美国“印太战略”发展态势及中国应对思考

祁 欣 肖雨濛

2019年11月，美国国务院在东盟峰会上发布了《一个自由开放的印太——推进共同愿景》。报告总结了美国“印太战略”实施两周年的进展，是迄今关于“印太战略”进展最全面的公开报告，从多双边合作机制建设、经济干预、政府和社会治理、基础设施合作、能源合作等方面，详细回顾了在“全政府”策略下，美国各政府部门为推动实施“印太战略”所做的投入，以及美国与盟友及伙伴在印太地区开展的合作。该报告的发布标志着美国“印太战略”进入实质推进阶段。

一、“印太战略”缘起与演变

2017年10月，时任美国国务卿蒂勒森在华盛顿发表题为“定义下个世纪的美国与印度关系”的演讲，首次用“印太”概念替代传统的“亚太”。同年11月，美国总统特朗普访问日本，提出打造“开放、自由的印太”，并签署两项重要双边合作协议，共同推进印度洋—太平洋地区高水平能源基础设施建设，正式推出“印太战略”。

此后，美国不断细化“印太战略”。2018年2月，美国、日本、印度、澳大利亚四国联盟，商讨联合推出“印度洋—太平洋地区基础设施建设计划”，形成所谓的“印太战略弧”，明确指向“一带一路”倡议，意图将中国孤立于封闭的菱形之外。7月，美国将太平洋司令部更名为印太司令部，公布“基础设施交易和援助网络”(ITAN)计划，促进美国私人投资投向印太地区具有战略性的基础设施项目。10月，美国通过《更好地利用投资引导开发法案》，批准设立美国国际开发金融公司(DFC)，加大对印太地区发展援助及基础设施建设支持。

2019年6月，美国国防部发布了《“印太战略”报告》，清晰阐述了“印太战略”在军事、安全和防备领域的主要关注。报告明确将日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国列为美国在印太地区的“盟友”，将印度、新加坡、中国台湾、新西兰、蒙古、越南、印度尼西亚、马来西亚列为“伙伴”，将中国、俄罗斯、朝鲜视为三大挑战，认为中国“短期内寻求印太地区霸权，并最终在全球占据长期优势地位”。2019年11月，美国国务院发布“印太战略”实施两年进展报告，全面阐述了“印太战略”思想。这份报告介绍了美国在印太地区的大量有形投入，证明两年来美国的资源配置确实在向该地区“倾斜”。美国通过建立新的开发性金融机构，与其盟友和伙伴在该地区开展多项基础设施计划，与“一带一路”建设展开“直接竞争”。

二、“印太战略”的实施

(一)加强机制建设

1. 强化多边合作

美国不断深化四方磋商机制，并与东盟、亚太经合组织等区域组织在贸易、营商环境和基础设施等领域开展多项合作。2019年9月，美国、日本、印度、澳大利亚将四方磋商机制升级至部长级，明确将在海上安全、高质量基础设施建设、提升区域连通性和联合训练非洲维和部队等方面开展合作。美国还与日本、澳大利亚建立“三方战略对话”，加强在基础设施可持续发展、海洋安全和反恐方面的合作。此外，美国、印度和日本领导人在2018年11月、2019年6月分别举行了两次高层会晤，讨论安全局势和经济问题。

美国将东盟置于“印太战略”的中心地位，通过加大对东盟援助力度，扩大对东盟的影响。在能源、网络安全和数字贸易领域，美国提供技术援助，鼓励中小企业、女性和青年创业群体发展；在交通和水上安全领域，美国与东盟建立新的伙伴关系；在市场建设方面，美国支持“东盟经济共同体”减少企业成本、简化贸易流程。此外，美国继续履行“湄公河下游倡议”，对越南、老挝、泰国、缅甸、柬埔寨5个湄公河地区国家提供基础设施可持续发展、区域机构、教育等方面的援助。除东盟外，美国还支持APEC发展数字贸易，推动营商便利化，开放服务市场，提高女性在经济活动中的参与度；与“环印度洋地区合作联盟”合作，支持其发展海洋经济、女性赋能、环境和海洋安全。

