强制或医疗：社区戒毒制度的“名与实”之辨

[摘要]社区戒毒制度建构于我国社会转型之际，其立法意旨在于以越轨行为的非罪化为契 机，祛除监禁化处遇可能产生的负面影响。立法者意图在顺应行政处理轻缓化与社会化的理念 基础上，将吸毒者置于机构化处遇之外，并通过社会多元主体参与实现对吸毒者的矫正与教育。 社区戒毒制度的设立，对我国戒毒理念与制度的革新起到了奠基性的作用。然而，社区戒毒制度 规范与具体措施，却呈现出由“内在强制”转向“外在强制”和“公权垄断”的显著特征，在执行上 也渐次沦为机构化处分的前置或替代手段。厘清社区戒毒的制度内涵与法律地位，对于明确其 制度设计的定位、考察具体措施的成效乃至展望未来的改善路径，皆有重要的意义。

[关鍵词]社区戒毒 社会防卫 医疗化 社会内处遇内在强制

[基金项目]本文为2017年司法部国家法治与法学理论研究项目“中国戒毒制度的法治化 改造与社会化运行”（项目编号：17SFB2017）和2018年中国人民公安大学基本科研业务费项目 “毒情监测评估体系构建研究”（项目编号：201动KF503）的阶段性成果。

[作者简介]包涵（1982-），男，四川绵阳人，中国人民公安大学网络空间安全与法治协同创 新中心研究员，侦查学院副教授，法学博士，研究方向为刑法学、禁毒学。

[中图分类号]C916

[文献剔码]A

[文章编号]1008-7672（2020）03-0087-14

作为法定的戒毒制度，社区戒毒、自愿戒毒、强制隔离戒毒以及社区康复，共同组成了 2008年 《中华人民共和国禁毒法》（简称《禁毒法》）所规定的“戒毒措施”，2011年的《戒毒条例》对上述制度体 系予以细化。戒毒措施在理论立场、执行主体、措施强度等特征上差别迥异，从近似完全自主的自愿 戒毒到彻底由公权力机关主导的强制隔离戒毒，体现了国家对吸毒者不同的属性定位以及在此基础 上所秉持的差异性处遇态度。“作为一项具有行政属性的措施，（戒毒制度）体现着国家对公民权利的某些限制，或者对社会管理事务的行政化介入”。①制度设计上呈现的巨大差异是由于吸毒者所表现 的内在群体差别、社会容纳程度的弹性不一以及政府社会管理手段的不同而导致的。不同的戒毒措 施应对吸毒群体中的不同个体，可以在社会治理当中发挥差异性的作用。而在所有的戒毒措施當中， 社区戒毒搭建了从“自愿”到“强制”的中间状态，其以“病犯”为主体特征来定义符合一定条件的吸毒 者，以社会内处遇作为主要的矫正与教育手段，契合戒毒制度“矫正防卫”的二元诉求，是我国在戒毒 措施上的创新设计。然而自创设至今，有关社区戒毒的讨论从未停止，其理论定位与法律特征引发了 较大的争议，在具体的执行中也暴露出较多弊病。审视社区戒毒的理论依据以及法律定位，评估其具 体的执行措施，可以完善我国的戒毒制度。

一、戒毒制度的理论基础：二立的价值诉求

作为一种沿袭已久的行政措施，戒毒制度自有其存在的正当性。吸毒者陷于瘾癖而难以通过自 主干预达到疗愈的效果，而且在成瘾之后大多衍生出严重的社会弊害，造成个体身心风险和社会治 安危殆。国家出于对吸毒者的矫正及维持社会秩序的考量，有必要通过一定的方式，将吸毒者置于一 定强度的管理之下。然而任何制度的创设，都会受当时的法律习惯、文化积淀乃至社会观念的影响， 戒毒制度也不例外。社会对吸毒者的认知与定位决定了戒毒制度的属性，具体的戒毒措施均体现了 对待吸毒者的不同态度和社会观念，而措施的强度、执行处遇手段也与之契合。可见，厘清戒毒制度 的建构理念与法律属性，是讨论社区戒毒制度的前提。

