天津自贸区法治化建设的问题与思考

闫尔宝 程 程

法治化在国家自贸区改革发展中的地位举足轻重，依法开展自贸区建设将为加快自贸区的开放、创新和发展进程提供可靠的法治保障。当前，天津自贸区法治化建设虽已经起步，但在一些根本问题上仍存在疑问，在相关制度建设方面仍存在很多不足，尚需充分的理论指导和具体的制度构建。本文从天津自贸区法治化建设存在的主要问题入手，参照、比较当前已有的自贸区法治建设情况与经验，尝试为实现天津自贸区的法治化建设提出建设性的意见和方案。

一、 天津自贸区法治化建设的现状与问题

(一) 天津自贸区法治化建设的基本情况

中国(天津)自由贸易试验区(以下简称天津自贸区)是经国务院批准在我国北方设立的第一个自贸试验区，于2015年4月正式投入运行。作为“一带一路”发展路线上的重要节点之一，天津自贸区凭借其得天独厚的地理位置优势，开展了众多涉及国内外经济贸易往来的业务活动，如今已成为我国对外金融投资发展的主要交流平台。

近年来，天津自贸区在认真贯彻相关立法和国家政策的基础上，结合自身实际制定了一系列战略性措施，并在诸多方面取得了明显成效，如积极践行制度创新任务，陆续推出涵盖金融、投资、通关、政府服务等大约400项先行改革措施；深入推进“放管服”改革与落实自贸区外商投资负面清单管理模式，仅在2019年便累计承接市级审批许可下放事项近900项，负面清单从122项精简至37项；强化金融业务监管，出台全国首个融资租赁监管指导意见、首个保税租赁业务管理办法和首个商业保理行业监管办法；优化升级法治建设，天津市高级人民法院在自贸区设立市第三中级人民法院和知识产权法庭，最高人民法院批准在新区法院加挂自贸区法院的牌子。(1)参见《天津自贸区着力打造改革开放新高地》，载“天津政务网”，http://shangwuju.tj.gov.cn/html/2019/zimaoqu_1106/55206.html，最后访问日期：2019年11月6日。此外，基于天津自贸区先行试验区的发展定位，其正通过不断积累可复制、可推广的自贸区发展经验，努力服务于京津冀协同发展战略。

伴随天津自贸区的成立，与其有关的政策文件和地方立法也相继出台。较为典型的如2015年4月8日由国务院印发的《中国(天津)自由贸易试验区总体方案》(国发〔2015〕19号)(以下简称《总体方案》)，同年12月天津市第十六届人大常委会制定通过的《中国(天津)自由贸易试验区条例》(以下简称《自贸区条例》)、《天津市人民政府办公厅关于加快落实国家自由贸易区战略的实施意见》(津政办发〔2016〕41号)和《国务院关于印发进一步深化中国(天津)自由贸易试验区改革开放方案的通知》(国发〔2018〕14号)等。上述政策文件和地方性法规就天津自贸区建设发展的指导思想、战略定位与主要任务等事项作出了明确规定。例如，坚持以市场在资源配置中具有决定作用和营造国际化、市场化、法治化营商环境为宗旨的指导思想；树立以制度创新为核心任务、实施高度开放自治发展的战略定位；将加快政府职能转变、深化行政体制改革和提高管理效能、进一步开放投资领域和降低准入门槛等作为自贸区发展的主要任务等。然而，从天津自贸区当前的发展情况来看，其在建立与上述发展目标相适应的立法规范、管理体制或监管制度等方面仍存在不少问题。因此，加快天津自贸区的创新自治改革有待进一步深入。

