业(4.1%)，医药制造业(3.3%)，化学原料和化学制品制造业(3.3%)，计算机、通信和其他电子设备制造业(3.3%)。

借助于物联网、大数据、人工智能、3D打印和虚拟现实等科技，美欧发达国家将这些回流的行业升级创新为先进制造业。2018年后，电气机械和器材制造业、金属制品业、计算机及其他电子设备制造业、汽车制造业、交通运输设备制造业以及纺织服装业仍是制造业外资回流的重点行业。

二、中国外商投资撤资流出的特点

(一)中国是制造业外资回流最高的流出国，流出行业以电气机械、金属制品、电子设备为主

20世纪90年代后，随着东欧剧变和苏联解体，冷战结束，资本主义和社会主义国家两个对立的阵营不复存在，两个平行市场消失，人类迎来新的和平与发展时期。信息技术革命与互联网时代到来，经济全球化得以快速发展，美欧日等发达国家制造业大举对华投资，中国成为承接发达国家制造业的最重要基地，凭借充裕的劳动力、土地、资源等要素禀赋优势，吸引越来越多的制造业外商投资到中国来，成长为世界制造中心。近年来，随着中国生产要素成本上升、人民币汇率升值以及制造业外资优惠政策吸引力相对减弱，发达国家纷纷推出“重振制造业”战略引发部分中高端制造业回流到发达国家，主要新兴经济体竞相采取政策改善投资环境。这意味着在持续的渐进式改革和市场经济结构转型升级过程中，中国吸引外商直接投资的区位优势也在逐渐变迁，劳动密集型制造业外商直接投资外移的趋势凸显(李玉梅等，2016)。统计显示，在2005—2017年长达13年的时间里，中国一直都是外商投资撤资流出最高的国家，占全球制造业流出比重达55.6%，在2009年从中国流出的比重高达76.4%,之后虽有下降，但总体上从中国流出比重一直都在50%以上(见图5)。美国是中国外资回流最多的国家，从中国流向美国的案例248件，占整个中国流出案例的比重为86.7%，其次是意大利(3.5%)、英国(3.1%)、法国(1.7%)。

图4 2005—2017年全球制造业外资企业回流的行业分布

从行业来看，从中国流出的主要行业为电气机械和器材制造业(14.7%)，金属制品业(14.0%)，纺织服装业(11.5%)，计算机、通信和其他电子设备制造业(9.4%)，橡胶和塑料制品业(8.4%)，文教、工美、体育和娱乐用品制造业(7.3%)，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业(5.9%)，家具制造业(4.5%)，通用设备制造业(4.2%)。

(二) 制造业外资回流将持续较长时期，中国流出的比重将会保持较高水平

尽管相对于全球制造业外资流入，制造业外资回流比重还很小，但在金融危机后世界经济复苏乏力、全球需求紧缩、竞争日益激烈的现实条件下，作为全球价值链分工体系的主导者，跨国公司则在全球范围内重新寻找价值洼地，重塑全球价值链。而美欧等发达国家正借助于新一轮科技革命和产业革命以及数字经济的兴起，深入推进重振制造业战略,谋求在未来新的全球价值链分工体系中占据更有利的主导地位。因此，发达国家制造业回流趋势将持续较长时期，在制造业全球竞争条件变迁和发达国家政府刺激措施的推动下，回流将是经济全球化过程中长期存在的一种国际生产转移方式(Kinkel，2012; Ellram等, 2013)。虽然发达国家制造业投资不会全面彻底回流，但在全球价值链分工体系下，发达国家高端制造业产业链环节的回流将成为世界经济的新常态，从中国流出的比重将会保持较高水平。

目前中国制造业并未出现集中大规模的外资流出，中国正处于全球价值链分工体系中地位上升期，一些原本投资于中国劳动密集型制造环节的资本向东南亚等地区转移，部分附加值高的制造业生产环节向发达国家回迁，外商投资我国制造业增速放缓，均属正常现象，“中国制造”仍具有比较优势，美欧等发达国家在劳动力成本、熟练产业工人、产业配套等方面仍不具有优势。但是，美国实行大规模减税方案、加征进口关税等贸易保护主义政策以及放松监管的新自由主义措施，将可能加速这种产业转移的速度。转型升级中的中国制造业应未雨绸缪，高度重视制造业外资的流出，尤其是高端制造业外资的流出。