（一）标记“危险人”的社会防卫诉求

无论对吸毒的原因进行何种归纳，吸毒成瘾者所表现出的社会风险因素，使得国家介入吸毒者处 遇具备了正当的理由。但是对吸毒者定位的差异，使得戒毒制度的理念倾向与执行目的存在着相当大 的区别。早期的戒毒制度，建构目的主要在于“隔离”或“惩戒”，出于一般预防的考虑，对吸毒者施以机 构化的处遇，着重体现了社会防卫的诉求。显然，吸毒者染上毒瘾并不是戒毒制度产生的根本原因，吸 毒成瘾可能会衍生其他的弊害，从而对社会秩序产生重大影响，且吸毒者面对瘾癖欠缺调适能力，难以 自我禁戒，因此才有必要由相关部门通过行政权介入的方式帮助吸毒者戒除毒瘾。②因此，一直以来，吸 毒者都被视为“愚而无知方染烟瘾，自杀其身不知是害，倾家荡产尚所不计，焉能自加警戒”的异类。③即便在当下的社会观念当中，吸毒者也被普遍看作道德自律能力低下的人群，吸毒不但会滋生社会不 稳定因素，导致社会失序，还会引发信仰与道德观念的崩塌，国家需要通过权威和强制力来扭转这一 局面。①因此，国家通过行政手段标记吸毒者，通过戒毒措施给吸毒者打上“危险人”的标签，以便控制 和管理吸毒者，知晓他们的身心状况和行为动向，将他们可能造成的风险降到最低或处于可控状态， 从而实现社会防卫的功能。在这一诉求之下，戒毒制度并不注重吸毒者的教育、矫正以及回归，而是 侧重于防卫其可能引发的严重的社会危害，从而起到维护社会秩序的效果。②由于标记“危险人”至少 属于行政权或司法权等公权力的范畴，而公权力的释放必然导致戒毒措施附带一定程度的强制性， 在我国的戒毒措施体系当中，强制隔离戒毒措施具有最为严厉的处遇强度，而社区戒毒、社区康复和 自愿戒毒在强度上虽然有所宽缓，但也会对吸毒者的行为进行一定的限制。③

（二）矫正“病患者”的特别预防机能

除了标记危险人的社会防卫功能，戒毒措施也需要关注吸毒者受损的身心，尽可能复建其正常 的社会关系，随着社会的进步，其内涵逐渐倾向于“医疗化”。在对吸毒行为有了更加理性的认识之 后，人们逐渐意识到，吸毒行为并非吸毒者自我选择的道德可谴责行为。相反，吸毒与个人、社会、文 化、习惯乃至于宗教等因素都有密不可分的关系，诸多条件合力导致了吸毒现象的产生。既然造成吸 毒的原因复杂，那么仅仅依靠强制性的措施惩戒吸毒者就是不合理的。④伴随着文化多元化发展的进 程，对吸毒者进行道德谴责的观念逐渐淡化，不仅如此，吸毒者的越轨者或社会边缘人形象也开始转 向“病患”，将吸毒视为自伤行为而“去犯罪化”成为主流。显然，通过惩戒性的措施并不足以威慑吸毒 者，也难以防范潜在的高风险人员沾染毒品，同时强制性的惩罚虽然在社会防卫的功能上有一定成 效，但无法从根本上教育或矫正吸毒人员，难以促进吸毒者的社会复归。在这一观念的支配下，对吸 毒者进行治疗而戒除瘾癖并回归正常社会生活成为戒毒制度的主要价值倾向。也就是说，即便吸毒 者可能会带来衍生的危害，国家应当尽可能避免以此为理由给予吸毒者严厉的惩戒或者施以强制性 的措施。戒毒应当回归到医学或者心理学等科学的范畴，以科学的方法对吸毒者进行治疗，帮助其摆 脱毒瘾的支配并且防止毒瘾复发，使之恢复正常的社会生活。

显然，此二元化的理念决定了戒毒制度不同的架构方向，但客观上看这两种貌似矛盾的理念并不是完全对立的。在规范性文件当中，实际已经就戒毒制度的理念进行了梳理和选择，根据《禁毒法》 第三十一条的规定：“国家釆取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员。吸毒成瘾人 员应当进行戒毒治疗。”①可见，在我国的戒毒制度当中，是以“医疗化”作为主轴的，但是《戒毒条例》 第一条又将“为了规范戒毒工作，帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾，维护社会秩序”作为立法目的，将社会 秩序维持功能与戒除毒瘾的医疗目的并列，体现了在“医疗化”策略之下，兼顾社会防卫的立法思路。 所以，这两种不同的理念在我国的戒毒制度当中均有体现，只是根据不同的措施突出某一特定的倾 向。在我国《禁毒法》和《戒毒条例》所确定的“自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复”戒毒体 系当中，“社区戒毒和社区康复”主要体现矫正和教育的特殊预防目的，以“医疗化”为主要特征，但是 也伴有轻微强制性，附带社会防卫目的;而“强制隔离戒毒”则主要体现了标记危险人的社会防卫诉 求，在外观上表现为“强制化”和“机构化”，但是也未完全剥离医疗的手段。总的来看，戒毒制度对此 二元对立的价值诉求都有不同侧重的表达和体现。

二、社区戒毒的法律定位：医疗措施和间接强制

如上所述，戒毒制度的内涵较为复杂，既有将吸毒者视为“危险人”进行标记并予以社会防卫的 诉求，也有把吸毒者作为“病患”进行治疗的目的，正是此二元化的立法目的，使得戒毒制度并非由单 一措施构成，而是根据吸毒者成瘾程度、个人背景以及社会支持的差异，形成了复杂的制度体系。在 此体系当中，社区戒毒正好处于“自愿戒毒”与“强制隔离戒毒”的中间状态，既保留了一定的行政权 特征，又体现出相当程度的“医疗化”和“社会化”特征。这一复杂的特性，使得社区戒毒在制度构建和 具体实践当中，呈现出在“医疗”与“强制”之间的动态平衡关系。