对南太平洋地区国家，美国、澳大利亚和新西兰加强在南太地区基础设施、对抗非法捕鱼、科学和空间研究、保障矿产供应链安全等领域合作，维护在该地区利益。美国投入2300万美元，与澳大利亚、日本、新西兰和巴布亚新几内亚(简称“巴新”)建立“巴新电气化伙伴关系计划”，计划到2030年使巴新70%人口拥有电力供应。

2. 深化双边互动

在四国同盟中，美日基于相似的“印太”理念，相继构建覆盖从印太地区到非洲东岸的“日美战略能源伙伴关系”和“日美战略数字经济伙伴关系”，都在亚洲地区设立了基础设施投资目标。美国基于其“亚洲EDGE倡议”(通过能源促进发展和增长)，承诺在湄公河地区投入2900多万美元促进能源发展，日本则提供100亿美元支持在亚洲供应液化天然气或建设天然气基础设施。美国将能源与基础设施视为在印太地区拓展影响力的重要领域之一，与日本、印度及东盟等国积极构建合作机制(见表1)。

表1 美国在印太能源和基础设施领域构建的部分合作机制

美国将印度视为未来印太地区的关键角色，一直努力提升美印伙伴关系，特别是在防务和能源合作领域。2018年，美国与印度举办“2+2”高级别对话并签署《通信、兼容与安全协议》，印度购买了62亿美元的美国矿物燃料，同比上升了119%。美国宇航局与印度空间研究组织合作，耗资15亿美元开发地球监测卫星项目，双方各承担一半费用。两国还建立“美印战略能源伙伴关系”，在电力、可再生能源、能源利用率和石油天然气领域开展合作。2019年11月，两国举办了首次三军联合演习。紧接着在2020年2月，美国总统特朗普对印度进行了国事访问，双方达成部分成果，印度将购买美国超过30亿美元的军用直升机和其他海军装备，美孚石油公司与印度签署天然气输送网络协议，以扩大美国对印度天然气出口。美国国际开发金融公司将为印度提供6亿美元融资，用于可再生能源项目，并于2020年内在印度设立一个永久分支机构。双方讨论了共同构建可信任的5G网络的重要性，美国还表示将继续支持印度成为联合国安理会常任理事国。

美国将东南亚地区国家分为“海洋国家”和“大陆国家”。菲律宾、印度尼西亚、东帝汶、马来西亚被视为“海洋国家”，美国深化与菲律宾的安全伙伴关系，在印度尼西亚首都雅加达开设新大使馆，承诺对东帝汶的可持续发展提供援助。越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国被视为“大陆国家”，美国支持泰国和越南两任东盟轮值主席国工作，支持“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略组织”，并在2009年至2019年期间为湄公河流域国家提供了38亿美元的发展援助。

美国通过与南亚各国开展军事和安全领域合作，为斯里兰卡、孟加拉国、马尔代夫提供海军与海岸警卫装备和训练，提高各国政治自主性与反恐水平。

美国与太平洋岛国地区国家双边关系上升到了前所未有的水平，领导人多次互访。2018年年底，美国加入“太平洋地区基础设施集团”，并提供首笔拨款，用于支持太平洋岛国基础设施建设。2019年9月，美国发布1亿美元“太平洋保证”计划，其中62%用于2020年发展援助。

韩国“新南方政策”逐渐向“印太战略”靠拢。美国国际开发署和韩国国际合作署在2019年9月签署合作备忘录，共同扩大在印太地区发展合作。11月，两国发表联合声明，将在政府治理和执法程序方面合作，加强湄公河流域水资源安全，深化基础设施金融和网络安全合作，并共同推动该地区人才培养。

特别突出的是，美国在《“印太战略”报告》及“印太战略”两周年进展报告中均多次提及台湾地区，把台湾地区纳入印太区域对话机制。美国颁布《与台湾关系法》，支持台湾地区构建“有效的”军事威慑能力，批准向台湾地区出售100亿美元关键防御装备。此外，美国还通过“美国在台协会”，积极支持台湾地区与亚太政策制定者交流，并在台湾地区主办首届“太平洋岛国对话会”。