图5 2005—2017年中国流出的外资案例占全球制造业回流的比重

图6 2005—2017年从中国外流案例的行业分布

三、外商投资撤资回流对中国的影响

中国作为全球制造中心，恰好处于产业转型升级与寻求新竞争优势的关键期，面临着发达国家制造业外商投资回流，特别是高附加值生产环节回流的现实问题，亟需高度重视外商投资回流对我国的影响。

(一)与发达国家制造业尤其是在中高端制造业领域的竞争加剧

从外资回流趋势来看，美欧发达国家回流的行业主要是中高端制造业。企业层面上，制造业回流母国增加的产业规模与资本存量可能带来充分的“溢出效应”，降低生产成本，从而在生产效率上获得额外收益，缩小与中国同类型产品的成本差距，并可能促使生产商将重点转向国内，增大中国同类型产品进入该国市场的难度；产业层面上，一方面由制造业回流带来的母国产业链的完善，将深化生产各节点的前后向联系，另一方面制造业企业主导的R&D活动重心回迁，将提升制造产品的垄断力；国家层面上，发达国家经济战略可能发生调整，可能在移民、进口、对外投资等领域设置更多障碍，对全球化进程起到消极作用，阻碍中国分享全球化红利。

(二)制造业转型升级难度加大，向价值链高端攀升困难增加

发达国家制造业资本在中国经济中的体量虽不大，但其重要意义却不可轻视，一个关键原因就在于发达国家制造业在中国的投资，以其R&D研发机构为主要载体，将对中国的相关产业提供技术溢出。由于发展阶段的不同，中国制造业整体的技术水平与发达国家尚有差距，除高铁、核电、电信等少数高科技领域外，中国制造业在国际市场上具有品牌效应的产品仍屈指可数。要实现中国制造业由低端向中高端的攀升，并促成中国经济增长模式的最终转型，技术研发是关键一环。而作为中国制造业技术存量提升的重要来源之一，发达国家制造企业的技术溢出若随制造业回流减弱，将会拖延中国向价值链高端攀升的进程(张向晨，2012)，并加剧对技术、人才等资源的争夺，增加不确定性与困难。

(三)离岸外包业务收缩，中间品贸易下降，拖累进出口增长

中国的进出口贸易在相当比例上采取的是“两头在外”的加工贸易，这些工厂一般位于东部沿海地区，其中外资企业占有相当比例。加工贸易传统的盈利模式主要依赖规模，而制造业外资回流将减少外资企业在中国的投资力度，迫使加工贸易的生产规模进一步削减，加之我国用工成本高企的状况更加突出，可能形成加工贸易进一步的回流，将会拖累对外贸易的稳定增长。

(四)制造业对外投资快速增加

出于新市场的开发、生产成本的降低等多种目的，中国现有一批有能力的制造业企业也可能随着发达国家制造业回流的步伐，加快其对外投资的进程。这对于中国经济，可能造成一正一负的影响。一方面，中国制造企业对外投资，将优化其资产与生产能力的全球化布局，在国际上树立品牌，参与国际竞争；而另一方面，中国制造业资本的外流则有可能伴随着国内投资增速下降，从而拖累中国的经济增长。

四、中国的应对之策

为了在全球价值链分工体系中占据更有利的主导地位，发达国家高端制造业产业链环节的回流将成为新常态。当前，我国新增外资扩大与部分存量外资撤离回流并存，尽管相对于外资流入，外资回流比重还很小，但我国作为全球制造业外资流出最高的国家，正处于产业转型升级的关键时期，又面临着中美贸易摩擦不断升级，我们需要密切关注制造业外资回流的趋势。优化制造业投资环境，提升制造业竞争软实力，才是应对外资回流的根本出路。