(二) 天津自贸区法治化建设尚待解决的问题

根据相关立法规定与实际情况，当前天津自贸区法治化建设还面临以下主要问题。

第一，天津自贸区管委会的法律定位不明确。依照《自贸区条例》第8条的规定，天津自贸区管委会依法具备以下主要职责：推动落实自贸区总体方案和各项改革创新措施；组织研究自贸区深化改革创新的政策措施；总结评估自贸区形成的改革创新经验，提出可复制、可推广的创新成果建议；协调研究和解决自贸区改革创新中的难点和问题以及发布自贸区的重要信息等。同时，按照《自贸区条例》第10条的规定，市人民政府及其有关部门还应当根据自贸区改革创新需要，向自贸区下放市级经济管理权限和市人民政府确定的其他管理权限。由上述规定可知，管委会在自贸区建设发展中起到了关键作用。然而，在以《总体方案》《自贸区条例》为代表的现行立法及有关文件中，均未就天津自贸区管委会的法律性质作出明确界定。由于天津自贸区管委会承担重要的管理职责，其自身的法律定位是衡量自贸区法治化建设水平的重要指标。缺乏明确的法律定位，无疑会对其管理行为的权威性、合法性乃至整个自贸区改革建设的深入发展造成现实阻碍。因此，天津自贸区管委会的法律属性需要尽早明确。

第二，天津自贸区实施管理的法律依据不充分。当前，围绕天津自贸区实施管理的立法规定尚不能为自贸区的创新发展提供充足的法律依据。一方面，在国家层面，我国缺乏有关自贸区管理的统一法律规定，未就关乎自贸区发展的主要事项作出总体性安排；另一方面，就天津自贸区的立法现状而言，当前的立法主体局限于天津市人大常委会和市级人民政府，且立法的内容多为关于自贸区管理权限的原则性规定，无法为自贸区的更新、变革提供明确详细的法律依据。

第三，天津自贸区行政管理体制尚待理顺。构建权责明确、高效便捷的行政管理体制，合理安排管委会的职责权限并发挥其在日常管理活动中的主导作用，是当前天津自贸区法治建设必然包含的内容。按照《自贸区条例》第44条的规定，天津自贸区行政体制建设坚持运用法治思维与法治方式，同时满足在金融投资等领域实现改革创新的发展要求。据此，天津自贸区在进行行政管理体制改革的过程中，必须坚持运用法治模式管理与解决当下存在的诸多难题，认真思考如何妥善处理行政主体与市场之间的权限划分问题，保障各项管理领域依法享有充分的改革自治空间。其中，较为棘手的任务有如何合理界定自贸区管委会的职责范围，以发挥其在实际发展中的指挥统领作用；如何设计以切实提高行政效率为导向的审批许可方案；加强法治化建设的同时，如何实现自贸区改革经验的复制推广以及与不同地区间的有效配合，满足其服务于京津冀一体化的协调发展目标。

最后，天津自贸区的监管防控机制与相应权益救济机制还需进一步健全。为维持天津自贸区贸易管理活动秩序的稳定，《自贸区条例》第12条规定，应当建立与自贸区发展相适应的行政监督管理制度，加强事中及事后监管。但是，如何通过改善自贸区的监管行为，真正发挥市场在资源配置中的决定作用，建立行政监管主体与市场主体之间的合理制衡关系，仍然是天津自贸区监管制度创新中的难点所在。另外，如何应对自贸区内各项试验政策可能带来的潜在风险，也是自贸区实施防控预警时不能忽视的问题。同时，就管委会违法实施行政行为时如何为相对人提供救济途径的问题，鉴于天津自贸区管委会的法律性质尚不明确，相对人在寻求法律救济途径方面也面临救济途径选择上的困难。

二、 天津自贸区法治化建设现存问题的法律分析

针对天津自贸区法治化进程中存在的上述问题，可以从以下几个方面进行分析。

(一) 管委会法律性质的明确是实现自贸区法治化建设的必要前提

鉴于天津自贸区管委会法律定位的重要意义，明确其法律身份是当前必须解决的问题。在这个问题上，可以上海自贸区的既有经验作为参考。根据2013年9月上海市政府通过的《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第4条的规定，中国(上海)自由贸易试验区管理委员会(以下简称上海自贸区管委会)属于上海市政府的派出机构。由此，自贸区管委会在地方立法中被定位为地方人民政府的派出机构。