(二)强化经济干预

美国认为只有市场经济体系、私人投资和开放的投资环境才能保障印太地区经济繁荣。美国通过引导民间资本扩大在印太地区投资，深化贸易往来，提高美国对印太地区的影响力。

1. 扩大贸易合作

为提高美国在印太地区的商业参与度，美国商务部推出“进入亚洲”“发现全球市场”“贸易风向”三大贸易对接活动，扩大美国企业对印太地区出口。其中，“进入亚洲”项目自2018年起已带动1000家美国企业进入印太市场，“发现全球市场”项目在美国本土举办，“贸易风向”项目则以巡回形式每年赴印太各地区举办。此外，得益于美国进出口银行超过400亿美元的出口协议恢复推进，美国对印太地区的货物和服务贸易出口额在2018年达到7200亿美元，较2017年上升4.5%。2019年11月，美国进出口银行和日本出口投资保险公司扩大联合融资协议，提升两国液化天然气向印太地区输送方面的金融合作，以继续扩大美国在印太地区的天然气出口。

2. 升级贸易协定

2018年7月，美国将印度纳入一级战略贸易授权，美国企业可以在简化程序下向印度出口更高等级的高科技产品，价值97亿美元的美国对印度出口产品适用于这一例外许可。9月，美韩签署自贸修正协定，新版修订保护美国汽车产业就业岗位，扩大美国对韩出口。2019年10月，美日签署贸易协定，美国出口日本90%的农产品将免税或享受关税优待。同时，两国还签署了数字贸易协定，采用高标准条款，确保跨境数据传输不受限制、保护用户隐私、推动发展应对网络安全挑战的普遍原则、支持加密技术有效应用。该协定将促进美日两国既有的近400亿美元数字贸易加速增长。

(三)加强政府和社会治理

美国国际开发署通过向印太地区国家提供政府监管和经济活动方面的援助，降低这些国家的贸易壁垒，强化监管，提高私人领域竞争性。2019年，美国国际开发署在孟加拉国、缅甸、老挝、蒙古国和菲律宾开展提升贸易和竞争力项目。例如，为菲律宾普林塞萨港市在旅游、食品、农业、渔业和教育领域吸引价值5.4亿美元的商业投资承诺；帮助东帝汶首都帝力港口海关缩短一半通关时间，使海关监管更符合加入世界海关组织、世界贸易组织和东盟所需的标准；支持马来西亚政府透明度和责任制改革；在越南开展贸易便利化项目，支持越南180项商业法律和监管改革，促进越南在2018年世界银行“全球营商环境”排名中由第82位上升至第68位。美国为马尔代夫提供2300万美元援助，提供仲裁培训，帮助其提高公共金融管理能力；支持其新总统反腐、法制建设和反恐。

(四)提高基础设施标准

基础设施是“印太战略”重要领域之一，也是“印太战略”对冲“一带一路”的主要方向。美国通过推出两大计划，提高基础设施标准和认证，抗衡“一带一路”建设。

1. 推出基础设施交易和援助网络计划

自“印太战略”实施以来，美国推出了多项针对印太地区进行基础设施援助的项目(见表2)。2018年7月，美国发布基础设施交易和援助网络计划，通过开发性金融工具和援助手段，促进私人领域投资，改善印太地区基础设施招标和采购透明度。该计划颁布以来，美国加强孟加拉国和尼泊尔基础设施监管框架；支持菲律宾基础设施发展战略；为越南电力发展计划提供吸引私人投资等方面建议；在越南和印度尼西亚举办交通规划、金融和PPP等方面的培训班。同时，美国还在该计划中推出交易咨询基金，评估潜在基础设施项目合约的金融和环境影响，为企业提供法律支持、项目谈判、可持续分析和项目评估等方面的服务，辨别模糊合约中的隐藏成本，帮助企业在基础设施交易中节约成本。