（一）较为彻底的医疗化倾向

社区戒毒是从《禁毒法》才开始设立的戒毒措施，这一新设的措施从根本上改变了我国戒毒制度 “强制性”的基本特征。在此之前，我国规范层面的戒毒制度主要依靠强制性的机构化处遇来实现。 1990年，《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第八条规定：“吸食、注射毒品的，由公安机 关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射 毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品 的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”②以此确立了对所有吸毒人员适用的强制性戒毒 措施，在此之后的规范性文件，也仅有1995年国务院发布的《强制戒毒办法》和2003年司法部发布 的《劳动教养戒毒工作规定》。这些规范性文件也只是在对上述的制度体系进行解释，并未增设新的措施。可见，在创设社区戒毒制度之前，我国的戒毒制度中只有强制戒毒一种，对于不同吸毒者仅对应一种措施，显然是值得商榷的。

因此，在《禁毒法》和《戒毒条例》中增设社区戒毒措施的目的就在于，针对不同的吸毒者，分别 采取“差异化”和“个别化”的措施，将唯一确定的强制性措施予以多样化，从而“软化”强制性的戒毒 措施，细化吸毒者群体，对其中符合条件的，施以医疗为主的教育矫正措施。例如，《戒毒条例》第十 五条规定，“乡（镇）人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要成立社区戒毒工作领导小组，配备 社区戒毒专职工作人员，制定社区戒毒工作计划，落实社区戒毒措施”。从社区戒毒的主责机关到具 体执行主体，都由政府自治组织或社会多元主体组成，而第十八条则规定，“乡（镇）人民政府、城市 街道办事处和社区戒毒工作小组应当采取下列措施管理、帮助社区戒毒人员：（1）戒毒知识辅导; （2）教育、劝诫;（3）职业技能培训，职业指导，就学、就业、就医援助;（4）帮助戒毒人员戒除毒瘾的其 他措施”。①这些措施不具有明显的强制性色彩，而是在几近平权的基础上，将“医疗”作为核心要素， 辅之以心理复健、社会重构等措施。社区戒毒措施有较为彻底的医疗化倾向，既丰富了戒毒制度的 措施种类，也符合当前对吸毒者的多重身份定位。②

（二）强调社会内处遇

以往的戒毒制度将“强制性”和“机构化”作为唯一的处遇手段，过于强调社会防卫，在理论与实 务上都存在很多难以化解的问题。在将吸毒者定位于可受惩戒“违法者”理念的支配下，“将身心障碍 以及行为偏差者集中至收容机构，不仅导致他们治疗的困难，且同时与社会隔离”，吸毒者难以与社 会接触，也几乎不太可能得到个别化的医疗待遇，这并不能实现戒毒措施所预设的效果。③诚如巴特 勒斯所说：“将一个人数年之久关押在高度警戒的监狱里，告诉他每天睡觉、起床的时间和每日每分 钟应做的事，然后再将其抛向街头并指望他成为一名模范公民，这是不可思议的。”④在现代的法律观 念当中，吸毒者并非犯罪人，吸毒成瘾虽然会衍生诸多社会危害，但是吸毒行为本身是缺乏可罚性 的。吸毒是典型的“自伤行为”，不仅如此，吸毒的原因也不能简单地归结于吸毒者道德自律能力低下 和缺乏自我约束，而吸毒所形成的瘾癖也应当从“病态”的角度来理解。根据《精神障碍诊断与统计手（DSM）①的定义，“成瘾”是指“耐受性、阶段症状，并且企图减少使用却一再失败”，而“物质依赖” 又分为“生理依赖”及“心理依赖”，主要表现为“耐受性"（tolerance）以及“戒断反应”（withdraw）。②这些 “症状”都是疾病的外在表现，因此“（戒毒措施）应当将吸毒者视为社会中的病人和被害人，而不是将 其'污名化'或者将吸毒者与正常社会隔离”。③在我国的法律体系当中，也是这样来定位吸毒者的。 《吸毒成瘾认定办法》第二条规定：“本办法所称吸毒成瘾，是指吸毒人员因反复使用毒品而导致的慢 性复发性脑病，表现为不顾不良后果、强迫性寻求及使用毒品的行为，同时伴有不同程度的个人健康 及社会功能损害。”④可见，吸毒者作为病人，对其釆取强制性措施进行机构化的处遇，使之与社会隔 离，从一定程度上违背了成瘾的科学基础，并不会产生治愈吸毒者的疗效，不仅如此，还可能引发其 他的问题。限制自由的处遇，无论是自由刑还是行政处理措施，都会导致“监禁化"（prisonization）人格 的产生。受刑人或行政相对人在强制性的机构内处遇，往往会产生对监狱内的社群习惯或价值观的 适应（accommodation ）和同化（assimilation ），从而难以复归社会，无法适应离开监禁场所的社会生活。⑤ 这对于在违法程度上仅仅属于行政处理的吸毒行为来说，未免太过苛刻，而且吸毒者在機构化的处 遇当中，难以获得较为系统和科学的治疗，戒毒的效果也难以得到保障。