上述立法定位在学界也获得了一定的支持。有观点即认为，应当遵循上海自贸区管委会派出机构的法律定位，不能任意扩大自贸区管委会的职权。(2)参见刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，载《政治与法律》2014年第2期。不过，学界对于上述立法定位也存在不同看法。一种有力的观点认为，将上海自贸区管委会定性为市政府的派出机关更符合立法对于上海自贸区的功能定位。理由在于：第一，自贸区管委会的职责范围综合广泛，与学理上派出机构的定义不一致。基于学理上的一般认识，派出机构是指行政机关的职能部门设立的负责从事某一方面具体行政管理活动的内部组织；派出机关则是指地方人民政府经有关机关批准，在一定行政区域内设立的行政机关。(3)参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年版，第57-58页。除法律明确授权外，派出机构通常不具有行政主体资格，职能范围单一；派出机关则可以自己的名义作出行政行为并独立承担责任，职能权限更加广泛。根据《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》的规定，管委会不仅享有多个领域的综合管理职权，还享有在自贸区内进行统一执法的权力。可以说，当前立法对于上海自贸区管委会采取了较为综合全面的行政职能定位。第二，有利于确定行政行为的责任主体。考虑到自贸区管委会的管辖事项众多，而派出机构职责的行使必须经过依法授权，对于实践中出现的非经授权便任意行使职权的违法状况，实在难以区分管委会与设立行政机关之间的责任归属。如果定性为派出机关，则因其本身能够依法独立承担责任，实质上具备行政主体的资格，更有利于管委会职责的辨别与监管，为相对人寻求救济提供便利。(4)参见王丽英：《论中国(上海)自由贸易试验区管委会的法律地位》，载《海关与经贸研究》2015年第6期。

针对上述争议，笔者以为，将天津自贸区管委会定位于天津市政府的派出机关具有一定的合理性。依照《总体方案》的要求，天津自贸区建设必须以推行制度创新为核心任务，借助放权于市场的方式，努力打造国际化、市场化与法治化的营商环境。为顺应这一要求，有必要赋予管委会较大范围的自治权限，由此才能支持其进行更大范围的创新试验。同时，从《自贸区条例》中的有关管委会的规定来看，自贸区的职责权限范围几乎涵盖了一级行政区划内各个领域的事项。如果定位为派出机构，则囿于派出机构职权来自单行立法授予、管理事务范围有限的现实，极有可能与自贸区管委会实际承担的多领域行政事务的管理职责不符，很难完成《自贸区条例》赋予天津自贸区的各项行政管理任务。同时，依照当前立法规定，如果将天津自贸区管委会定位于派出机构，则在出现其违法行使行政管理职权时，也将由于责任主体确定的困难，无法使相对人获得及时有效的救济。

(二) 完善立法体系是自贸区法治化建设的重要依据

天津自贸区法治化建设面临的重要问题之一是上位法依据不足。当前，我国在国家层面尚未制定有关自贸区管理制度的专门立法，无法为地方自贸区的立法工作提供基本遵循，不利于自贸区的有序发展。由于自贸区立法多与金融、税收、海关、外贸等事项紧密相关，而按照《立法法》的规定，上述立法事项属于法律保留事项，须由国家专门立法加以规定，由此导致自贸区在制定相关管理措施时面临法律依据不足的问题。为此，我国急需制定一部国家自贸区法，在立法权限行使方面为各地自贸区开展相关立法活动作出整体规划，发挥统领作用。

聚焦现阶段天津自贸区的立法状况，《自贸区条例》作为仅有的地方立法由天津市人大常委会制定通过，内容多为涉及自贸区建设基本事项的纲领性规定，不能为自贸区的各项管理活动提供具体依据，且不能有效应对管理实践中不断涌现的新问题，难以为自贸区的改革创新提供及时、有针对性的立法供给。有观点认为，可以考虑通过修改立法法中授权立法的内容，许可全国人大常委会、国务院对自贸区进行直接授权立法，使作为一线管理机构的管委会可以进行更多的自主立法。(5)参见李猛：《自贸区法治建设要与时俱进》，载《紫光阁》2018年第5期。笔者认为，这一建议具有可取之处。如果将自贸区管委会定位于市政府的派出机关，赋予其独立的行政主体资格，未尝不可以授予管委会一定的自主立法权。以美国对外贸易区立法为例，其将有关自贸区事权的法律规定划分为三层：具有指导性内容的条款交由国家级别的有权主体制定，创新型内容下放至各地方自贸区管委会，而地方政府主要发挥承上启下的居间协调作用。(6)参见李猛：《中国自贸区国家立法问题研究》，载《理论月刊》2017年第1期。该立法授权模式突出强调管委会在完善自贸区地方立法方面的积极作用，天津自贸区可以加以借鉴。

