论中国自贸试验区管理委员会的法律地位

陈建科

一、 问题缘起

自贸试验区获批以后面临的首要任务就是筹建自贸试验区管理机构。综观各自贸试验区的管理机构，大多采用管理委员会(以下简称管委会)的形式。从组织法的角度看，对自贸试验区管委会的理论和实践问题进行深入研究，意义重大，能够为自贸试验区建设提供良好的组织法保障，关系自贸试验区的制度设计能否得到执行、执行是否到位以及能否取得预期效果。然而，关于自贸试验区管委会的组织法问题也很多，例如管委会的法律地位、职权内容、职权来源、职权运行、职权变更以及纠纷解决等。一篇文章不可能将这些问题“一网打尽”，所以本文选取其中一点即“中国自贸试验区管委会的法律地位”进行深入研究。

各类管委会的法律地位如何？我国的宪法、法律和行政法规层面是没有规定的，仅有规章、地方性法规和其他规范性文件的规定。归纳起来，有些地方性法规将管委会界定为所在地市人民政府的派出机构；(1)有学者开始质疑这一定位，认为派出机构已经不能解释管委会所行使的综合性职权以及职权行使过程中的问题和现象，也难以对授权和委托进行准确界分，对此应当重新定位。参见王丽英：《论中国(上海)自由贸易试验区管委会的法律地位》，载《海关与经贸研究》2015年第6期。关于授权与委托的区别，参见薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2002年第3期；杨小君：《析行政诉讼上的授权与委托》，载《法商研究》1998年第3期。或者是对管委会的性质不做说明，仅指出管委会的职权来源，从而回避了管委会的法律地位问题。(2)参见陈建科：《中国自由贸易试验区管理委员会职权问题研究》，中国社会科学出版社2018年版，第46-47页。围绕现行法律的界定，学界开始了研究和争论，认为此不能准确反映开发、开放区域运行的实际情况，难以解决和解释管委会在运行中存在的权利能力、行为能力和责任能力等各种问题，所以分别提出了“派出机关说”“公务法人说”“私人行政主体说”“法定机构说”等理论学说。“派出机关说”可以解释管委会内设机构的权利能力和责任能力及其扩张性问题，以及管委会同地方一级政府同质化的问题；“公务法人说”能够解决管委会权力运行的稳定性、主动性和多样性等问题；“私人行政主体说”将私人、社会组织或者企业纳入行政主体的范畴；“法定机构说”能够解释管委会的设立依据，权利能力、责任能力，职权及其运行的综合性、灵活性问题。不过，客观来讲，这些学说各有千秋，也有致命缺陷。(3)参见前引②，陈建科书，第46-47页。

面对“派出机构说”“派出机关说”“法定机构说”“公务法人说”“私人行政说”等如此之多的理论选择，中国自贸试验区的管委会应当如何定位，包括哪些构成要件？这是本文要解决的核心问题。本文首先梳理关于管委会法律地位的理论争议；然后勘定中国自贸试验区管委会法律地位的确定标准；最后作出理论上的选择，并从逻辑上对中国自贸试验区管委会法律地位的构成要件展开分析。

二、 关涉中国自贸试验区管委会法律地位的五种学说

关于中国自贸试验区管委会的法律地位，各地的规定五花八门、不尽一致。对此，学界有主张定性为“派出机构”的，有主张“派出机关”“法定机构”的，也有主张“私人行政主体”“公务法人”等定位的。对这些主张进行梳理和简要评价，是自贸试验区管委会法律地位的标准确定、具体选择和逻辑建构的重要基础。

(一) 派出机构说

2013年上海市人民政府第二十四次常务会议通过的《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》和2014年上海市第十四届人大常委会第十四次会议通过的《中国(上海)自由贸易试验区条例》规定，中国(上海)自贸试验区管委会为上海市人民政府的派出机构。此外，福建自贸试验区福州片区、辽宁自贸试验区沈阳片区、浙江自贸试验区都设立管委会，所不同的是，福建自贸试验区福州片区管委会、浙江自贸试验区管委会被定性为省级人民政府的派出机构，规格为副厅级，而辽宁自贸试验区沈阳片区管委会的定位则是市政府的派出机构。(具体请参见表1)

表1 有关自贸试验区管委会法律地位的相关规定

对于如何界定派出机构，学界主要有两种观点：一种观点认为，派出机构是由“政府职能部门”通过法定程序设立的派出组织，如公安派出所、工商所、税务所等；(4)参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。另一种则认为，所谓派出机构，是由其他行政机关(不一定是一级人民政府)设立的派出组织，不一定要通过法定程序，不一定要有法律依据。(5)参见贾怀廷等：《试论行政诉讼适格被告的确认》，载《河南大学学报》(社会科学版)1995年第2期。从设定机构的角度来说，前一种观点难以函摄自贸试验区管委会，相比而言，第二种观点更为合理，因为自贸试验区管委会都是一级人民政府设立的。从设定程序和依据的角度来说，第一种观点又相对合理一些，因为重大改革要于法有据，行政组织的设定要遵循“组织法定”原则，须有确定的设定程序和法律依据。(6)参见袁明圣：《派出机构的若干问题》，载《行政法学研究》2001年第3期。

