中国犯罪治理模式变迁及其逻辑：1949—2019

张 健

近现代中国，社会变迁之深莫过于新中国成立以后，国家权力对社会的持续改造与建设。从较长历史时段来看，它是应对晚清以来国家分崩离析，社会危机持续加深的产物，由此也改变了自秦汉以来，国家政权建设仅达至郡县一层的结构。1949年新中国成立后，以现代化为目标的国家治理正是在这一逻辑下展开的。犯罪治理是国家治理体系的重要部分，也深刻地打上了国家治理模式转型的印记。在新中国70年的发展进程中，犯罪治理的历史变迁也呈现出诸多阶段性特征。其中，第一阶段为新中国成立至改革开放之前的30年，第二阶段为改革开放初期至1997年党的十五大召开，第三阶段为1997年至今。三个阶段依次呈现出“革命与运动治理模式”“犯罪综合治理模式”与“多元化犯罪治理模式”三种模式。当然，这些模式以及时间阶段的划分并非断然分割、泾渭分明，而是存在一定程度的交叉与重叠。不过，通过理想类型的研究方法，我们大体可以把握70年来犯罪治理的变迁轨迹。

一、 改革开放之前的30年：革命与运动治理模式

学术界一般使用“士绅乡绅模式”或“地方精英模式”来描述传统中国社会的治理模式。这一模式的特征是“皇权不下县、县下行自治”，官民两便的“双轨政治”。(1)参见吕德文：《乡村治理70年：国家治理现代化的视角》，载《南京农业大学学报》(社会科学版)2019年第4期。对于广阔疆域内的基层社会，国家权力的介入相当有限。以士绅为主体的乡村领袖、族长、保甲长与诸如行会组织构成了国家与地方政治相连接的桥梁。在国家法以外是相对自治的空间。这一利用准官员解决纠纷，进行地方犯罪治理的方式显示出国家治理的简约化。从此种意义上来看，传统中国的治理模式显得极为粗放。近代以来，基层社会被纳入国家政权建设的轨道，但这一进程在清末民国时期并没有取得成功，一度因为国家政权建设的“内卷化”产生了治理危机。(2)参见刘世定、邱泽奇：《“内卷化”概念辨析》，载《社会学研究》2004年第5期。1949年以后，新中国通过基层政权与各种群众性组织的建立，初步完成了真正意义上的国家政权建设。这主要体现在两个方面：一是国家权力的下沉。基层社会不再是单纯的“基层自治”，社会公共事务被纳入国家治理的范围。二是规划性变迁。犯罪治理不再是依赖民间力量的“无为而治”，而是被纳入国家治理体系之中，开始步入制度化建设的轨道。

(一) 犯罪治理的社会背景：“总体性社会”的建立

中华人民共和国成立之后，伴随着土地改革等运动的开展，传统中国基层社会存在的乡绅阶层、宗族等非正式制度被摧毁。传统中国的“双轨政治”彻底终结。城市人口被纳入单位，农村人口被纳入人民公社。国家对社会结构彻底整合，集体户替代了传统的家户生产模式。(3)参见公丕祥：《新中国70年进程中的乡村治理与自治》，载《社会科学战线》2019年第5期。传统的宗族和家族势力被国家定为有害于人民公社集体团结的封建残余。学者们通常将这种国家全面控制下的社会结构称为“总体性社会”。(4)参见孙立平：《社会转型：发展社会学的新议题》，载《社会学研究》2005年第1期。这一时期的治理具有全能主义国家色彩，它体现了一种高度集中的政治经济体制下的国家与社会关系，其基本特征表现为国社一体的社会结构、一元化的意识形态与干部队伍对社会的全面管理。在总体性社会中，个人无法脱离单位与公社生存，国家依靠高度集中的社会体制开展群众运动，从而实现了对犯罪的有效治理，也由此强化了国家的动员能力。因为社会相对封闭，社会关系简单，这一时期全国发生的刑事案件数量较少，犯罪率较低，犯罪治理效能总体上在低水平徘徊。

(二) 常规性的犯罪治理：强职权主义刑事司法的运行

1952年司法改革结束以后，原有司法机关中旧有的司法人员在划分政治身份以后被悉数清除。与此同时，与革命斗争相联系的军人进入法院并占据主导地位，而人民法庭的建设则将国家的权力输送到边远的乡村。这强化了大众对国家权威的认同感与忠诚度，巩固了国家政权的合法性基础。与国家本位相适应，在“惩办与宽大相结合”的刑事政策指引下，诞生了强职权主义刑事诉讼制度。这一诉讼模式的目的在于高效率地打击犯罪，巩固新生政权。在国家本位的刑事诉讼体制中，打击乃至消灭犯罪是刑事诉讼最主要的目标。整个犯罪治理模式，从侦查、逮捕、起诉再到审判，如同流水作业一般，尽可能确保对被告人进行有罪判决。强职权主义诉讼模式表现为权力的集中性、程序的反理性与工具性。公安机关主导了犯罪治理模式的运作，这不仅表现在新中国成立初期的基层社会，公安机关在相当长的一段时间里承担了侦查与起诉的双重角色，而且在后期，公安机关更是将刑事诉讼的批捕与审判空间进一步压缩。为了最大限度地打击犯罪，诉讼程序被工具化，国家机关权力集中且权能混淆。(5)参见刘忠：《从公安中心到分工、配合、制约——历史与社会叙事内的刑事诉讼结构》，载《法学家》2017年第4期。权力高度集中于侦控机关手中，缺乏有效的制约与平衡。犯罪治理模式重实体，轻程序，诉讼程序带有工具主义与广场化色彩，诉讼程序的独立性与自治性不足。侦查机关与公诉机关被视为正义的化身，而被控诉的个人则成为邪恶的代表，辩护制度虚化。比如，1955年发生在浙江省龙泉市的罗××反革命罪案。(6)参见《罗××反革命案》，卷宗号：(1955)龙法刑字第00256号，浙江省龙泉市法院藏。在此案审判过程中，被告人罗××一开始试图为自己辩解，但随即遭到群众的驳斥：“反革命犯解放后仍不痛改前非，抗拒改造，继续进行破坏活动，阴谋破坏社会主义秩序，破坏社会主义建设。”