鉴于此，社区戒毒制度将吸毒成瘾者置于社区当中，以社会化的处遇对其进行矫正与教育，意图 在不切断戒毒人员正常的社会生活与交往的前提下釆取戒毒措施，以平权化和社会内处遇作为其主 要的措施。这一制度的设计契合“社会内处遇”的理念，其意义在于，通过减少监禁，在节约有限司法 资源的同时，避免监禁造成的再犯罪率升高，同时可以保持吸毒者既有的家庭或群体关系。不仅如 此，社区戒毒还可以利用社会内的多元主体，使得戒毒措施的执行内容更加专业、科学，治疗更加有 效，从而达成吸毒者平缓且无缝恢复社会生活的目的。⑥

（三）契合“间接强制”内涵

根据吸毒者参与戒毒的自愿性程度以及国家对戒毒措施的不同诉求，可以通过区分自愿性（voluntariness ）对戒毒措施进行分类□ _般而言，戒毒措施可分为“纯粹自愿”（voluntary ）、“直接强制” （External Compulsory）和“间接强制"（internal Compulsory）三个类型。①“纯粹自愿”是指国家只提供医 疗服务措施，成瘾者可以自由选择是否接受治疗，且这一治疗本身不带有任何的行政介入或者强制 性;而“直接强制”则是不论吸毒者是否同意，直接由国家强制执行的戒毒措施;“间接强制”则处于中 间状态，其以鼓励吸毒者积极参与戒毒治疗为基础，但附加一定的强制性要素，用以消极防范吸毒者 放弃治疗或者滋生其他社会风险所产生的不良后果。强制性程度与吸毒者的状态密切相关，一般而 言，“硬核吸毒者”（Hard-core Drug Users）由于成瘾程度高，诱发其他社会风险的概率较高或其行为 不可控，那么完全采取“纯粹自愿”措施就不太可能取得较好的效果，且此类吸毒者大多缺乏积极戒 除毒瘾的正面动机，即便短暂戒除毒瘾，其复吸可能性也会很高，不能形成良好的戒断效果，因此需 要强度更高的“直接强制”措施;而对“一般吸毒者"（Common Drug Users），由于其成瘾程度较低，行为 可控，或者有家庭等社会关系的支持，容易取得良好的治疗效果，对其则采取较为温和的方式进行戒瘾治疗。②

因此，社区戒毒构建了一套符合其适用对象的“间接强制”措施体系。首先，从适用主体上看，社 区戒毒的对象是“吸毒成瘾人员”，《吸毒成瘾认定办法》第七条规定：“吸毒人员同时具备以下情形 的，公安机关认定其吸毒成瘾：（1）经血液、尿液和唾液等人体生物样本检测证明其体内含有毒品成 分;（2）有证据证明其有使用毒品行为;（3）有戒断症状或者有证据证明吸毒史，包括曾经因使用毒品 被公安机关査处、曾经进行自愿戒毒、人体毛发样品检测出毒品成分等情形。”③这就说明，可以适用 社区戒毒的吸毒者，是已经被公安机关査获且有既往吸毒史的人员，但又尚未达到“吸毒成瘾严重” 的程度，因而处于“自愿戒毒”与“强制隔离戒毒”的中间状态0其次，在执行强度上，社区戒毒依然釆 用了“适中，，的标准，根据《戒毒条例》的规定，由于吸毒成瘾人员是经公安机关査缉而发现的，因此社 区戒毒的决定由公安机关作出，但是这一决定并非完全由公安机关执行，而是釆取了行政协议的形 式，由吸毒者与基层政府或街道办事处签订“社区戒毒协议”，从而明确“社区戒毒的具体措施、社区 戒毒人员应当遵守的规定以及违反社区戒毒协议应承担的责任”。④再次，在参与执行的主体上，社区 戒毒也尽可能加入多元化的力量，以专业的非行政化组织作为社区戒毒的执行主体，力图淡化行政 强制的色彩，例如《戒毒条例》第十七条规定，“社区戒毒专职工作人员、社区民警、社区医务人员、社区戒毒人员的家庭成员以及禁毒志愿者共同组成社区戒毒工作小组具体实施社区戒毒”。①也就是 说，社区戒毒赋予了戒毒者在措施决定与执行中相对的自主权，但受到一定程度的“间接强制”，即 设置某种消极的行为条件，一旦戒毒者触发，则适用更为严厉的强制性措施。例如，根据《禁毒法》第 三十八条的规定，如果戒毒者发生拒绝接受社区戒毒或者严重违反协议的，可能会被釆取强制隔离 戒毒措施。②这些制度规范符合社区戒毒的价值取向和法律定位，也就是在社会防卫和矫正教育的 二元诉求上倾向于后者——针对已然成瘾的人员，釆取纯粹自愿的戒毒措施，显然不能产生相应的 效果;吸毒成瘾的状态已经蕴含了较大的社会风险，政府通过行政权介入符合比例原则，能够起到 遏制风险并治疗吸毒者的作用;而釆取社会内处遇，将“吸毒成瘾”与“成瘾严重”进行区分，有利于 戒毒者在正常的生活秩序之下复归社会，减少机构化处遇带来的问题;对社区戒毒者施以一定的 消极惩戒措施，以戒毒者的不当行为作为转移强制性处遇的条件，以此鼓励戒毒者积极完成社区 戒毒。