(三) 行政管理制度优化升级是自贸区法治化建设的关键环节

首先，行政管理制度优化升级的贯彻落实，必须在重新合理划定天津自贸区管委会法定职责权限的前提下方可顺利进行。当前，有关自贸区管委会职责的立法规定过于含糊，在一些事项上与市级人民政府及其职能部门的管理权限存在重合，导致实际履行职责时容易出现不同主体间相互推诿或扯皮的情况。有鉴于此，天津自贸区在法治化建设进程中迫切需要对管委会的职责范围予以明确细化。为了充分发挥自贸区所独有的开放创新功能，应当最大限度地赋予管委会有关自贸区切身发展事项的管理权限。

其次，以加快政府简政放权为出发点，结合相关立法，天津自贸区应当以努力施行“精简统一、高效便民”的审批许可程序作为其管理制度改革中的重点。根据《自贸区条例》第17条的规定，自贸区对于外商投资活动运用负面清单模式进行管理。与传统以干预为主导的政府监管不同，负面清单实质上赋予了市场主体更多的自由活动空间。而审批许可程序能否实现真正意义上的简化加快，与负面清单模式适用中的政府与市场之间的界限划分紧密相关。也就是说，进入负面清单范围内的事项越少，越能在更大程度上发挥市场自我调节的作用，越能减少许可审批的范围和环节。在界定政府与市场之间的管理界限方面，《行政许可法》或许可以提供借鉴。该法第13条规定，对于可以通过公民、法人等当事人自主决定、市场竞争自行调节或行政组织自律管理等方式予以规范的事项，行政机关可不设定许可。由此推之，在负面清单的制定过程中亦应遵循市场自律优先的原则，逐步放宽政府的管控范围，争取使更宽泛领域内的市场主体具备投资者的资格。同时，还可以促使天津自贸区的审批管理模式由高度的行政干预转化为规范的法律自治。(7)参见张淑芳：《负面清单管理模式的法治精神解读》，载《政治与法律》2014年第2期。实施负面清单时，要注意分辨备案制与传统审批许可的区别，切不可出现行政审批“明减暗增”的现象。(8)参见朱智毅：《由良法到善治:行政审批改革与〈行政许可法〉的对接及发展》，载《行政法论丛》2014年第2期。此外，鉴于通常情况下一项审批许可需要多个部门作出，极易造成办事拖沓的情形。为了从根本上提高天津自贸区行政审批许可的效率，有关部门应当为之设计高效、简便的审批许可统一办理机制。

最后，作为发展规划中的主要任务之一，努力推动京津冀协同发展实则属于天津自贸区法治化建设中的特殊组成部分，可以为其实现法治化转型提供更加丰富多元的管理制度基础。根据《天津市人民政府办公厅关于加快落实国家自由贸易区战略的实施意见》(津政办发〔2016〕41号)的要求，天津自贸区管理体制的改革应当率先形成可复制的改革经验，通过在京津冀地区的推广实行，更好地服务于京津冀协同发展的终极目标。

(四) 健全监管防控与权益救济制度是自贸区法治化建设的重要内容

以积极放权于市场的自贸区建设指导思想为遵循，天津自贸区应当实施与市场自由发展相适应的创新监管制度。《自贸区条例》第51条规定，应采用全市市场主体信用信息公示系统，通过推行诚信激励和失信惩戒联动机制来实现对自贸区整体的有效监管。对于信用监管体系的理解，其内涵可能涉及政府、社会、司法等多个面向，但一般运作机制主要体现为政府在信用体系建设中发挥组织、引导的调动作用，以来自不同领域、不同层级的各个主体所制定的信用规范为判断标准，对违反相关规定的失信行为制作失信记录，实施重点监管。(9)参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5期。因此，选择采用将个体信用行为作为行政监管对象的信用监管方式，无疑可使得自贸区监管制度朝着愈发规范化的方向发展，是其法治化建设中制度改革的又一创新。