不久，罗××就在群众的压力下不断作出坦白与认罪：“……我很热心带儿子们并媳妇们天天劳动生产，并未造谣破坏情事，以上种种罪恶，还请农民宽大赦罪，从此以后向农民低头，靠拢农民学习，这是我的诚实坦白。”

改革开放前30年的犯罪治理与政治运动紧密相关。运动与革命构成了新中国成立初期犯罪治理的主色调，犯罪治理强调国家主义至上，处理犯罪与解决刑事纠纷的权力由国家垄断，尽管群众在运动中被广泛发动起来，但被动参与的色彩浓厚。其特征有以下几个方面：其一，国家垄断了犯罪治理的主要权力，民间力量几乎被排斥在外；其二，执政党的路线政策是刑事司法裁判以及治理犯罪的主要标准，民间规则几乎被排除；其三，在控制犯罪的手段上，强调重刑主义，认为打击消灭犯罪必须使用重刑；其四，国家垄断了刑罚的执行权。

(三) 政治运动与群众运动

反复出现的群众运动是新中国成立初期30年独特的政治现象。在某种程度上，新中国成立初期30年犯罪治理的历史就是一部群众运动的历史。刑事司法中的群众运动表现为群众集体举报与控告，收集证据，提起诉讼，参与审判，其意见左右审判结果，管制刑的刑罚执行由群众负责监督。更为重要的是，通过广泛的群众动员对那些可能会对新政权造成危害者形成震慑，保持高压态势，最大限度地消除隐患，使任何有过历史污点者不敢轻举妄动。尽管群众运动纷繁复杂，但一般都要经过前期准备、政治动员、正式组织、全面铺开与总结经验等数个过程。(7)参见李里峰：《群众运动与乡村治理——1945—1976年中国基层政治的一个解释框架》，载《江苏社会科学》2014年第1期。新中国成立以后，通过政治运动进行犯罪治理具有多方面原因。其一，这与战争时期中国共产党的革命动员传统一脉相承，它是战争时期革命与运动动员模式的延续与保留。其二，群众运动与新中国成立后百废待兴的国情有关。在短时期内，新中国的常规性治理机制难以迅速适应新中国成立初期严峻的治安形势，犯罪治理资源比较贫乏，大规模的群众运动构成了对制度运作的有效补充。其三，群众运动之所以能够被广泛地发动起来也与国社一体的体制有关。在一元化意识形态指引下，国家遵循犯罪消灭改造理论，将政治运动发挥到了极致。群众运动不仅出现频率高、规模大、影响范围广，而且从始至终存在浓重的阶级意识与阶级斗争色彩。改革开放前30年，尽管群众运动规模越来越大，但是结构性变革的步伐逐渐放缓，运动的仪式化、盲目性、破坏性与无序性的特点日益凸显。

这时的群众运动治理方式与传统中国借助非正式制度治理方式不同。其一，后者存在于国家对社会的简约治理，建立在有限干预的社会经济结构与意识形态之上，而前者是建立在总体性社会与一元化的意识形态之上，它也因高度统一的社会结构与意识形态而成为可能；其二，尽管两种治理模式的制度化程度都比较低，但是前者除了依靠政治指令以外，还可以诉诸意识形态约束、评比竞赛、树立典型等手段，而传统中国诸如乡绅、士绅等非正式制度参与治理，主要是出于经济、声誉等因素的考虑；其三，群众运动治理方式依赖政策与命令，而传统中国非正式制度治理主要依赖的是基层社会的礼治秩序，尽管偶有国家法，但不多见。(8)参见徐忠明：《清代中国司法类型的再思与重构——以韦伯“卡迪司法”为进路》，载《政法论坛》2019年第2期。

如图1所示，改革开放前30年的政治运动给这一时期的刑事司法带来了极为深刻的影响。在1950年、1961年与1973年分别出现了三个小高峰。在1950年，为了巩固新政权，普通的刑事案件少见，常见的刑事案件主要是各类土匪、特务、反革命、恶霸和不法地主案。1961年出现高峰是“三年自然灾害”的结果，人们为了生存不得不冒险越轨，这一时期国家为了维护治安也加大了打击力度。1973年的犯罪率为60.3/10万人，这一年出现高峰的原因在于1973年各地及司法机关的工作，并且由于“文革”阶段公检法机关被砸烂，前一阶段的统计数据存在缺失。