三、社区戒毒的实践错位：“社会化”与“强制性”的倒挂

如前所述，社区戒毒措施将以往单一化的强制戒毒措施予以了细化，以成瘾程度划分吸毒者群 体，将社会危险程度较低的吸毒成瘾者予以社会内处遇，通过社会主体参与的方式，实现对吸毒者的 治疗和社会复归。但是，在具体的规范制定和执行当中，社区戒毒却未能将制度构建的意图予以落 实，反而体现出社会化趋弱和强制性外化的现象，逐步沦为强制隔离戒毒的前置性措施，在制度上逐 渐趋向弱化甚至虚置的境地。

（一）“社会化”向“强制性”转向

按照制度设计的初衷，社区戒毒是搭建自愿戒毒和强制隔离戒毒的中间形态，将适用群体限制 在“已查获的吸毒成瘾人员”，使得行政决定社区戒毒具有了正当性，同时将“吸毒成瘾”划分为“成 瘾”和“成瘾严重”，使社区戒毒在社会内处遇具有了合理性。但是在实践当中，由于诸多因素，社区戒 毒的社会化特征逐渐被强制性所取代，社区戒毒侧重医疗的属性转变为社会防卫的功能。

由于吸毒者在戒除毒瘾上的“自愿性瑕疵”，因而使社区戒毒应当着重于处置吸毒者的瘾癖，而 非登记、检查以及防控吸毒者。显然，吸毒而致成瘾的个体，其一再吸毒并且导致人身危险性判断加 剧的原因，并不在于其欲自陷于上述风险或者有实现风险的目的。相反，其反复实施的吸毒行为具有 “非自发性”特征，吸毒者在毒瘾的支配下实施的吸毒行为难以自我控制，这一特征既是戒毒制度存 在的前提，同时也是戒毒措施效果难以保障的原因。在这一认知下，对吸毒者釆取严厉的机构化处遇，实际上并不能取得预设的效果。显然，由于吸毒成瘾的“非自发性”和“慢性病”特征，其很难通过 惩戒性措施而戒除毒瘾。“非自发性”特征决定了吸毒者即便在机构化的场所被控制或管理，也难以 形成“自愿”戒断毒瘾的身心状态。此外，机构化的处遇并不强调“治疗”，在机构内所实施的措施，目 的大多在于隔绝吸毒者触碰毒品的空间，减少其接触毒品的机会，而并非在于治疗吸毒者的成瘾疾 病。不仅如此，戒毒措施所规定的时限几乎都是固定的，即便在符合法定条件的情形下可以续展或缩 减，但是也基本保持了统一的时长，这对于治疗来说显然并不合适。显然，不会有医生对病人承诺在 某个时限内可以治愈疾病。所以机构化的处遇与其说是“戒毒”，毋宁说是“暂时性的限时隔离”，这样 的处遇方式极易导致所谓的“旋转门”现象。①目前的社区戒毒措施，事實上正在向强制性措施转变， 而“社区”色彩的逐渐弱化，使之逐渐演变为“强制非隔离戒毒”。

按照《禁毒法》的规定：“禁毒是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位以及其 他组织和公民，应当依照本法和有关法律的规定，履行禁毒职责或者义务。”②社区戒毒在规范上实 际体现了这种多元共治的立法旨趣，但是在具体实践当中并未得到应有的贯彻。由于公安机关在 社区戒毒的决定权和执行权上具有垄断地位，所以在措施上处处体现出“标记危险人”的强制性色 彩。例如，规定“吸毒者在其居住的社区或者户籍所在地社区实施戒毒”，③社区戒毒以公安机关出 具“责令社区戒毒决定书”为启动条件，而且在执行的过程当中，主要的执行内容均是以行政权的形 式运行的，比如主要通过定期检测社区戒毒人员是否吸毒以及是否在执行地作为社区戒毒的考察 手段。④这就导致在实践当中，医疗措施几乎完全被虚置。由于缺乏具体的考察标准，因而治疗康复、 心理疏导以及行为复健等社会内的处遇措施，大多没有得到落实和执行，而真正得以执行的，恰是 能够量化的由行政机关采取的检査措施。社区戒毒的报到时限、社区戒毒协议签署与执行、社区戒 毒措施开展与管理，无一例外都是由行政机关特别是公安机关來开展或者评估的。⑤公安机关既作 为措施的决定者，又作为措施的执行者，难免在执行时附加一些社会治安的诉求，例如在治安排查 时将社区戒毒人员作为重点人予以优先筛选，或者对社区戒毒者施以更严格的管控，而社区本身的 机构和组织最多作为辅助参与到社区戒毒当中，使得这些机构和组织的参与度极低，社区戒毒失去了应然的状态，逐步成为由公安机关完全负责的行政事务。正是因为如此，社区戒毒的开展程度一 直维持在较低的水平，发展也趋于缓慢。2015年12月，11个部委联合颁布的《全国社区戒毒社区 康复工作规划（2016—2020年）》（禁毒办通〔2015〕97号）当中，首要的目标即是“2016年，全国有吸 毒人员的乡（镇）人民政府、城市街道办事处全部成立社区戒毒社区康复工作领导小组”。自2008 年《禁毒法》制定社区戒毒制度7年以后，才力图完成最低层次的目标，社区戒毒的建设缓慢程度 可见一斑。