(一)多层面维护巩固我国制造业良好的外商投资环境，提升企业收益能力

外商投资企业受预期高收益能力的驱使会选择回流，其中政府刺激政策起了很大的影响。对于中国而言，要留住和吸引中高端制造业外资则需要培育更加良好的外资营商环境。为此，要促进公平竞争，保障外资企业成为中国平等竞争的市场主体，提升对外国在华存量资本的向心力；深入推动政府职能转变，减少行政审批事项，简化行政审批流程，降低外商投资企业制度性交易成本；削减企业税费负担，降低企业运营成本，提升外商投资企业收益率；根据产业结构升级中强化先进制造业、升级一般制造业的要求，鼓励外商投资设立研发中心，与内资企业、科研机构开展研发合作，支持海外高层次人才在华创业发展，更大限度地发挥外商投资在创新中的优势，保障外资企业分享中国制造业升级的历史机遇；加紧研究、逐步放开未列入“负面清单”的产业资本管制，适度扩大市场准入范围，以不断扩大对外开放反制贸易投资保护主义。

(二)加快发掘形成我国经济发展的“新红利”，提升制造业生产竞争力

外资从中国流出的部分原因是中国缺乏高级熟练技术工人、产品研发创新能力弱、中西部基础设施相对落后、物流成本高等。今后，在持续推进供给侧结构性改革中，要注重人力资本培养，加大专业教育培训投入，提高劳动生产效率，应对工资快速上涨压力；完善国内投资规则与管理体制，降低企业融资成本，引导民间资本以多种形式填补外资回流出现的产业真空，有效扭转制造业体系中部分核心业务由外国资本主导的局面；推动土地制度改革，严格控制房地产价格过快上涨，降低房地产成本；坚决贯彻“大众创业、万众创新”的国家战略，建立国家科技创新体系，构建以企业为主体、国家基础研发与企业商业应用研发紧密配合的创新投入机制，提高制造业的科技软实力；完善物流管理体制，持续加强基础设施建设，降低制造业物流成本；推行质量立国战略，打造高端制造产品品牌。

(三)改善制造业企业运营环境，提升企业运营能力

针对直接影响我国制造业企业运营能力的环保标准、知识产权保护、产品库存、交付能力因素，在提高环境保护标准的同时，动态调整财政支出结构，增加国家环境保护投入，以支持企业适应更高环保标准，分担企业环保负担；加大知识产权保护力度，公平保护知识产权，严格保护外资企业知识产权；形成外资企业敢于采用先进技术、乐于增加研发投入和技术创新、不惧知识产权遭受侵犯的法制环境和政策体系。坚持“三去一降一补”的产业调整方向，有效降低制造业企业库存，加快企业资金周转；不断提高企业交付能力，不仅是关心降低成本和符合采购商一般的需求，而且高度关注商务价值、服务质量以及交付的可靠性。

(四)密切跟踪关注在华制造业外资回流现象

要对制造业外资回流的总体规模、所属领域、回流原因等进行系统的理论与实证分析，分析制造业回流的运行机制，做到未雨绸缪，不打无准备之仗；应认真研究评估制造业外资回流带来的影响，防范因制造业外资回流可能造成的潜在风险，巩固我国作为世界制造中心的地位，并谋求从世界制造中心向创造中心、智造中心转化。

(五)坚定维护经济全球化，提升制造业分享全球化红利的能力

以全球经济再平衡和全球经济治理体系变革为契机，鼓励我国有条件的企业“走出去”，发挥我国产业的优势布局全球，填补发达国家资本因回流本国而在其他国家中造成的空白；充分利用亚太地区尤其是东北亚地区的制造产业链深入整合的机遇，以“一带一路”倡议和中国自贸区战略为行动纲领，以“五通”为合作原则，以提升“一带一路”沿线国家的共同福祉、共谋经济增长为宗旨，积极融入区域内乃至跨区域的、多层次的经济合作，在巩固中国世界制造业中心地位的同时，提升我国在全球价值链中的地位，加快形成我国主导的全球价值链体系。