(二) 派出机关说

学界一般认为，“开发、开放区管理委员会”作为一级人民政府的派出机构，是没有行政主体资格的，除非获得了法律、法规的授权。(7)参见章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2014年版，第197页。因为管委会或者管委会下设机构行使行政职权而发生行政诉讼，人民法院通常将其权力来源机关列为被告。这种行为与被告资格相剥离的做法不利于行政诉讼的顺利进行。在表1中，相关法规、规章和规范性文件将自贸试验区管委会定性为一级人民政府派出机构的做法，在管委会或者其下设机构产生行政争议而诉至人民法院时，会徒增行政诉讼的成本，不利于行政诉讼的有效进行。

因此，有人主张将“开发、开放区管理委员会”列为一级人民政府的派出机关，则行为与被告资格相分离不利于诉讼的问题可得以解决，不仅派出机关的“管委会”具有行政主体地位，其下设的工作职能部门也具有行政主体地位。

派出机关与派出机构不同。两者虽然都是由一级人民政府设立的，但是派出机构不是独立的行政主体，不能以自己的名义行为并由其自身对外承担责任，只能由设立派出机构的行政机关来承担，除非有法律、法规的特别授权。在我国，省以下的地区、县以下的区以及市、市辖区以下的街道，由于不属于一级行政区域，不设人民代表大会，也就不可能产生一级人民政府，其行政事务只能分别由各自的派出机关来管理并承担责任。(8)参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第122-123页。此类派出机关在职权的内容和范围上相当于一级人民政府，具有独立的行政主体地位。

自贸试验区管委会依法设立，其职权范围和内容与一级人民政府相当，具有行政主体的法律地位。但是相关法律、法规和规章又将自贸试验区管委会定性为一级人民政府的派出机构，这就给理论和实践带来了混乱。要么修正派出机构只能由职能部门设立或者无须法律依据的理论，要么适时修订宪法，以列举加兜底式的立法模式增加派出机关的表现形式，否则这种混乱局面将一直持续下去。

表2 有关自贸试验区管委会的职权范围与内容

(三) 公务法人说

“公务法人说”在西方国家较为时兴，我国也有不少学者主张引入这一学说，以改造我国的行政主体理论。

在英国，除了中央各部和地方政府外，还存在大量的公法人。这些公法人具有独立的法律人格，承担特定的公共事务。这种法律人格来自法律的授予或者英王特许状的许可。因为具有法律人格，公法人可以自己的名义行为，并享有因此而产生的权利，负担相应的义务，在全国一定范围内从事公共事务，独立于行政机关，但是与行政机关仍保持某种程度的联系。(9)参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第24页。美国的公法人主要有政府公司、公立大学和公立博物馆等，其对外贸易区主要是采取政府公司等形式。政府公司的出现是为了使得政府企业能够像私人企业一样发挥作用，享有独立的法律人格，同时也受行政法的规制，只有国会才能够设立或者撤销。在法国，行政主体除了国家和地方团体两种形式外，(10)也有学者将法国的行政主体分为四类：第一类是中央政府，第二类是地方政府，第三类是地方团体，第四类是公务法人。参见王丛虎：《行政主体问题研究》，北京大学出版社2007年版，第66页。还包括第三类，那就是公务法人。有些行政职能的实现，需要具有一定的独立性，法律把它从国家和地方团体中的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的机构来承担此类公务，并承担因此而产生的权力、义务和责任，便产生了公务法人。

我国的行政体制改革实际上是社会结构的变迁，包括社会主体结构的变迁。在社会主体结构的变迁中，就行政领域而言，主要由两部分组成：第一是中央和地方的分化，第二是政府与市场、社会之间的公务分权。(11)参见前引⑩，王丛虎书，第75页。也有学者认为，我国的行政主体理论混淆了行政机关和个人在行政领域的地位，不利于中外行政主体理论交流，忽视了行政管理统一协调的要求，本质上是为我国行政组织的无序提供背书。(12)参见前引⑨，应松年、薛刚凌书，第122-125页。因此，应当在以国家和地方分化、行政与市场社会分权的意义上，引入公务法人理论，但是设置哪些公务法人的种类，还应继续讨论。

将自贸试验区管委会定性为公务法人，是为了实现公务分权，与地方行政主体不同，公务法人不以地域为基础。关键在于研究引入公务法人理论的必要性，公务法人的设置依据和程序、权限范围、与相关行政主体之间的关系以及冲突解决等问题。这些问题也是公务法人理论的缺陷，该理论虽然在我国理论界已达成一定共识，然而研究的不足却制约了该理论的有效运用。