（二）“内在强制”向“直接强制”转向

社区戒毒制度体现出明显的“间接强制"（internal compulsory）特征，国家通过强制隔离戒毒等措 施实施的可能性“威吓”或者“劝诫”符合条件的吸毒者进入社区戒毒程序，通过社区戒毒协议的形式 将这一“劝诫”转化为戒毒者的“自愿”状态，使其在法律的利益选择与现实压力之下，接受一定程度 上限制人身自由的社区戒毒措施。因此，从决定程序上看，社区戒毒中的戒毒者虽然有形式上的权 利，即通过协议的形式来“自主”决定社区戒毒的内容，但是事实上戒毒者不太可能与决定机关进行 充分的“商议”，对可能釆取的戒毒措施并没有调适的能动性，也不具有与决定机关进行“谈判”的主 体地位——社区戒毒协议的内容是行政机关主导的格式条款，戒毒人员若不接受这些格式条款，可 能会导致更为严重的后果（强制隔离戒毒）。因此，看似“自愿”的契约行为，实际并无约定的属性，戒 毒者只能“基于理智”而被动接受，这一做法使得戒毒者在作出“选择”时带有高度的非自发性，从而 显著降低了戒毒者参与社区戒毒的意愿。而且，社区戒毒以“负面效果”作为“强制”戒毒者接受社区 戒毒的条件，使得“内在强制”实际上外化为“直接强制”。从“协议”的角度来看，法律意义上的协议应 当是意志自由的产物，协议本身不被履行，会带来经过“商议”的“违约责任”，但不会引发由单方格式 条款带来的更为严厉的行政处遇。内容上固有的不可折中的强制性，使得“协议”本身的自愿性与自 发性大打折扣，戒毒者并未感受到社区所带来的黏附特性和与社会无缝连接的效用，却感受到了行 政机关的强制力和威慑力。从行政机关的角度看，既然被赋予了对违反社区戒毒措施的戒毒者进行 更严厉处遇（强制隔离戒毒）的权力，而施加上述两项处遇的机构是合二为一的，这就难以避免行政 机关在决定处遇方式的过程当中出现权力寻租的现象，例如基于某种利益考量而对符合强制隔离戒 毒条件的人员予以社区戒毒处遇，或者根据不同的考核目标乃至个人私益调节二者之间的数量关 系。不仅如此，趋于直接强制的社区戒毒甚至会导致措施“虚置”的可能性，因为强制性的权力总是会 寻求更为严格的处遇，以保障行政权所追求的社会防卫功能，而且行政权力也总是在寻求权力行使 中的排他性，由于社区戒毒措施在公安机关决定之后还需要社区的配合乃至在执行内容上的参与， 而强制隔离戒毒却只需掌握在公权力机关的闭合行政权之下，这就导致社区戒毒的执行率在没有硬 性要求的前提下会显著降低。根据《中国禁毒报告（2017）》的统计，2016年共查处吸毒人员100.6万 人，其中强制隔离戒毒35.7万人次，责令社区戒毒24.5万人次，社区康复5.9万人次。2017年的数据大体一致，全年共査获吸毒人员87万人次，强制隔离戒毒33万人次，社区戒毒21万人次，社区康复 5.2万人次。①按照《禁毒法》和《戒毒条例》的规定，社区康复是强制隔离戒毒的后续措施，因此比较起 来，被采取社区戒毒的人数明显少于强制隔离戒毒，这对于以“医疗”为主轴，以“教育和矫正”为核心 诉求的戒毒制度来说，显然是不正常的。