表2 2017—2019年美国对印太地区部分基础设施援助项目及金额统计

2. 成立美国国际开发金融公司主导“蓝点网络”计划

2018年10月，美国颁布建造法案，成立美国国际开发金融公司(DFC)，整合并扩大原有的美国海外私人投资公司和美国国际开发署发展信贷局的功能，将美国政府的开发性金融能力提高2倍，至600亿美元。DFC计划未来5年带动120亿美元私人投资投向发展中和不发达国家，服务于美国的对外援助和外交目标。DFC具有股权投资、基金可行性研究等新职能，并为具备高标准和财务可行性的私人企业投资项目提供贷款、贷款担保和政治风险保险。2019年11月，美国基于与日本、澳大利亚、新加坡、加拿大和欧盟建立的合作安排，推出“蓝点网络”计划，由DFC扮演领导角色，政府、企业和社会组织多方参与，提供全球认可的、符合全球最佳实践的基础设施高标准认证。

(五)强化能源合作

2018年，美国发布“亚洲EDGE倡议”(通过能源促进发展和增长)，采用“全政府”策略支持能源安全、促进私人投资能源市场，帮助构建透明、基于市场的能源政策。该倡议帮助尼泊尔起草了《尼泊尔能源规制委员会法案》；为孟加拉国和越南吸引天然气领域的私人投资；大幅提升越南太阳能产能；支持湄公河国家能源安全和电力供应。2019年，美国国际开发署和亚洲开发银行构建伙伴关系，为亚洲和太平洋地区筹集70亿美元能源投资，促进清洁能源增长，在未来5年将该地区能源贸易提升10%。

三、各方对“印太战略”的反应

尽管美国积极部署实施“印太战略”，但四国联盟各有利益考量，并没有形成紧密联合体，东盟与太平洋岛国也均未给予积极回应(见表3)。

表3 各方对“印太战略”的反应

(一)日本积极配合

在2017年《日本外交蓝皮书》中，日本明确使用了“印太战略”这一概念，多次宣介日本的“印太”设想，在外交活动中积极推进印太合作。出于对中国重塑亚太区域规范及合作体系的焦虑，日本以美日同盟框架为依托，全面强化与印度、澳大利亚的双边关系，持续推动四国同盟发展，在安全与经济两方面对中国采取制衡策略，在地缘政治层面对中美两国两面下注。日本寻求在太平洋和印度洋之间建立一个“自由、开放”的通道，通过四方磋商机制，“共同促进建成一个以自由和价值观为基础的印太秩序”。此外，日本重新强化与东盟各国的利益基础与“价值观纽带”，多次与东盟开展防务合作，加强海岸警卫队力量和防卫装备转移；对湄公河流域的政策不断推陈出新，将中国视作在这一区域最强有力的竞争者。

(二)澳大利亚积极响应

澳大利亚身处太平洋、印度洋“两洋”之间，“印太战略”符合其与美国的同盟关系，也有利于其保持与东盟、南太岛国的传统利益，因此，澳大利亚积极响应“印太战略”，推动“印太”概念制度化、操作化，认为其在印太框架下具有不可替代的作用。澳大利亚商界对“一带一路”持欢迎态度，政府内部始终存在欢迎和审慎两种分歧。2018年10月，维多利亚州绕开联邦政府，与中国签署“一带一路”合作备忘录。

(三)印度态度有所保留

印度自建国以来就有“不结盟”传统，有其自身的利益诉求，并向来以成为世界大国为目标。印度担心“一带一路”倡议的影响力日渐提升，对其在南亚的控制力带来冲击，中巴经济走廊的加速推进更加深了印度的警惕和排斥。尽管印度希望借助美国保持地区力量平衡，但并不愿意沦为美国对抗中国的工具。美国所设定的印太地理范围，与印度的印度洋地缘框架有较大不同，印度已经明确提出了保留。

(四)东盟保持观望

东盟坚持在中美两国之间“调整距离”，加强与中国的关系确保自身经济利益，坚持现实主义外交。东盟被美国视为印太的地理中心，也是战略中心，在多份美国“印太战略”相关报告中都被置于优先地位。在“印太战略”影响下，部分东盟国家开始使用“印太”概念来思考地区秩序问题，东盟在印度尼西亚牵头下提出“东盟印太展望”，表达东盟国家的“印太愿景”。与美国“印太战略”的排他性不同，东盟的“印太愿景”强调“一个对话与合作而非竞争的印太区域”。东盟试图在中美之间维持自主道路，突出其中立立场，对特朗普政府的“印太战略”表现出审慎的态度。东盟在安全上加强与美日印澳合作，以此向中国施压。在经济上，尽管美国的投资是一个替代选项，但东盟与中国的贸易与投资联系更为紧密。