(四) 私人行政主体说

日本行政法学者米丸恒治是研究私人行政的代表性人物。米丸恒治研究私人行政问题始于20世纪80年代后半期，主要关注资金助成行政的法律控制问题。这一时期是经济管理、企业管理理论被引入公共行政领域的新公共管理时代，政府为了解决机构臃肿、效率低下、财政负担等问题，将大量的行政职能剥离出去交由私人来承担，并引入工商管理的理念改革僵化的公共行政体制，由此私人行政问题备受关注。私人行政的行政，是公共性很高的事务，只是承担该事务的是私人。(13)在德国，被授权的人、私法组织和人民都是行政主体的表现形式。参见前引⑩，王丛虎书，第67-68页。因此，虽然被称为私人行政，本质上却是“通过私人实施的公共行政”，需要受到法的规制。只有满足这个前提，公共行政事务才能够委托给私人来承担，才会有私人行政存在的正当性。

对于私人行政，一般的理解是：“关于指定机关等这些被委任或者赋予行政处分权限而进行行政处分的私人，应将其视为处分机关而通过通常的行政争讼途径来解决纠纷。”(14)[日]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，序言第6页。对于指定机关的行政处分，日本许多行政法律规定，原权限机关才是行政争讼的对象。

在私人违法或者不当行使委任权限而引起的国家赔偿诉讼中，是由指定机关作为公共团体被列为被告并由其本身承担国家赔偿责任，还是将权限来源主体作为国家赔偿诉讼的被告并承担国家赔偿责任呢？日本的实践和理论中对此存在争议。在司法实践中，日本最高法院决定以权限来源主体为被告，而行政法学者如米丸恒治则认为指定确认检查活动的机关不同于以往的指定机关，权限来源主体不应承担国家赔偿责任，而应由指定机关承担该责任。(15)参见前引，米丸恒治书，序言第6-7页。

(五) 法定机构说

为了推动政府职能转变和事业单位改革，广东省率先在广州、深圳、珠海等市开展了法定机构改革。2007年，深圳市出台了《关于推行法定机构试点的意见》；2008年6月，内地第一家法定机构——深圳市城市规划发展研究中心成立；2011年7月，广东省机构编制委员会出台《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。2015年4月，《国务院关于印发中国(广东)自由贸易试验区总体方案的通知》中指出要“探索设立法定机构，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担”。(16)参见彭箫剑：《法定机构的价值定位与制度改进》，载《行政与法》2019年第1期。此外，2015年7月的《中国(广东)自由贸易试验区深圳前海蛇口片区建设实施方案》提出探索建立政府、市场、社会三方良性互动、共同治理的经济运行管理新机制，立足公共机构的职能定位，结合审慎商业原则，建立公开透明、可参与、可监督的法定机构运行机制；2015年7月的《中国(广东)自由贸易试验区广州南沙新区片区建设实施方案》提出以法定机构形式承担改革职权。2016年5月的《中国(广东)自由贸易试验区条例》规定，自贸试验区片区管理机构的设置遵循精简高效、机制灵活的原则，可以借鉴国际惯例探索符合片区实际的治理模式，自贸试验区可以探索设立法定机构承接专业性、技术性或者社会参与性较强的公共管理和服务职能。

法定机构是指依照特定的法律、法规或者规章设立的，依法行使公共管理或者公共事务职能，不纳入行政机关序列，具有独立法人地位的公共机构。其基本功能在于使政府的决策与执行职能相分离，将政府的执行职能社会化。(17)参见黎少华、艾永梅：《广东法定机构改革试点调查》，载《中国经济报告》2014年第3期。广东的法定机构改革分为三类：一是通过立法并正式揭牌运营的法定机构，如深圳市前海管理局等；二是已经进入立法程序的法定机构；三是还在草拟管理办法的法定机构。从效果来看，深圳法定机构试点最早，效果也最为明显。从职能上看，广东法定机构总体分两类：一类是具有公共事务管理职能的机构，一类是以公共服务和技术服务为主的机构。两者在机构、人员、薪酬、经费等方面都有不同，前者更倾向于行政机关；后者更具灵活性，倾向于企业。(18)参见前引，黎少华、艾永梅文。广东的法定机构改革是在事业单位改革的基础上进行的，但是又不同于事业单位改革。法定机构通过立法设立，具有独立的法人地位，既涉及内部的运行机制，还涉及外部的体制问题。而事业单位改革是法人治理结构的变革，仅仅涉及内部的运行机制问题。实际上，广东省是将法定机构作为机关法人、事业法人、企业法人和社团法人之外的法人主体形式设计的，汇聚了这四种法人主体形式的不同特点。(19)参见前引，黎少华、艾永梅文。