图1 新中国成立至改革开放前30年刑事立案率(/10万人)(9)参见吴鹏森：《中国刑事犯罪60年：犯罪与社会的互动——兼论当代中国犯罪历史分期》，载《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)2012年第3期。

这一时期，政治运动主导了犯罪治理的逻辑旋律，而群众运动之所以能够有效运作，关键在于国社一体的体制。尽管新中国初期革命与运动式治理具有一定的历史必然性，但这种排斥程序化、制度化的治理方式最终带来了消极影响。首先，以阶级斗争与群众大规模参与为主要特征的革命运动式治理阻碍了国家的常规制度建设。其次，群众运动的盲目性弱化了治理程序的合法性，革命运动式治理中狂热的群众在后期给国家带来了巨大的灾难，常规化治理不得不取而代之。革命运动式治理模式之所以失败，是因为群众运动是一种被动的、非理性的参与，存在较大的负面效应，与现代政治秩序所需的理性化与制度化相冲突。

二、 改革开放初期：犯罪综合治理模式

20世纪70年代末期开启的改革开放使中国社会结构发生了深刻变革，伴随社会转型而来的是犯罪活动日益频繁，国家犯罪治理面临巨大挑战。

图2 1978—1996年刑事立案率(/10万人)(10)参见卢建平：《中国犯罪治理研究报告》，清华大学出版社2015年版，第933页。

如图2所示，改革开放后，尽管立案数出现波动，但刑事犯罪率呈上升趋势。尤其是1989年与1990年连续两年出现大幅上升现象。面对严峻的犯罪形势，1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》出台，文件对加强社会治安作出详细规定。这是中央首次以综合治理为主题在全国范围内发出的正式文件，犯罪综合治理模式也因此诞生。可以说，综合治理模式正是为了应对改革初期社会急剧转型所产生的犯罪治理危机而生。它力图构建新的治理方式以回应复杂的治安犯罪态势。综合治理模式强调各种手段的综合运用，强调国家、社会的统一行动。(11)参见陈宝树、陈泽宪：《论社会治安综合治理的基本原则》，载《法学研究》1992年第1期。它隐含了其对秩序与自由之间的价值权衡，强调秩序价值优先，以回应党和国家一再强调的“发展为第一要务”“稳定压倒一切”等政策主张，所以，综合治理模式的“维稳”价值导向强烈，目的在于打击犯罪，恢复被破坏的社会秩序，为经济建设创造安定的社会环境。它有以下几个特征。

(一) 常规治理机制的恢复与群众运动的有限退出

犯罪综合治理模式强调了常规性机制的运用，改革开放以后，国家加快推进法治建设，相继制定出台与修改刑事诉讼法、刑法等法律法规。犯罪综合治理模式不再单纯依靠党和国家政策，而是开始进入规范化与制度化轨道。此外，1979年重新制定的《人民法院组织法》《人民检察院组织法》为司法体系的重建奠定了基础，国家政法系统得以迅速恢复和重建，司法人员大幅增编。综合治理模式强调打击犯罪的同时，对犯罪的防范、教育、管理、建设、改造等工作也都开始纳入法治化范围，强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从这一层面来看，尽管综合治理模式是政策主导，但是以法律化面目出现，一定程度上提升了国家治理的效果，且显然是对此前革命与运动式犯罪治理模式的纠偏。

与此同时，政治运动逐步从犯罪治理中淡出。这种淡出表现在两个方面：其一，领域的收缩。改革后常规性的犯罪治理得到了加强。虽然国家的常规性治理资源与治理目标存在一定差距，这迫使国家在改革开放后依旧经常诉诸群众动员，但伴随着国家的制度建设不断完善，常规性犯罪治理能力的加强使国家越来越少地使用群众动员。其二，群众动员的变化与异化。虽然群众动员方式的治理在后革命时代依旧存在，但它后期转为一种“制度化动员”。这种动员往往是暂时性地强化某种激励，在时间上，它是有限的和可预期的；在目标上，它的目的在于达到某种实际效果，而不是促成群众意识形态的转变；在范围上，它只针对特定的目标人群；在强度上，它并不鼓励针对非目标人群作出瓦解性行动，而是利用广泛的宣传对大众观点形成影响。20世纪80年代出现的治安联防制度即是典型例证，治安联防制度既在一定程度上替代了群众路线，又在相当程度上缓解了地方政府的财政约束与正式警力缺乏的压力。

(二) 主体与措施的综合性，并以权威政治为组织保证

犯罪综合治理模式强调对社会总体力量的动员与组织，层层加码、步步强化。国家组织与动员全社会的力量，通过运用政治、法律、经济、行政、文化、教育等多种手段，对违法犯罪问题实行预防为主、打防结合、标本兼治、综合性整治的策略，从根本上预防与减少违法犯罪，保障社会稳定。犯罪综合治理模式强调各部门与各单位齐抓共管，形成“谁主管、谁负责”的治理格局；落实责任，形成群防群治的治理网络。它与改革开放前30年所秉持的犯罪消灭论不同，犯罪综合治理模式所坚持的犯罪预防理论更为理性。这一时期的治理手段除了“严打”，还强调预防、教育、管理与建设等多种措施与手段的综合运用。同时，犯罪综合治理模式也关注长远的治本效果，即在预防层面下功夫，“打防结合、预防为主”，多管齐下，运用多种策略与手段预防与减少犯罪，实现对犯罪的有效治理。此外，综合治理模式比革命运动式治理的进步之处还在于其对组织与制度建设的重视，因为犯罪综合治理模式的根本在于执政党主导的组织化调控，所有措施的最终落实都必须依靠组织与制度建设，它构成了犯罪综合治理模式体系有效运作的基础。