与此同时，伴随全球风险社会的到来，风险防控逐渐成为解读行政法治化建设的新视角。当前社会面临的诸多风险中，最根本的来自社会快速转型期制度缺位或者错位带来的制度风险。(10)参见郝艳兵：《风险、治理与法治》，载《西南政法大学学报》2015年第10期。以天津自贸区为例，针对其开放自治发展中存在的大量改革试点政策，它们的实际效果便存在潜在风险需要防范。如同国际环境法领域中著名的“风险预防”原则所要求的，尽管凭借现有水平无法在技术活动与某种对环境的危害之间确立因果联系，对于此项活动仍有必要加以管理和控制。(11)参见张微林：《风险治理过程中的法律规制模式转型》，载《科技与法律》2012年第6期。所以，天津自贸区法治化建设中亦有实施风险防控的必要。另外，通过鼓励更加多元的社会主体广泛参与自贸区的风险防控中来，有利于增强与保障风险防控的实效性。

最后，天津自贸区法治化转型的实现，必须以具备完善的救济制度作为兜底。针对自贸区管委会作出的有损相对人合法权益的许可、处罚或侵犯经营自主权等行政行为，应当确保相对人可以获得有效救济。在确定自贸区管委会属于市政府派出机关的基础上，其行政复议被申请人和行政诉讼被告资格的确定并无法律障碍。对于管委会内设机构违法行为的救济，需要先行确定内设机构的法律性质。作为派出机关的内设机构，其主要负责自贸区内部的执法管理工作，与传统意义上的行政机关的内设机构并无差别。其是否具备独立承担法律责任的能力，能否作为独立的行政复议被申请人和行政诉讼被告，需要结合《行政复议法》和《行政诉讼法》乃至相关司法解释的规定来加以确定。

三、 天津自贸区法治化建设的具体建议

以前述分析为基础，天津自贸区的进一步法治化可以考虑从以下四个方面作出努力。

(一) 明确界定自贸区管委会的法律属性

根据上文有关自贸区管委会法律性质的讨论，可以认为，将其作为地方人民政府的派出机关比较符合天津自贸区管委会的立法定位与运作实践。只是目前将管委会直接界定为派出机关，还存在法律上的障碍。

依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第68条的规定，我国的法定派出机关主要包括三种类型，即行政公署、区公所和街道办事处。当前立法就人民政府派出机关的设立主体和批准程序均作出了明确规定：可以申请设立派出机关的主体包括省或自治区人民政府、县或自治县人民政府，以及市辖区或不设区的市人民政府；相应的批准主体分别是国务院、省级人民政府与上一级人民政府。省或自治区人民政府、县或自治县人民政府申请设立派出机关，还需要满足“必要时”的条件。依照上述规定可知，将天津自贸区管委会界定为天津市人民政府的派出机关明显存在法律依据不足的问题。解决这个问题，有必要考虑修改《组织法》的规定，直接将自贸区管委会纳入法定的派出机关系列，同时赋予直辖市人民政府相应的设立权，使其派出机关的身份合法化，(12)参见前引④，王丽英文。由此从根本上解决天津自贸区管委会法律定位不明的难题。

(二) 加快上下协调联动的立法体系建设

为解决自贸区管委会法定职责权限不明确的问题，需要全国人大及其常委会尽快制定符合我国实际情况的国家自贸区法，对自贸区行政体制和管理内容作出统一明确的规定，就自贸区发展中的重要任务作出统一安排部署，以协调统筹各地自贸区之间的发展，促进制度发展、变革与创新。

在此前提下，还需要进一步加大天津自贸区的地方立法步伐。具体而言，天津市人大常委会要根据国家自贸区法和国务院制定的法规政策，及时制定或修订满足本地自贸区建设需求的地方性法规。天津市人民政府在综合考察自贸区运行情况的基础上，以规章的形式对自贸区内部的业务管理与执法监管等具体事项作出系统安排。同时，考虑到自贸区自身发展的需要，可以考虑通过修改相关立法的方式赋予自贸区管委会一定的立法权限，使其可以进行一定程度上的自治立法。