“完整形态的法定机构要具有一事一定的专门立法、通过签订行政合同方式履行提供公益服务的法定职责、决策/执行分离的内部管理体制、实行员工聘用制、自主决定薪酬制度、接受政府监督等，能够依法独立运行。”(20)宋功德：《从事业单位到法定机构》，载《行政管理改革》2010年第8期。对照这个标准，我国的法定机构具有其中一个或者多个要素。所以，法定机构改革是在既有的事业单位改革基础上进行的，具有一定的现实基础。

我国的法定机构改革模式是在借鉴我国香港地区、新加坡法定机构模式的基础上进行的。香港地区的法定机构大概有300多家，按照功能分类，可以分为规管类，上诉审裁类，信托、基金和资助计划类，咨询类，福利服务及公共服务类，支持及发展类，综合类等，其组织结构基本上由决策层、咨询层(内部事务层)以及执行层构成，决策多以董事会、理事会或者管理局的形式存在，人事、薪酬制度较为灵活，经费来源也较为多元，不仅仅包括政府拨款，还包括经营性收入、投资收入、捐赠等。(21)参见张楠迪扬：《香港法定机构再审视：以内地政府职能转移为视角》，载《港澳研究》2016年第2期。当然香港地区的法定机构要接受行政长官、立法会和政府部门的监督。新加坡的法定机构是一个由立法机关设立的半官方自主机构，(22)如新加坡的樟宜机场集团就是一个具有政府色彩而实行企业化运作的法定机构。参见上海财经大学自由贸易区研究院、上海发展研究院：《全球自贸区发展研究及借鉴》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第232页。具有独立的法人地位，由董事会、执行团队和相关辅助人员组成，不属于政府序列，人事管理具有较大的灵活性，采用企业化运作模式，自负盈亏。(23)参见崔晶：《新加坡法定机构的运营模式及启示》，载《东南亚纵横》2011年第6期。为了保证法定机构运行的透明、廉洁，其也必须接受来自新加坡政府的必要的监督和控制。然而香港地区和新加坡法定机构模式也并非独创，而是来自20世纪中叶的欧美，为了应对政府扩张、财政危机以及民众需求多样化的要求，这一时期的欧美国家纷纷设立执行机构、独立管制机构、独立行政法人等专门机构，相对自主、独立运作，执行公共政策，提供公共服务，形成了较为成熟的法定机构模式。(24)参见陈水生：《国外法定机构管理模式比较研究》，载《学术界》2014年第10期。

(六) 简要评价

关于如何对中国自贸试验区管委会的法律地位进行定性，有许多理论可资利用，包括“派出机构说”“派出机关说”“公务法人说”“法定机构说”“私人行政主体说”。“派出机构说”理论上难以自洽，与实践也有脱节。“派出机关说”能够说明管委会职权的包容性和综合性，但是却难以提供足够的法律依据，因为我国的行政组织法中难以找到管委会这一派出机关的明文表现形式。“私人行政主体说”只能解释通过私人承担公共行政事务的现象，然而管委会并非完全私人性质，所以解释范围过于狭窄。“公务法人说”理论逻辑严密，从公务分权的角度，可以很好地提供法理支撑，能够解决我国行政主体面临的不统一、不协调的问题，然而这一学说在我国还没有得到充分认可，在我国行政法学界面临水土不服的困境。“法定机构说”是在承认我国既有行政主体理论的前提下，通过集成既有法人理论的特点，形成了新的行政主体法律地位理论，既不打破既有的理论格局，又为摆脱行政主体法律地位面临的困境提供了新的选择。该学说的问题在于这是一个新鲜事物，研究还不深入，虽然是现有法人理论的集成，然而既可能集成了优点，也可能集成了缺点。

三、 确定中国自贸试验区管委会法律地位的五条标准

应该说，关涉中国自贸试验区管委会法律地位的学说比较多，显然并非所有的学说都能够逻辑自洽并能为中国自贸试验区的法律地位问题提供必要且充分的解释力。换言之，每一种学说都有优缺点。那么，确定中国自贸试验区管委会的法律地位有没有什么标准呢？

这样的标准是存在的。周佑勇教授认为，研究行政主体的法律地位问题是通过研究行政职权和职责以及相关的行政权限来具体展开的。受此影响，有学者将行政主体的法律地位定性为由依法享有的行政职权和依法履行的行政职责确定的行政主体在行政法律关系中的位置。(25)参见前引⑩，王丛虎书，第105页。笔者认为，确定某一个行政主体是否具备独立的法律地位，要考虑行政主体能否独立享有职权，能否独立行使职权，能否独立承担因为行使职权而产生的法律后果。然而，遇到特殊问题时，还需要在不违背基本原则的前提下灵活调整。具体而言，包括如下五条标准。

(一) 符合行政合法性原则

行政组织要符合行政合法性原则，是因为如果组织合法性存在问题，该组织存在的正当性就会受到质疑，接着其所享有的职权、依据职权行为的能力以及对外承担责任的能力都会受到质疑。所以，这是确定中国自贸试验区管委会法律地位标准的前提性问题。