（三）“多元化”向“单一化”转向

由于行政权的强势介入，实际上“纯粹自愿”与“间接强制”的戒毒措施都处于萎缩的状态，例如 自愿戒毒措施，截至2015年9月，全国一共有66家自愿戒毒医疗机构，共有床位3030张，且床位 使用率在2014年仅为52.7%。到2018年，全国共有自愿戒毒医院57所，床位数2940张。②社区戒 毒措施在实践当中也存在着萎缩和趋同的现象。按照制度设计，社区戒毒应当是一项“开放式”的戒 毒措施，社会内处遇的核心就是通过生活环境的常态化和参与主体的多元化，戒毒者在几近平权的 状态下，通过积极的医疗措施来戒除毒瘾。社区本身是充满了“黏性”的，戒毒者在户籍地或常住地 有着家庭或者亲密关系的连接，也有生活习惯和日常交往的延续，在这种环境下进行戒毒，除了制 度化的约束之外，更多的是“非正式制度”的内在制约，例如家庭、朋友以及正常生活内“熟人社会” 的观护，使之能够脱离毒品的圈子和文化。但是在目前的社区戒毒措施当中，社会多元的环境并没 有形成，相反，大量的工作都是由行政机关，特别是公安机关来完成的，这就使得原本平权化的戒毒 措施转化为隶属型的行政执法。戒毒者在社区戒毒措施当中能感受到的，似乎只有公安机关的尿检 和管理，即便有其他组织的参与，其参与的方式和程度也是有限的。在某种意义上，社区戒毒已然成 了强制隔离戒毒的前置化措施，其本身的独立价值不够明显，似乎只是为了舒缓强制隔离戒毒的数 量堆积而存在的。进而，社区戒毒的执行也逐步趋向“单一化”，例如目前大力推进建设的社会工作 者队伍，根据《全国社区戒毒社区康复工作规划（2016—2020年）》（禁毒办通[2015]97号）的要求， “有条件的地区可以优先发展禁毒戒毒社工队伍，按照有关程序招录社工，专门从事社区戒毒社区 康复工作。力争通过2年至3年的努力，到2019年年底禁毒戒毒社工占社区戒毒社区康复专职工 作人员比例达到30%以上”。这看似符合社区戒毒工作“专业化”的特征，但是在实践当中，社会工作 者的招聘录用，绝大多数都掌握在以公安机关为主的公权力机关手上，社会组织的准入、发展、退出 等机制尚不健全，也大多缺乏自我造血功能，社会工作者更多的是作为公安机关的“助手”的形式出 现的，其工作的内容也仍旧限于尿检和管理等事务性的工作，主动地开展社会内处遇的能力有限，也缺乏积极性。在这种背景下，社会工作逐步转化为行政权的替代品，因此他们可发挥的作用就显得非常有限。

四、社区戒毒的蛔图景：司法倏E是社会化

社区戒毒的理念并无不妥，其产生的问题主要集中在规范与执行的环节，然而如何改造和完善 社区戒毒制度，并无现成的可借鉴的经验，针对社区戒毒存在的问题，解决的路径应当从两个方面予 以考量：一是针对社区戒毒制度的构建，是否能够在现有的法律体系下予以保留，若需要进行改造， 其改造的路径应当如何探索;二是针对社区戒毒措施的执行，如果在制度上难以寻求变革，那么在具 体的执行当中应当如何进行调整，以期尽可能发挥社区戒毒的预期效果。

（—）司法化改造的路径

社区戒毒从根本上是限制人身自由的行政处理措施，那么将其纳入社区矫正的体系并予以司法 化改造，从形式上看是可行的方案。司法实践也有类似的做法，例如美国的“毒品法庭”（Drug Court）， 也是基于“社区内戒毒^，，（Community-based Rehabilitation）的措施。①1989年，首个毒品法庭在佛罗里 达州迈阿密戴德郡成立，到2014年全美国一共有3057家毒品法庭。②與一般的法庭不同，毒品法庭 由"美国毒品法庭专家协会^，，（National Association of Drug Court Professional， NADCP）负责指导并制 定规则，其特征是“处遇决定司法化、措施执行社会化、过程评估多元化”等，通过司法裁量判决符合 条件的吸毒者进入社区或相关机构，法官之角色并非裁判者，而是特定瘾癖戒除医疗团队的牵头人 与负责人，带领某一交叉合作的专业团队，对被告人与犯罪者进行项目执行与监督。该团队一般包 括检察官、被告人律师、治疗机构专家、执行机构官员等。③法官根据被告的个人人生阅历、家庭背景 和社区综合状况等具体情况，斟酌适用司法处遇手段，并调动社会资源帮助吸毒者戒除瘾癖。若吸 毒者在执行过程当中满足不了相关的处遇要求，则可能会被要求回到一般的刑事法庭，承担原有的 责任。