(五)太平洋岛国并不买账

中国在该地区日渐提升的影响力为美日带来危机感，美国急于加强对南太平洋地区的掌控，日本外相也在时隔32年之后于2019年访问南太平洋国家。但太平洋岛国对自身的发展诉求越来越清晰，“太平洋外交”是其外交独立性的体现，对于是否接受“印太战略”，太平洋岛国有足够的外交选择空间(秦升，2019)。在2019年9月基里巴斯和所罗门群岛与台湾“断交”后，台湾在该地区的“邦交国”仅剩瑙鲁、帕劳、图瓦卢、马绍尔群岛4个。

(六)韩国“新南方政策”向“印太战略”靠拢

自2017年韩国提出“新南方政策”以来，东南亚已成为韩国对外经济合作的重点，总统文在寅已遍访东盟十国。尽管韩国在一些双边和地区问题中饱受美方压力，但“印太战略”从侧重军事、安全领域，到经济领域合作，为韩国提供了更多选择性空间。2019年11月，韩国与美国共同发布题为“韩美为增进‘新南方政策’与‘印太战略’之间的合作而努力”的政策简报，简报内容涉及能源合作、基建与开发融资、数字经济等多领域(李旻，2019)，明确参与“印太战略”立场。

(七)中国台湾对美国“印太战略”响应积极

中国台湾积极推动“新南向政策”和“印太战略”联结。蔡英文当局认为，台湾是“印太战略中的相关者……稳健的台美关系是印太区域和平、稳定及繁荣的重要基石，台湾有能力也有意愿与美国在印太区域共同合作，做出更多的贡献”。蔡英文当局在外事部门专设“印太科”等执行机构，参与印太议题国际二轨交流对话机制，抨击“一带一路”倡议，抛出“租借太平岛”等南海政策调整议题，推动对美对外涉台军事合作(王卫星，2018)。

四、“印太战略”对“一带一路”建设存在多方面潜在影响

(一)地缘上对“一带一路”形成遏制态势

印太地区从印度洋的印度，经马六甲海峡、澳大利亚，到达西太平洋的日本和北美的美国，形成所谓的“印太战略弧”，试图将中国堵在近海，遏制中国的海上崛起，确保美国在包括中国近海的所有印太海域继续维持战略优势(吴怀中，2019)。“印太战略”覆盖了“21世纪海上丝绸之路”的必经之路，特别是南海地区被重点关注。美国还声称通过“印太战略”增强盟友及伙伴的海军和海上执法的能力，这些都对“一带一路”建设形成潜在的军事威胁(王守都，2019)。

(二)动摇各国对参与“一带一路”建设的积极性

随着“一带一路”建设在多个领域取得显著成效，美国的焦虑感、警惕性及对“一带一路”倡议的竞争性认知大幅加强。尽管美国声称不要求各国二选一，却多次明确提出可为各国提供“另一种选择”，称美国模式财务稳健、坚持高标准且不会产生债务陷阱。面对美国提出的替代方案，不支持“一带一路”倡议的国家，可义无反顾地支持“印太战略”，不用考虑退出“一带一路”倡议对本国基础设施发展的损失；希望站队中国的国家，恐顾及美国影响产生动摇；“骑墙”国家，恐迫于美国势力选择加入“印太战略”。不论哪种情况发生，都将对“一带一路”建设顺利推进产生不良影响。

(三)在基础设施标准上对“一带一路”建设项目带来压力

印太地区基础设施投资市场庞大，中国的基础设施技术规范和质量标准也随着在各国实施项目的数量增多呈现体系性发展，对美国主导的规则体系带来冲击。因此，美国提出所谓基础设施“高标准”，制定蓝点网络计划，企图限制“一带一路”基础设施领域的发展。2019年6月，美日在G20大阪峰会推动通过了《G20高质量基础设施投资原则》，主张从透明度、可持续性等方面提高基础设施建设和投资标准。尽管该原则一定程度上反映了各国在基础设施领域的发展诉求，但同时也体现出美国和日本正在将推动实施高质量基础设施投资标准作为挤压“一带一路”合作的发力点。