行政合法性原则，(26)有学者将行政合法性原则概括为行政法定原则，包括三项基本内容：一是行政组织和行政行为必须有明确的法律依据；二是行政组织和行政行为必须符合法律；三是行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。参见周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第78页。由职权法定、法律优先和法律保留三项子原则构成。职权法定，即行政职权法定，是“公共权力法定”这一公法基本原则在行政法领域的具体化。(27)参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第165-173页。在私法领域，法无禁止皆可为；在公法领域，法无授权皆禁止，这是由公民权利和公共权力的本质属性差异造成的。公民权利本质上属于社会自身，法律所授予的权利属于法定权利，法律没有授予的尚未转化为人权的部分为人类所保留，因此，我们不能得出“法无授权皆禁止”的结论。当然，法律也会对公民的基本权利进行限制，但是这种限制是为了更好地保障公民的基本权利。总之，这一原则是行政组织法上的重要原则，是约束公权力、组织公共职权或者权力的设定主体的基本准则。(28)参见前引②，陈建科书，第72页。

法律优先原则是消极依法行政原则的体现。一切行政组织的设立、职权行使，无论是权力作用还是非权力作用，都必须接受现行法律之约束，不得有违背现行法律之处置，(29)参见翁岳生等编：《行政法》(上)，台北市元照出版公司2006年版，第146页。即“根据法律”原则和“不抵触”原则。法律保留原则是立法权力在不同主体之间的划分，目的在于保证统一的立法秩序。这是积极意义上的依法行政原则，所有的行政组织设立及其行政职权的行使，只有在有法律授权的情形之下方可为之。换言之，行政欲为特定之行为，须有法律之授权依据。(30)参见前引，翁岳生等书，第146页。

英美法系的行政法，特别是大陆法系的行政法，无论怎样表述和归纳行政合法性的原则，终究是围绕两个方面来展开：一是权力来源主体的合法性问题，另一个是行为的合法性问题。主体不合法，行为肯定不合法；主体合法，行为也未必合法。前者解决的是行政行为的存在基础，后者解决的是行为本身的合法性问题。(31)参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年版，第49页。不少英美法系和大陆法系国家将这两项原则归结为“法律保留”和“法律优先”，这有一定的科学性。然而，这种表述不符合我国的语言习惯。所以，有学者将之进行置换，将“法律保留”转换为“行政职权的来源必须合法”，“法律优先”置换为“行政行为必须受法律约束”。(32)参见前引，胡建淼书，第49页。

(二) 行政职权独立、综合且灵活

行政职权是一切组织及其行为的基础，因为任何行政主体都是合法拥有行政职权的主体，任何行政行为都不过是行政职权运行的一种表现形态而已。没有行政职权，所谓的具有独立法律地位的组织就不存在了，更不用谈所谓的组织行为了。

从中国自贸试验区管委会法律地位的确立标准的角度来看，选定后的行政组织法律地位理论必须要解释管委会行政职权以下三个方面的特征：第一，要能解释行政职权的独立性；第二，要能解释行政职权的综合性；第三，要能解释行政职权的灵活性。

为什么行政职权必须具有独立性？所谓独立性，是指所授予的行政职权的权能必须是完整的，否则就不成其为一个具有完全能力的法人。与民法上所有权的占有、使用、收益、处分四项权能(33)所有权的权能，是所有权的内容或者职能。它和所有权的关系，有两种不同的观点。一是权利集合说，即所有权是各项权能的集合体，各项权能可以单独行使，成为一项单独的权利，但是集合起来就是一个完整的所有权。因此，所有权的权能是构成所有权的权利。二是权利作用说，认为权能就是作用的意思，是所有权人为了利用所有物以实现独占所有物的利益，而在法定范围内采取的各种手段。所有权的权能，按照积极性的程度，可以划分为积极性权能和消极性权能，前者是所有人为实现其所有权而对其所有物可以进行的积极行为，即作为，包括占有、使用、收益和处分；后者是所有人在法定范围内排除他人加以干涉的权利。参见马俊驹、余延满：《民法原论》，法律出版社2007年版，第326-330页。相类似，行政职权应当也具有类似的权能。关于行政权能的类型化问题，在行政法学中一直没有得到很好地研究，这与行政法学没有科学的法学研究方法有关，所以一些有识之士一直在呼吁对该课题进行深入研究。无论行政权能如何表述，或者具体包含哪些内容，都必须由中国自贸试验区管委会完整占有，而不能仅仅占有其中一项或者几项。否则，我们就很难说管委会的行政职权具有独立性。试想，如何管委会只是占有部分权能，其他权能为其他主体所占有，两者之间势必存在上下级关系或者平行关系，这就不利于自贸试验区“自主改革”地位的充分实现。