值得注意的是，参照美国对外贸易区立法的制度经验，想要建立系统完善的天津自贸区立法体系，不同层级的立法机关之间必须各司其职。对于关系自贸区根本性发展的重要事项，应当由国家自贸区法进行总体设计；对于以改革创新为鲜明特点的制度内容，应当交由自贸区管委会进行相应的自治立法；天津市人大及其常委会以及市政府发挥承上启下的协调作用，对国家自贸区立法中的基本规定加以细化，并通过地方立法对自贸区的组织结构、权限划分与执法监管等一般事项作出规定。据此可以分别从国家、地方与自贸区三个不同维度上，为推动天津自贸区的法治化建设提供全方位的立法保障。

(三) 进一步完善自贸区的行政管理体制

1.明确划定自贸区管委会与有关行政机关的职责权限

首先，通过制定统一的国家自贸区法以及修订完善地方立法的方式，明确授予天津自贸区管委会更为综合全面的行政管理职责，并由其内设机构负责具体实施。具体来讲，自贸区管委会应当享有以下一般性的行政事务管理权力：对区内各类行政事务的统一领导指挥；制定自贸区经济发展规划；制定实施负面清单及备案管理制度；负责综合执法与监管防控等。其次，根据《自贸区条例》的规定，合理区分自贸区管委会与海关、检验检疫、税务等部门的管理权限，由上述主管部门在自贸区内设立驻区工作机构，履行相应管理职责。再次，合理协调自贸区管委会与市政府其他主管部门以及区县政府的行政管理职能。能够由自贸区行使的权力尽量放到自贸区，以便其进行集中统一管理。在确保管委会依法严格履行其职责要求的基础上，力求促成不同层级、不同职能范围的管理机关之间的有机协调和有效配合。

2.加快行政审批许可程序

为贯彻落实天津自贸区行政审批许可制度改革的要求，自贸区管委会可以通过制定实施负面清单和推行“一个窗口统一受理”的方式，实现审批许可程序的精简化。

之所以选择管委会作为自贸区负面清单的制定实施主体，主要是基于其本身统领地位的考虑。尽管当前一般由自贸区所在地政府负责负面清单模式的运作，《总体方案》中亦有类似要求，即由天津市负责负面清单之外的领域的投资项目的备案管理。(13)参见《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第11条规定：“自贸试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)，由市政府公布。外商投资项目和外商投资企业备案办法，由市政府制定。”但比较而言，授予自贸区管委会负面清单的管理权限明显有利于自贸区自身的发展。就清单的适用范围而言，以《行政许可法》中的市场自律优先原则为指引，参照《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》(2019年版)与《总体方案》的相关规定，可以考虑将金融投资领域和交通运输、商贸服务等现代服务领域，以及信息技术、装备制造等创新产业领域作为当前自贸区发展的重点扩大开放领域，极力减少对前述各领域的市场准入限制。而对于替代审批许可手续的备案制的制定实施，也可以交由自贸区管委会负责。考虑到备案行为存在实质上转变为强制许可的可能，自贸区管委会在实际备案操作中，有必要保证其在履行程序、法律效力等方面与审批许可相区别。(14)参见丁晓华：《涉自贸区备案行为司法审查问题研究——聚焦“负面清单”外的投资领域》，载《政治与法律》2014年第2期。

根据《总体方案》和《自贸区条例》中有关“实施相对集中的行政许可权制度”“实施一颗印章管审批”的规定，天津自贸区还可以通过“一个窗口统一受理”的方式集中行使审批许可权。同时，立足于当前自贸区业务不断朝着“电子化”方向发展的客观现实，自贸区管委会还可以借助互联网平台设立统一对外的在线许可申请受理窗口，利用跨部门间信息的高速流通，实现多项许可请求的加快汇总处理。

3.发挥天津自贸区作为先行试验田的优势，服务于京津冀协同发展

为响应由北京、天津、河北三省市共同参与的自贸区服务京津冀协同发展工作机制，天津自贸区进行法治化建设的过程中，应当在坚守现行改革路线的基础上，积极研发服务于京津冀一体发展的可行方案。具体来说，一方面，需要继续深入探索其体制改革的空间，努力发掘其作为先行试验田的特别优势；另一方面，通过加强与其他地区的经验交流，推动京津冀地区实现通关服务和口岸物流一体化、金融和监管一体化以及区域资源配置一体化，更好地实现三地协同发展。