综合治理模式强调主体综合性的同时，更强调党和国家的领导，尤其强调通过党的权威来协调各方资源，统一认识与统一行动。在党委的领导下，以国家体制为主导，通过发号施令来制定与实施政策，依靠政府组织或政府附属组织来落实，保证各部门各司其职、齐抓共管，形成严密的工作链条与工作责任网络。这是综合治理模式工作的特色，它强调自上而下的权威性，调动各方力量，形成合力。

(三) 运动式治理与压力维稳

改革开放以后，政治运动开始退出舞台，但是国家并没有完全告别“运动”，而是以另外一种方式开展“运动”。只不过这一时期“运动”的性质与此前的政治运动相比，其规模、范围与深度已经发生了很多实质性改变。虽然以集中整治、“严打”与专项治理为基本内容的“从重从快”运动式打击严重刑事犯罪在一定程度上保留了新中国成立初期革命与运动治理的某些特征，不过，“严打”背后的运动式治理与新中国成立初期通过政治运动所进行的犯罪治理存在重要区别，即新中国成立初期的革命运动式治理强调政治运动、全体动员，革命色彩浓烈；而综合治理模式的“严打”则更多依靠体系内资源的总动员。尽管综合治理模式强调多方参与，但是政法部门是“严打”运动的主力军，它是在政法委的组织协调下，强调公安机关、检察院、法院对重大案件提前介入，快批捕、快起诉、快审判，甚至为完成“严打”目标，从政府部门调取资源进行“严打”。

“严打”时期，公检法办案机关对内高度一致，强调配合，没有分权。法官的裁判只是生产线上的最后一道工序。实践中，由政法委牵头，建立公检法联合办案小组、党内联合办案小组召开“三长会议”，对影响较大的案件“协调定案”。某地政法委就某一件或某一类案件对当地公检法部门进行协调之后，形成了对以后处理同类案件具有指导作用的意见。

运动式治理的优势在于其具备较高的效率，借助国家强大的组织动员能力，快速集中有限的法治资源，对特定时期内某一类比较严重的刑事犯罪迅速展开打击，从而在短时间里取得显著的社会效果。然而，“严打”的缺陷也值得重视：其一，运行成本高。“严打”往往以大会战、专项治理、集中整治等非常规方式进行，运动式治理的效果取决于资源的投入多少，这需要国家投入巨大的人力、物力、财力。其二，治理效果有限，具有反弹性。运动式治理的确能够达到立竿见影的效果，但是治理结果却有反复性。治理效果的反复与反弹不仅导致治理资源的浪费，而且给政府威信带来挑战。其三，权力行使不规范，导致常规制度运行异化。“严打”追求行动高效，必然要打破常规制度，谋求权力的非程序化运作，这存在负面影响。比如，不合理的绩效考核使司法人员疲于奔命，甚至出现刑讯逼供等现象；司法裁判不公侵蚀司法公信力；等等。其四，“严打”在运作机理上与以法治为核心表征的常规化治理存在较大差距。

犯罪综合治理模式本质上为一种压力维稳型治理。这种犯罪治理模式是在管治与服从理念的主导下，通过一套自上而下的高压控防运作体制，实现对违法行为和普通犯罪的常规治理以及对严重犯罪暴风骤雨式的应急性打击。综合治理模式产生于改革开放初期，计划经济色彩仍然较重，彼时还是一个具有较强管制色彩的社会，民主法治刚刚起步，社会控制高度集中统一，公民社会尚未孕育，公民的权利意识和参与意识比较淡薄。它实际上是运用计划经济的手段对各种治理资源做统一调度，本质上是一种适用于计划经济的犯罪治理模式，而非适用于市场经济。此一时期，国家开始把犯罪治理问题纳入科层化的组织体系，并且通过具有可预期性的法律体系来推进治理。综合治理意味着犯罪治理主体开始多元化，也是中国式的多元化治理与合作治理模式的最初样式。综合治理机制是一种相对有效的资源动员机制，构成了转型时期中国社会犯罪治理的主导模式。