除此之外，自贸试验区管委会的行政职权必须具有综合性和灵活性，选定之后的学说应当能够解释这两个问题。之所以强调综合性，是因为中国自贸试验区的改革是全方位的，(34)但是这种职能并非全新打造，而是适应全球经贸发展新格局，对接跨太平洋伙伴关系协议(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)、双边投资协定(BIT)新规则，向“零关税、零壁垒和零补贴”的目标迈进。参见肖林：《国家试验：中国(上海)自由贸易试验区制度设计》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第5-6页。涉及投资、贸易、金融、物流、汇率、税收等领域，涉及组织、行为和救济等多个层面，涉及海关特殊监管区和非海关特殊监管区等区域，如果管委会的职权不具有综合性，就难以完成自贸试验区综合改革的定位。同时，自贸试验区的改革是试验性的，但也有时间限制，国际上先进的投资贸易规则在自贸试验区内需要进行压力测试，经过试验以后证明行之有效的，上升为法律；证明条件还不成熟或者不可行的，恢复施行原有的法律。所以，为了适应改革的试验性特征，管委会的行政职权必须具有一定的灵活性，在内容、范围和期限等方面留有一定的空间。

(三) 运行机制独立、安全且灵活

从职权运行的标准来讲，管委会的职权运行应当符合三个方面的特征，即独立性、安全性及灵活性。

行政职权运行的独立性是自贸试验区管委会行为能力的具体展现，意味着法律允许作为权力和义务主体的管委会以自己的名义和行为参与行政法律关系，行使自己的权力，履行自己的义务。(35)参见前引⑩，王丛虎书，第92页。行为能力的要件，在我国行政法学界并没有形成统一的认识，有学者认为行为能力的构成要件有两个：一是组织要件，二是法律要件。(36)首先要在组织上能够成立，包括具备必要的机构和人员编制，拥有独立的行政经费，拥有必要的办公条件，经过必要的登记公告程序；其次在法律要件上，要获得法律的必要授权。参见前引⑩，王丛虎书，第94页。只是根据行政主体的不同类型，行为能力的要件不甚相同。对于行政机关等职权行政主体而言，其成立时就具备行为能力。对于授权行政主体则不然，授权行政主体成立时可能不是为了承担行政任务，只是由于法律的授权才开始承担行政任务、履行行政职权。换言之，职权行政主体的组织要件和法律要件是合一的，授权行政主体的组织要件和法律要件是分离的。

同时，管委会独立行使行政职权不同于一般行政机关或者法律、法规授权组织，因为试验的内容涉及外汇、金融等国家安全，而且自由贸易试验区内的改革包括主体、内容、对象和期限，可能会存在不确定性，那么管委会的运行机制还需要满足安全的需要，设置灵活的运行机制，在保证安全的前提下行使行政职权，参与行政法律关系。

(四) 独立承担行使职权的法律后果

独立承担行使行政职权而产生的法律后果是行政主体责任能力在管委会法律地位中的具体展现。此条标准主要解决管委会的责任承担问题。

在法学上，能力指称某种资格。民法上的能力有权利能力、行为能力和责任能力之分。前两者是法律概念，责任能力是学理概念，虽然未见诸法条，但是为学界通说所接受。(37)参见陈帮锋：《民事责任能力：本原与异化》，载《中外法学》2012年第2期。区分法律概念和学理概念与区分立法和学说一样重要，既然是法律概念，就必须对其定义、内涵与外延进行厘定，这是涉及权力和义务分配的大事；学理概念是对某一范畴进行建构而作出的卓越努力，是对现行法律条文进行的抽象。(38)参见前引，陈帮锋文。

行政责任能力问题来源于对民事责任能力的镜像。民事责任能力在本质上是广义民事行为能力的一种，与狭义的民事行为能力即法律行为能力并列，是当事人对其过错行为承担民事责任的法律前提。(39)参见杨代雄：《重思民事责任能力与民事行为能力的关系——兼评我国〈侵权责任法〉第32条》，载《法学论坛》2012年第2期。在大陆法系民法中，广义的民事行为能力是对法律行为能力和侵权责任能力的抽象化，本质上是识别能力，是一个学理概念，其目的不在于取代对法律行为能力和侵权责任能力的概念类型。而苏联提出广义的民事行为能力是一个法定概念，目的在于从立法上统辖法律行为能力和民事责任能力，这一定位对我国的立法和学说产生了重要影响，其缺陷在于忽视了法律行为能力与民事责任能力的区别，我国的民法典编撰不应继续沿用这一思路。(40)参见郑晓剑：《广义行为能力在我国民法典中的定位》，载《现代法学》2016年第5期。识别能力又被称为过失责任能力或者侵权责任能力，主要体现在侵权责任法之中。侵权责任法具有指导行为和预防危害的功能，行为人如果不能识别其行为的意义，也就不能控制自己的行为，则不能径直要求无识别能力者承担因此而造成的损害赔偿责任，目的在于保护无识别能力者。(41)参见王泽鉴：《侵权行为》，北京大学出版社2009年版，第381页。