(四)导致“一带一路”倡议国际舆论环境恶化

以美国为首的西方国家长期以来抹黑“一带一路”倡议，编造“债权帝国主义”等一系列罪名，美国政府高层更是多次在公开场合无端指责中国。美国多次公开指责“有些国家”在印太和世界范围内提供条件不透明的贷款、非可持续且工程质量差的基础设施，以及会导致债务陷阱的附加条件。美国则会提供更好的替代选择，保护伙伴国的主权、利益和独立。持续不断的恶意抹黑将导致国际舆论向不利于“一带一路”倡议的方向发展，严重影响“一带一路”建设的顺利推进。

五、应对“印太战略”的建议

(一)稳步推动“一带一路”高质量发展

通过立法、规划等多种方式，确保“一带一路”建设长期稳定性。坚持开放、绿色、廉洁理念，努力实现高标准、惠民生、可持续目标，围绕基础设施建设和产能合作等重点，稳步扩大商签政府间共建“一带一路”合作文件范围，加强多边与区域合作，推动国际组织与多边平台力量促进“一带一路”建设，大力拓展第三方市场合作。升级和完善双边经贸协定，创新贸易畅通和投资合作工作机制，发挥援外合作的撬动作用，继续探索金融领域创新模式，加大对“一带一路”项目融资支持，积极主动对接那些符合我国发展需求、各方普遍认同的国际规则标准，稳步推进“一带一路”建设高质量发展。

(二)重视周边区域安全困境问题

中国的影响力日渐崛起，导致周边地区权力格局及各国心态变化。以“一带一路”建设为重要推力和载体，为中国与各国深化互利合作开拓战略契合点，推动共建“一带一路”倡议同东盟、欧亚经济联盟等区域合作倡议深入对接。积极参与印太地区治理，与印太各国开展友好开放交流合作，制定综合性的信息交流与机制保障方案，推动澜沧江—湄公河合作机制下的经贸合作、泛北部湾经济合作，稳步推进与太平洋岛国间友好合作关系，成为地区安全或经济公共品的提供者，重视航道安全、海盗打击、走私缉拿以及地区安全机制建设，逐渐消解所谓“威胁论”的负面影响，努力缓解地区安全困境问题。

(三)密切跟踪“印太战略”实施情况

充分借助智库等机构研究力量，关注“印太战略”在机制建设、项目推进、资金投入、安全合作等方面的进展，关注各国参与“印太战略”情况及态度变化趋势。密切跟踪“蓝点网络”计划实施情况，分析“蓝点网络”计划认证标准与我国目前标准的差异性，评估“蓝点网络”计划对“一带一路”建设可能产生的影响，统筹与“蓝点网络”计划相关部门形成联动机制，探讨应对“蓝点网络”计划的相关措施。

(四)挖掘合作面，改善与四国同盟关系

坚持“对话而不对抗，结伴而不结盟”，主动与美、日、印、澳接触，改善与四国的关系，积极推进能够消弭对抗性的对话和合作机制。加强与日本开展第三方合作，深化传统经贸合作关系。发挥经贸合作领域产业优势，积极开发印度市场。积极开展与澳大利亚各州合作关系，发挥经贸合作稳定器作用。中美关系是当今世界最重要的双边关系，防止两国矛盾升级、增强战略互信对维护地区乃至世界的繁荣稳定具有至关重要的意义。尽管两国在多个层面存在竞争，但不意味着合作面不存在，应追求建设性的中美合作关系。

(五)做好舆论宣传工作

广泛宣传“一带一路”倡议理念、典型案例，做好主动宣传，巩固与相关国家战略互信。支持智库机构、专家学者“走出去”，合作举办研讨会、论坛，合作开展研究，正面宣传“一带一路”成果。加强民生援助宣传力度，以当地民众视角深度挖掘民生故事外延，突出当地获得感，形成更为客观、理性的认识。提升项目透明度，提升企业公共关系管理能力，增强当地民众认同感。