毒品法庭与社区戒毒最大的差异，就是将强制性措施的决定权交由司法裁量，由中立的司法机 关决定是否釆取社区戒毒，以第三方机构的评估作为评价戒毒人员是否符合解除相关措施的基础。 这一制度架构去除了我国社区戒毒由公安机关既管决定又管执行的弊端，同时赋予了社会组织参与 的主动性和积极性，避免了社区戒毒向“直接强制”演变，同时也保障了社区戒毒的“医疗化”特征，因此国内也有学者建议构建相应的制度。①然而这种建议若要变为现实，会存有很大的障碍，在美国的 法律制度当中，违法行为的惩罚体系是一元制的，并不区分行政处罚和刑事处罚，所有的违法行为都 是“犯罪"（offence），因此司法主导戒毒措施是有法律依据可循的。而在我国，由于现行的二元制违法 体系，使得吸毒行为被严格限制在行政处理措施当中，缺乏司法介入的前提条件，在诸如强制隔离戒 毒等限制人身自由程度更强的措施尚未司法化处遇的背景下，引入类似的制度是不现实的。有鉴于 此，也有学者认为应当将社区戒毒纳入社区矫正的体系。其理由是，社区戒毒与社区矫正在工作方法 上存在较大重合，虽然社区矫正的对象是犯罪人，但是附条件不起诉的对象也被纳入了社区矫正当 中，可见不属于犯罪人的对象也可以实施社区矫正。②从工作内容上看，社区矫正与社区戒毒的确有 很大的重合，但是据此将社区戒毒纳入社区矫正体系当中，也值得商榷。显然，社区矫正的诉求，在于 “正确执行刑罚，提高教育改造质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪”，③可见其目 的在于“执行刑罚，提高教育改造质量”，也就是兼具一般预防与特别预防的诉求，但是社区戒毒的目 标在于“戒除毒瘾”，也就是《禁毒法》第三十一条的规定，“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒 瘾，教育和挽救吸毒人员。吸毒成瘾人员应当进行戒毒治疗”。④这就意味着，戒毒制度的核心目标是 治疗，而非矫正，虽然在执行内容上自然会包括行为、心理上的教育与复健，但是这些执行措施都是 围绕“治疗”来展开的，并非为了惩罚吸毒者。所以，以我国当前的法律资源，并不足以支撑社区戒毒 司法化的改造，当然这也给出了一些制度建构上的启发，以罪犯作为对象的社区矫正制度，都期待以 《社区矫正法》的形式来予以规范，而以“病人”作为对象的社区戒毒制度，其规范性文件的位阶却停 留在国务院制定条例或者国家禁毒办发布文件的基础上，在立法层级上显得并不匹配。

（二）社会化的运行方式

从目前的制度出发，在无法短时期内实现社区戒毒司法化的背景下，要完善社区戒毒制度，只能 在当前的规范体系下去展开，在实践当中尽可能改进社区戒毒的执行手段与方法，有限度地提高社 区戒毒的执行成效。回归社区戒毒制度的本位，也就是以社会内处遇为基础，坚持社会多元主体参 与，尽量淡化行政强制的色彩，这应当成为社区戒毒运行的基本策略。

实际上，立法者已经意识到了上述问题，《全国社区戒毒社区康复工作规划（2016-2020年）》（禁 毒办通[2015]97号）提出，社区戒毒要“紧密结合社会管理创新，广泛动员各方面社会力量，统筹利用 各方面社会资源，全面推进社区戒毒社区康复工作，建立集生理脱毒、心理康复、就业扶持、回归社会于一体的戒毒康复模式……积极帮助吸毒人员戒除毒瘾、融入社会，最大限度减少毒品社会危害”， 同时也要求“引导社会力量积极参与，共同做好吸毒人员管理服务工作。坚持因地制宜、分类指导，区 分不同毒情、不同基础和不同条件，探索符合本地实际的戒毒康复模式，努力提高戒毒康复工作实 效”。这些提法与要求，与其说是针对社区戒毒的制度修订或改造，不如说是对社区戒毒的正本清源， 回归应然的立法目的。

开展社区戒毒的社会化运行并非易事，如前所述，虽然规范性文件已经对社区戒毒的执行主体、 决定程序以及执行内容作出了明确的规定，但是很难撼动行政权介入的垄断地位，在这一背景下，社 会化的处遇只能在行政权主导之下展开，先天的制度瑕疵决定了社区戒毒的社会化程度不高。同时， 我国的社区文化建设也并不深入，大多老旧社区仍旧未能摆脱单位化的特征，而新兴的社区，熟人社 会又尚未形成，社区的黏性不强，使得戒毒人员难以形成内在的约束，而社会运行的节奏逐渐加快和 社区组织建设相对缓慢，很容易引起社区戒毒人员脱失等现象的发生。不仅如此，社会工作者以及社 工组织的发展缺乏相应的制度保障，目前的社工组织大多仍旧是在政府直接干预之下得以生存的， 缺乏独立的发展机制，在实践中极易成为行政权扩张的工具，从而失去社会组织应有的自主地位。当 然，立法者以规范性文件的形式强调社区戒毒的社会化运行，至少说明在当前的制度背景下，尽可能 强化社区戒毒的社会内处遇和医疗化特征，对这一制度发挥更大的作用是有帮助的。

五、结语

社区戒毒制度产生于我国社会转型期，在制度构建的思维与立法目的上并无不妥，其契合了当 前“去机构化”的理念，丰富了我国的戒毒措施体系，也符合戒毒措施“医疗化”的潮流。但是目前看 来，社区戒毒制度和执行呈现出错置的现象，在规范上注重社会防卫，在执行上重视行政权主导，社 会化程度不高，医疗措施开展不足，不能实现社区戒毒制度所预期的效果。在提倡社会共治的背景之 下，应当从制度和执行的层面，倡导社区戒毒制度从“有名无实”回归到“名副其实”的状态，重视社会 多元主体的参与，强调医疗措施的开展，在制度设计难以在短时期内改善的前提下，尽可能在实践层 面创新社区戒毒的执行方式，扩充执行的内容，以期实现相对合理的效果。

（责任编辑：亚立）