管委会作为法律设定的承担综合性改革的行政主体，应该不存在所谓的无识别能力的问题，但是却存在是否能够独立承担行政责任以及在何种情况下承担行政责任的问题。对于是否能够独立承担行政责任的问题，从相关法律对管委会独立完整承担综合改革任务的定位来看，答案是肯定的。至于在何种情况下承担行政责任，可以参照民法上的民事责任能力理论。管委会作为行政主体，行使行政职权的目的就在于对外产生法律效果。“行政处分系以对外直接发生法律效果为目的。一项规制措施必须超出行政内部，对外界之人民或者其它组织体，设定权利或义务，始为行政处分。一项规制措施依其客观之意义内涵，在于对外发生效力，亦即该规制不仅事实上在外部领域发生效力，或可以发生效力，而是在法律上应发生此种效力时，始为以对外发生法律效果为目的。”(42)这里的行政处分，类似我国行政法上的行政行为。对一自然人或者法人，以其为一法律人格者之地位，就其权利义务所为之规制，具有对外之性质，反之则欠缺对外之性质。参见陈敏：《行政法总论》，台北市三民总经销1998年版，第273页。因此，管委会存在的目的就在于以自己的名义，使自身的行政行为对外，在事实上和法律上产生效果，赋予其独立的责任能力，并以此从事行政行为、承担法律后果。

(五) 不打破现有的理论格局

对于解释中国自贸试验区管委会法律地位的理论，在我国行政法学界，如本文第二部分的“理论争鸣”所述，有很多现成的学说可供选择，例如“派出机构说”“派出机关说”“公务法人说”“私人行政主体说”“公务法人说”等等，可能还有其他的理论可供选择。

如前所述，虽然这里的每一种学说都有它自身的缺陷，然而，本文无意打破行政主体法律地位的既有理论格局。(43)更何况每一种学说也都有自身的优点，如“派出机构说”能够解释行政机关的派出组织的法律地位问题，包括其权利义务和与其他行政主体之间的关系问题，派出机关能够解释那些不是一级人民政府，但是却行使着类似一级人民政府的管理综合性事务的派出组织的法律地位问题；“公务法人说”从公务分权的角度提供了解释管委会法律地位的科学的第三条道路；“私人行政主体说”能够解释行政主体领域以企业化市场运作的管委会的法律地位问题；“法定机构说”是公法人理论在我国的最新探索，具有较强的解释力。对行政主体法律地位的理论缺陷进行完善以至于重构，使之系统化、规范化，并不是本文的旨趣所在。在不打破现有理论格局的前提下对现有的学说体系进行补充，为解释我国自贸试验区法律地位问题提供一条新的具有充分解释力的选择，就已经达到了本文研究的目的。(44)当然，行政主体法律地位理论的混乱、无序、繁杂是一个不得不面对和解决的问题，只是这是一个长期的过程，想要改变既有的路径依赖，即便我们明知其有先天缺陷，也非一朝一夕之功能够改变得了的，需要科学系统筹划，久久为功方能对理论进行革新。

四、 管委会法律地位的“法定机构说”及其逻辑展开

按照上述五项标准，在既有的学说之间又当做何选择呢？选定的学说内在的法理逻辑又是什么呢？

(一) “法定机构说”是适宜选择

对照确定我国自贸试验区管委会法律地位的五项标准，我们逐一来分析现有的五种学说。

从符合行政合法性的角度来讲，“派出机构说”“公务法人说”“私人行政主体说”都不要求一定需要有明确的法律依据；“派出机关说”“法定机构说”必须要有明确的法律依据，这是“派出机关说”和“法定机构说”能够成立的前提条件，要求符合职权法定、法律优先和法律保留三项原则。

从拥有独立的行政职权来看，派出机构不要求具有独立完整的行政职权；派出机关虽然要求具有独立的行政职权，但是这种行政职权不具有灵活性；公务法人和私人行政主体的行政职权要求具有独立性、灵活性，但是不具有综合性；唯有法定机构的行政职权兼具独立性、综合性和灵活性三种特征。

从独立行使行政职权的角度来讲，派出机构不要求独立行使行政职权，除非有法律、法规特别授权；派出机关可以独立行使行政职权，但是不具有灵活的运行机制；公务法人、私人行政主体和法定机构都可以独立行使行政职权；法定机构依法设立，既可依法定方式履行法定职责，也可依约定方式履行法定职责。

从独立承担因行使行政职权而产生的法律后果来看，派出机构不要求独立承担其作为或者不作为而产生的法律后果，而是由派出机构的权力来源主体承担；派出机关、法定机构、公务法人承担的责任更加综合；私人行政主体承担的责任仅仅是适合市场化运作方式行使行政职权而产生的法律后果，责任具有单一性。