三、 新时期：多元化犯罪治理模式

1997年刑事诉讼法修改实施，同时，“严打”的政策性文件——《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》被废止。同一年，党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要治国理念，正因为如此，国内主流观点认为，中国真正意义上的司法改革始于1997年。(12)参见陈卫东：《改革开放四十年中国司法改革的回顾与展望》，载《中外法学》2018年第6期。这一系列的制度变革推动了犯罪治理模式的巨大变化。同时，经济与社会的巨大发展引发社会结构整体性、深层次的变革。社会自由空间加大，公民自由、平等与独立性意识日益呈现。在基层社会，原来由国家作为单一治理主体的格局出现变化，国家治理越来越基于社会与市场自身发展的逻辑与需要，让利于市场，一定程度地放权给社会，建立起政府、市场和社会三者有机参与共治的新型治理格局。以社会重建与成长为核心的社会变革推动了国家治理的革新，国家之外的社会力量开始以新的方式塑造犯罪治理模式。2006年10月，中共中央十六届六中全会明确提出“宽严相济刑事政策”。伴随着学术界与实务界对20世纪80年代“严打”运动反思的展开，长期以来存在的“孤立的个人反对统治关系的斗争”犯罪理论，以国家垄断对犯罪追诉权为基础的国家追诉主义开始受到质疑。具体到犯罪治理方面，在不破除国家主导的情况下，犯罪治理注重多元主体之间民主协商机制的建立与社会资本的培育，强调国家、市场与社会形成合作治理网络。

(一) 民间力量参与犯罪治理

新时期，犯罪的多元化治理就是在坚持国家主导地位的前提下，强调社会与市场在犯罪事务的应对中的独立作用，因为社会与市场在国家的专治领域之外，是能够在犯罪拟制、犯罪预防、犯罪处遇等环节与国家形成共治局面的。当前基层社会犯罪治理实践中出现的诸如治安承包、社区警务、社区矫正等社会参与新样态表明新时期社会力量的成长，它们已具有一定的能力参与犯罪治理，同时也表明新时期国家因应犯罪治理的复杂形势，对社会力量参与社会公共安全事务采取了认可与支持的态度。多元治理作为一种新型的犯罪治理模式，不仅能够及时有效地回应社会的治理需求，而且对于促进传统国家治理转型具有重要作用。传统的那种强政府、弱社会，国家单独主导治理的局面已经难以解决日益复杂的犯罪治理问题。晚近四十余年的发展，基层社会发生了巨大变化，一定程度上实现了国家与社会的两分，尽管这种分野仍不明显，但是，国家干预的力量日益缩小，基层社会从封闭走向开放，依赖社会自我治理、自我调整的特征越发明显。(13)参见陈瑞华：《刑事诉讼的私力合作模式——刑事和解在中国的兴起》，载《中国法学》2006年第5期。国家犯罪治理模式的单一治理开始向多元共治模式迈进。

(二) 国家本位犯罪治理理念的革新

在国家本位主义的观念下，国家是犯罪治理的单一主体，刑事诉讼也被看作实现国家刑罚权的工具。新时期，刑事诉讼法的工具观念逐渐被摒弃，权力集中、国家本位的立法理念在一定程度上得以消解。在人本主义观念的冲击下，国家本位的刑事司法观念与制度安排得到革新。国家本位主义观念下，国家是刑事司法的价值主体。今天，个人的权利，即不特定的、个体的、现实的人构成了刑事司法的主体。人权保障观念的提出对刑事诉讼的目的提出了革新。为了保障个人的权利与自由不受侵犯，就必须对国家权力进行制约。不受制约的权力必然有被滥用的危险，个人权利的保护必然要求在刑事诉讼程序中严格限制国家的权力。

在犯罪治理与刑事司法实践中，对国家本位淡化的努力主要体现在刑事诉讼构造的转型，尤其是“侦查中心主义”向“审判中心主义”的转型。改革开放40余年来，我国在犯罪治理尤其是刑事诉讼的制度建设方面实现了从“有法可依”到“良法善治”、从“打击犯罪”到“人权保障”的重要转型。(14)参见陈卫东：《刑事诉讼法治四十年：回顾与展望》，载《政法论坛》2019年第6期。这些努力一定程度上消除了超职权主义诉讼模式的弊端，进而确立犯罪嫌疑人、被告人诉讼主体地位，保障其诉讼权利。

新时期的犯罪治理模式呈现出多元化、民主化趋势。具体而言：其一，国家仍然是犯罪治理的主体，不过同时，市场与社会组织也拥有一定的刑事犯罪治理权。换句话说，重罪仍旧是国家的专属领域，而对于轻微犯罪则可以诉诸“民间主义”的方式解决。它构成了国家与社会合作治理犯罪的开放空间。这不仅有效地缓解了国家治理犯罪的压力，而且也实现了国家与社会的有效互动，推动国家治理现代化。其二，更加注意社会关系的恢复。新时期的犯罪治理更加强调犯罪是社会冲突的表现形式，强调当事人之间的意愿，更有效地恢复社会内生秩序，这与传统的国家主义犯罪治理理念存在巨大区别。其三，在行刑上，国家依旧是行刑权的最重要主体，但在某些领域，民间社会也分享了一部分犯罪的执行权。这不仅降低了国家执行刑罚的成本，而且更利于犯罪人重新回归社会。(15)参见张健：《龙泉司法变迁及其对当代中国基层刑事司法的借鉴》，载《苏州大学学报》(法学版)2016年第3期。