(四) 进一步加强监管防控，完善行政救济制度

1.加强自贸区市场主体信用监管制度建设

根据《自贸区条例》中有关行政监管内容的规定，天津自贸区应当通过建立市场主体信用信息公示系统，实施诚信激励和失信惩戒联动机制的方式进行监管制度改革。在信用监管制度建设过程中，由于自贸区将市场主体的失信状况作为其执法和处罚的依据，有必要及时制定与自贸区信用监管相关的法律规则，明确其监管行为的法律依据，并对实施信用评价的范围、标准、程序、时效以及补救机制等事项作出规定。对失信惩戒的范围设定，应严格限定在与诚信价值密切关联的行政事项上。同时，还要注意保证惩戒手段与监管目标之间符合比例原则、公平原则等法的一般原则要求，避免过度监管。(15)参见沈毅龙：《论失信的行政联合惩戒及其法律控制》，载《法学家》2019年第4期。

就信用监管制度的操作而言，根据《自贸区条例》第51条的规定，自贸区可以采取按照市场主体的信用风险进行分类监管的方式，对信用等级低的主体实施重点监管。《总体方案》中亦强调了健全信用信息体系的必要性，并且提出诸如建立行业信息追踪与归集评估机制、建立企业及其从业人员的信用信息记录与披露制度、制定失信企业名单等具体监管建议。自贸区管委会可以在上述规定的基础上，结合当地企业的信用资质情况，研究并制定能够解决天津自贸区监管难题的科学信用监管制度。

2.尽快建立自贸区风险防控机制

立足于我国正处于风险社会的现实，天津自贸区在推进法治化建设的进程中，可以考虑运用科学有效的风险预警和综合评估机制加强其内部事项的风险防控。以金融投资领域的风险防控为例，自贸区可以通过建立监管协调机制达成部门间的风险信息共享，实现联合监管；还可以实施跨境资金监测机制以及金融机构风险预防机制等，从严防控自贸区范围内风险的产生。在风险评估过程中，还应善于发挥专业机构在试点政策执行情况评估中的自身优势，对于本应由行政机关承担的资产评估、鉴定认证、检验检测等法定职能，可以尝试逐渐交由法律、会计、资格认证、资质检验等专业的第三方机构进行评估。通过大力支持，将行业协会、社会团体等更多不同类型的社会主体引入天津自贸区风险防控活动中，实现私人主体自治与行政主体监管的有机结合。

3.确保相对人可以获得有效救济

天津自贸区管委会作为派出机关，根据《行政复议法》第15条第1款的规定，相对人若是对其所作的行政行为表示不服，可以选择向其设立机关——天津市人民政府申请行政复议。同时，自贸区管委会依法具备成为行政诉讼被告的主体资格，相对人也可选择直接诉至对其有专门管辖权的人民法院申请司法审查。

对于管委会内设机构的违法行为，虑及本文对其参照适用法定被授权组织的相关救济途径，所以在行政复议方面，根据《行政复议法》第15条第3款的规定，对于法定被授权组织行政行为不服的，可以分别向直接管理该组织的地方人民政府及其工作部门或者国务院部门申请复议。就此处的内设机构来说，相对人可以选择向作为其直接管理机关的天津自贸区管委会申请行政复议。至于内设机构能否获得行政诉讼上的被告资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条的规定，需同时具备两项条件：一是须经由法律、法规或规章的授权，二是能够独立承担法律责任。据此，相对人若要以天津自贸区管委会的内设机构作为被告直接起诉，该内设机构不仅要得到法律、法规或规章的授权，还要具备独立承担法律责任的能力。否则，便由其设立机关自贸区管委会承担相应的法律责任。

四、 结 语

作为我国改革开放的先行区和制度创新的试验田，天津自贸区身负大力推动政府简政放权、促进管理体制优化升级和确保执法监管合法高效等多项重任。本文扎根于天津自贸区的发展现状，对法治化进程中存在的难点问题逐一进行了详细解析，并结合其实际情况提出了相应的改进建议。总体来说，天津自贸区法治化转型目标的完成，最终有赖于国家层面的立法指引、地方层面的立法跟进、自贸区自身的规范细化与制度创新。最后需要指出的是，本文所提出的改进建议对于推进自贸区法治化建设能够取得多大的成效，仍有待实践检验。