在价值理念上，国家场域的惩罚与管制开始向社会场域中的多元与协商演进。犯罪治理模式越来越显示出多元化协商治理合作的特征。不过，就当前而言，由于公民社会发育不成熟，社会力量参与犯罪治理的热情与潜力尚未充分发挥。当前，社会力量参与的范围主要集中于犯罪的防范与消解阶段，公众参与目前尚处于初始阶段，社会力量参与犯罪治理仍有相当大的完善空间。同时，犯罪治理的多元化模式意味着治理主体之间更多的是协作协商关系，但目前国家依旧没有摆脱自上而下的命令模式。国家一家独大的治理格局仍没有发生改变，非政府组织等社会自主性力量发育依旧比较薄弱。(16)参见葛洪义：《地方治理与法治发展中的“社会”》，载《法治现代化研究》2018年第6期。

相较于犯罪综合治理模式，多元化治理意味着社会与市场的独立性增强，对国家的依附弱化，这符合国家治理现代化的发展趋势。在多元合作治理机制中，国家本位的刑事政策模式得到转变，形成国家与社会在犯罪治理场域的良性互动，并与社区、市场、公民等力量融为一体。同时，在制度化建设方面，由于综合治理模式诞生于改革开放初期，常规性治理刚刚恢复，对制度规范的遵从还没有成为习惯，国家主要依靠执政党主导的组织化网络，更多的是强调组织建设，执政党与国家主导的组织化网络吸纳了社会与市场的力量。而多元治理模式以制度化与法律化的面目呈现出来，制度化水平进一步提高。一定意义上说，综合治理模式为组织之治，多元化治理模式是法律之治。

四、 新中国犯罪治理的逻辑嬗变与影响因素

(一) 新中国国家犯罪治理的逻辑嬗变

自元明清以来，中国就面临着超大型国家的有效治理问题。国家在中央集权与地方治理之间存在着深刻矛盾，如何在保证中央集权的前提下实现对地方的有效治理一直是历史难题。(17)参见彭勃、张振洋：《国家治理的模式转换与逻辑演变——以环境卫生整治为例》，载《浙江社会科学》2015年第3期。中华人民共和国成立后，初步建构了中国特色的现代国家制度，开创性地建构了具有中国特色的社会主义国家制度体系，重塑了新型的社会主义法律秩序。这对于建立一种全新的犯罪治理模式与社会秩序有着极为重要的里程碑意义。刑事司法在新的历史起点上，随着新中国社会主义法制建设而新植初发。(18)参见陈甦：《新中国70年法学繁荣发展的成就与思考》，载《光明日报》2019年10月29日。新中国成立初期的犯罪治理在权力技术上尚停留在较为初步和粗粝的阶段，有待进一步形成精致、完善的治理方式。直到改革开放以后，执政党逐渐从具体琐碎的一般事务中抽离出来，以更加宏观的角度去对待司法与犯罪治理工作，更注重从意识形态的角度来引导刑事司法的政策取向、服务宗旨和中心任务，犯罪治理模式也逐渐成熟与定型下来。

新中国成立70年来的犯罪治理模式经历了从“统治”“管理”到“治理”的演进轨迹。在革命运动治理模式下，治理主体是党与国家，犯罪治理的理念是消灭犯罪，治理侧重于阶级专政，路径是阶级斗争与政治运动。在综合治理模式中，国家强调以经济建设为中心，治理主体仍然是党和国家，治理理念是对秩序稳定的追求，强调稳定压倒一切，治理的路径是常规治理与运动式治理。在多元化治理模式中，治理主体不再仅是党和国家，还包括市场力量、社会组织与个人，犯罪治理理念是在顶层设计下各主体通过法治协商多元参与治理。

如表1所示，新中国成立70年来的犯罪治理模式变迁轨迹主要表现在以下几个方面。

表1 犯罪治理模式的变迁

第一，治理目标从“秩序为本”到“以人为本”。新中国成立70周年以来，犯罪治理从“秩序为本”转为“以人为本”。新中国成立后，全能主义国家治理坚持“阶级斗争为纲”，强调对犯罪分子等被统治阶级专政的政治秩序。综合治理模式中，“稳定”在国家治理中处于至关重要的地位，维稳因此成为颇具中国特色的概念，其实质就是追求社会秩序稳定。在多元治理模式中，国家治理的目标发生变化，从追求“稳定”转向追求“有序”，倡导“以人为本”，注重激发社会活力，促进社会公平正义，突出人的价值，彰显了开放性、包容性和广泛的社会参与性等特征。这就要求国家摆正位置，保护私人尤其是犯罪嫌疑人与被告人的权利，并对公权力进行有效监督与制约，消除特权思想与特权行为。这不仅需要完备的法律制度加以规范，更需要细化措施加以落实。(19)参见王岩、魏崇辉：《协商治理的中国逻辑》，载《中国社会科学》2016年第7期。

第二，治理主体从单一到多元。在治理主体上，犯罪治理模式经历了从单一主体到多元主体的变迁过程。新中国成立70年来，我国的犯罪治理模式由原来的党和国家单一主体治理的全能主义模式发展为国家、社会、市场与公民协同治理模式，将公民、市场与社会组织纳入治理主体的架构中，实现了“多元主体”的治理。在改革开放前30年，全能主义的国家治理模式下，个人依附于国家，党与国家作为唯一的治理主体拥有绝对的话语权。改革开放后，国家与市场、社会出现了结构性分离，社会组织大量涌现，政府、社区、市场、居民等力量参与多元共治构成了目前犯罪治理的显著特征。不过需要指出的是，新中国成立70年来，“国家始终在场”是犯罪治理的主基调，国家依然是目前最主要的犯罪治理主体。在犯罪治理体系中，国家依旧具有主导性地位，这不仅是因为国家拥有强大的技术能力与资源做支撑，而且，犯罪治理与社会秩序的公共属性决定了国家必须占据最重要的位置。

第三，治理方式从“统治”到“管理”再到“治理”。新中国成立70年来，中国的犯罪治理模式经历了由“统治”到“管理”再到“治理”演变的三个阶段。改革开放前30年，制度化程度比较低，犯罪治理主要依靠国家权力，依靠国社一体的社会机构、一元化的意识形态与高强度的群众运动实现，突出群众动员与阶级斗争，在全能主义国家的语境下，犯罪治理是以政权与暴力资源为依托，对社会秩序进行支配与管控。改革开放之后，国家的中心任务从“阶级斗争”转向“经济建设”，综合治理模式尽管强调常规性治理与制度建设，依靠科层官僚体制与法治建设实现犯罪治理，但依旧呈现出政策主导的格局，延续运动式治理，政策也因具有灵活性、权威性等优势成为治理的有力工具。此后，“法治”话语逐渐兴起并成为社会秩序重建的强大话语，在“加强社会主义法制建设”的号召下，犯罪治理模式致力于推进构建法治秩序，实现治理的现代化与法治化，限制公权力，保障私人权利。犯罪治理制度是以法律化的面目呈现出来的。

第四，治理内容从政治运动转向犯罪本身。总体上，新中国成立70年来犯罪治理的重心逐渐从政治运动转向犯罪本身。在新中国成立初期30年一元体制的社会里，长期对“斗争哲学”与“革命理想”的强调对犯罪治理产生了极为深远的影响。打击与消灭犯罪就是对阶级敌人进行斗争，它是在疾风骤雨式的阶级斗争氛围中开展的。依靠群众斗争来消灭犯罪主导了改革开放前30年来刑事司法的运作，犯罪治理的政治色彩浓烈。政治运动主导犯罪治理。伴随着国家治理模式的转型，犯罪的社会性呈现出来。强调犯罪是对健康人际关系的冲突与破坏，是人们日常生活中发生的强烈纠纷与矛盾。传统的“国家—犯罪人”刑事法律关系二元结构转变为“国家、社区、犯罪人与被害人四元结构”，其中，犯罪人、被害人、社区构成三角关系，而国家则处于这个三角关系之外。(20)参见杜宇：《犯罪观的“交锋”：“刑事和解”与传统犯罪理论》，载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2010年第2期。在这一结构中，公民可以通过理性沟通、协商等方式解决纠纷，迈入更为有效的治理轨迹之中。

最后，治理理念由“自上而下”向“上下互动”转型。以自上而下、命令与控制为特征的治理模式强调秩序与稳定，却往往忽视了大众的权利诉求与社会的有效回应。新中国成立70年来，犯罪治理模式由权威服从向民主协商转型，逐步从压制型治理转换成为回应型治理。国家行动不再单独依赖于等级化的治理，而是因地制宜、因时制宜地引入市场治理与社群治理，而如何激活社会，增进市场力量，促进多元化治理的发展，已成为国家治理体系创新的核心所在。

(二) 新中国成立70年来犯罪治理模式变迁的影响因素

犯罪治理模式是一个历史范畴，不同历史时期，犯罪治理所处的环境、历史使命各有差异，导致其主体、对象、方式也千差万别，它们之间内部的关系、结构与运作机制也不一样。不同的犯罪治理模式是由特定的社会环境塑造而来，它们之间并无优劣之分。

如图3所示，新中国成立近70年来犯罪的变动轨迹总体上与国家治理模式转型，尤其是经济体制的变革紧密相关。经济体制是影响当代中国刑事犯罪变迁的基础性要素，同时，各种政治运动、经济危机、社会动乱、刑事政策变化等因素也在一定程度上影响了新中国成立70年来犯罪态势的变化。在新中国成立初期30年，刑事犯罪虽小幅波动，但总体平稳，而在市场经济建立转型过程中，犯罪不可逆地快速增长，在可预见的未来，将长期处于高位维持状态。本文将犯罪治理的变迁放在历史视角下讨论，初步总结出以下三个影响犯罪治理模式变迁的因素。

图3 新中国成立70年来犯罪率变迁轨迹(21)参见中国犯罪学学会：《中国犯罪治理蓝皮书：犯罪态势与研究报告(2018)》，法律出版社2019年版，第139页。

第一，国家治理理念。传统中国的儒家治理理念“不生事扰民”遏制了国家对基层事务的过多介入。在传统中国，非正式制度介入犯罪治理，国家不仅“不能”而且“不愿”铲除这些非正式制度。这种治理模式在很大程度上出自于国家的治理理念。这种依靠非正式制度介入犯罪治理的方式就是上文提到的“简约治理”。晚清开始，清政府开始推行国家政权建设，由此拉开了国家权力下沉的序幕。至新中国成立，全能主义治理模式建立，民国时期存留的非正式制度彻底被铲除，国家承担了类似“家长”的角色。国家在组织架构、资源供给以及社会动员等方面拥有其他主体难以比拟的优势，从而使其自身实现了对犯罪治理的全方位主导。改革开放以后，全能主义模式逐渐解体，国家简政放权，全能型政府色彩淡化，犯罪治理方面减少国家微观干预，建设法治政府，鼓励社会自治，促进社会协同治理的格局正在形成。

第二，经济转型与社会结构。社会结构的改变会影响到国家在犯罪治理中所依靠的力量与所采取的方式。不同的社会结构影响了国家实现犯罪治理目标的能力，在传统中国乃至民国时期，国家不得不更多地依靠各种非正式制度甚至“土豪劣绅”。新中国成立初，国家实现了对社会经济的全部管控，国家就可以完全铲除对非正式制度的依赖，并且通过广泛发动群众来协助其实现犯罪治理的目标。改革开放后，全能主义国家收缩，国家对社会的全面控制削弱，面对新的挑战，国家开始诉诸基层群众、自治组织、志愿者以及市场等新生社会力量。

第三，国家治理能力。在传统中国，经济生产以农业为主，其有限的税收很难支撑起庞大的国家组织运转，更难以将政权组织下沉到郡县以下，国家依赖非正式制度来完成庞杂的犯罪治理等事务。晚清民国时期，国家开始推动政权建设，然而，组织机构的增加需要足够的财政供给做支撑，当财政不足以支撑国家机构运作的时候，就会转而依赖非正式制度，所以，民国时期，尽管国家政权试图强力进入基层社会，但是基层的自治性力量并未由此而断裂，社会力量参与犯罪治理的情景依旧变化不大。新中国成立后，财政供给依旧是限制国家向基层社会延伸，推动正规化建设重要的因素。国家必须依靠广泛发动群众动员来解决基层社会犯罪治理问题，这不仅是出于意识形态的考虑，更是来源于财政的限制。至今，财政供给仍然是国家犯罪治理的限制性因素，面对“案多人少”的问题，不能仅寄希望于大量扩充编制与增加法官人数等制度资源的简单化扩张。多元化犯罪治理模式主张社会、市场多元共治，可以有效克服传统治理模式的缺陷，是当前犯罪治理模式转型的必经之路。

第四，新中国成立后，新生政权面临的一个最为紧迫的任务就是巩固政权、治理国家。“惩办与宽大相结合”的刑事政策深刻影响了改革开放前30年的犯罪治理模式，呈现出革命与运动式的特征。1983年全国政法会议后，六届人大召开二次会议通过了关于“严打”的两个《决定》。(22)参见严励：《“严打”刑事政策的理性审读》，载《上海大学学报》(社会科学版)2004年第4期。“严打”刑事政策正式产生，由此，运动式治理与压力维稳构成了综合治理模式的典型特征。进入新时期，“宽严相济”刑事政策提出以后，我国犯罪治理模式开始由过去的“压力维稳型”转变为“压力疏导型”，并向多元化犯罪治理模式转型，国家在强调严厉打击严重犯罪的同时，注重社会力量的作用，通过社会力量的综合运用预防与减少犯罪。

五、 结 语

本文将犯罪治理模式的变迁放置于历史进程中考察，描述了犯罪治理变迁的历史图景与轨迹。新中国成立70年来经历了改革开放前30年、改革开放初期以及新时期三个阶段，国家权力在基层社会也经历了一个逐步下沉、全面覆盖与向上回抽的过程。与此相适应，犯罪治理模式亦发生多次变革，形成了革命与运动治理模式、犯罪综合治理模式与多元化治理模式。这三种犯罪治理模式既有区别又有联系，在深层次上遵循了一脉相承的内在逻辑。犯罪治理模式变迁深受国家的治理理念、社会结构以及国家财政供给与财政汲取等诸多因素影响，与政治、经济、文化、社会等方面的变革紧密联系，这些错综复杂的因素合力所产生的推动作用，形成了犯罪治理模式变迁的轨迹。这些轨迹拉长了历史的视野，从而使我们更为清晰地认识到当今中国犯罪治理所面临的挑战与变革的路径，而对于犯罪治理变迁影响因素与微观机制的剖析，还需要更为细致的经验分析。

就国家与社会的关系来说，笔者认为，未来中国犯罪治理的走向将是国家有限主导、社会参与的多元治理模式。首先，国家依旧处于犯罪的主导地位。当前，尽管刑事法网开始不断由封闭走向开放，民间社会逐渐成为刑事司法中治理犯罪的重要力量，但同时应看到，转型时期大量越轨行为的出现，犯罪的防控难度骤然增大，与民间社会相比，国家在治理犯罪方面有其独有的优势，国家有强大的技术能力做支撑，这是民间社会所难以企及的。同时，治理犯罪的公共产品属性决定了国家必须在刑事司法场域占据主导地位。不过，承认国家在犯罪治理中的主导地位，并不是说国家是唯一角色。国家不可能把一切刑事纠纷都大包大揽。当代中国若要务实有效地应对“案多人少”的问题，并不能仅寄希望于诉诸公权力，大量扩充编制等制度资源的简单化扩张，而是需要妥善地利用包括“刑事和解”在内的多种资源来弥补现有治理资源之不足。