从现有的理论格局来看，“派出机构说”“派出机关说”“公务法人说”都是较为传统的行政主体法律地位的理论，“私人行政主体说”“法定机构说”是在20世纪中后期新公共管理运动在全球范围内兴起，在政府管理中引入私法理念和市场化运作机制的背景下产生的解决公共管理效率低下、机构臃肿等“官僚病”的学说。法定机构理论起源于英美等国，在我国香港地区、新加坡发扬光大，近些年在我国内地开始了有意义地探索，目的不是打破现有的理论格局，也无意对之进行批判和重构，而是解决现实问题。

总之，“法定机构说”具有一定的现实基础和理论基础，是解释中国自贸试验区管委会法律地位问题适当且权宜的学说。完整形态的法定机构理论兼具其他有关行政主体法律地位理论的一种或者多种元素，(45)参见前引，宋功德文。能够科学而系统地解释现实问题，是实用主义哲学(46)实用主义是美国重要的哲学传统。按照美国哲学家的看法，20世纪的美国哲学大体是实用主义和分析哲学此消彼长的历史：分析哲学在20世纪40年代之后的兴盛是与实用主义互动的结果；20世纪90年代实用主义的复兴，则体现了实用主义强大的生命力。参见江怡：《美国实用主义哲学的现状及其分析》，载《哲学动态》2004年第1期。在行政主体理论中的具体体现，所以是适当的；但是该理论是经过改良的理论，是一种过渡形态，未来还有完善的空间，所以又是一种权宜之计。

(二) “法定机构说”的逻辑展开

1.特定立法是法定机构设立和运作的基础和依据

法定机构一般通过立法机关制定的专门法律而成立，依法履行职责。(47)综观世界上的自贸园区，其建设和管理一般都是立法先行；二战后进行自由贸易园区实践的国家，都高度重视立法工作，通过立法，有力地促进了自由贸易园区的发展。参见李友华：《境外自由贸易区与中国保税区比较研究》，吉林大学出版社2006年版，第102页；钱震杰、胡岩：《比较视野下自由贸易区的运行机制与法律规范》，清华大学出版社2015年版，第158页。以新加坡为例，新加坡只设立中央一级政府，没有地方政府一说，仅有的中央政府机构设置非常精干，共设置13个政府组成部门，按照决策与执行相分离的原则，截至2020年1月，13个政府组成部门之下又设立65个法定机构(statutory board)作为支撑，从事监管、服务和执行工作。(48)笔者对数据进行了更新。这些法定机构中有的类似于我国的政府职能部门，如土地管理局；有的类似于我国的公益类事业单位，如新加坡东南亚研究所；有的类似于我国的行政类事业单位，如新加坡海事及港务管理局。新加坡还存在对某一个地区进行管理的机构，如裕廊镇集团，专门管理裕廊工业园以及其他工业园。参见易丽丽：《广东事业单位改革“第四条路”》，载《决策》2012年Z1期；上海财经大学自由贸易区研究院、上海发展研究院：《全球自贸区发展研究及借鉴》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第222页。法定机构是根据新加坡议会制定的专门立法而设立的，法令中规定了法定机构的成立原因、职能、权利和义务。(49)由于法定机构是通过议会专门立法而设立的，所以又不同于企业和社会组织，是半政府组织、“二政府”。参见前引，崔晶文。新加坡海事和港口管理局就是由新加坡议会通过专门立法设立的，《新加坡海事和港口管理局法案》是1996年2月2日通过的，截至2020年1月4日共八次修订，立法的目的在于设立和运营新加坡海事和港口管理局，赋予管理局相应的职能、权力、职责，规范管理局的设立、运营和组织构成。(50)参见Maritime and Port Authority of Singapore Act. Singapore Statutes. Chapter170A(1996).这就为法定机构的设立、运营、职能、职责和机构提供了充分的立法依据。

在我国，法定机构同样由立法机关通过专门立法设立，赋予法定机构以专门的职能、职权和职责，规范法定机构的设立、运营和机构编制。原则上，每一个法定机构都相应制定一部政府规章或者地方性法规，对机构的职责任务、组织架构、运作和监督机制进行细化规定；法定机构享有独立的人员使用和管理、经费筹措、绩效分配等法定事权，依法自主办理相关业务，独立承担法律责任。(51)《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见的通知》(粤机编〔2011〕20号)，2011年7月2日由广东省机构编制委员会办公室印发。比较典型的是深圳经济特区前海深港现代服务业合作区管理局(以下简称深圳前海管理局)，前海管理局与中国(广东)自贸试验区深圳前海蛇口片区管委会实行“两块牌子、一个机构”，所以管委会同样是法定机构设置。2011年6月，深圳市人大常委会制定了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，决定设立前海管理局，标志着我国第一个法定机构诞生，条例同时明确了前海管理局的治理结构和相关职责权限等，这就为片区管委会的运行提供了充分的法律依据。

2.法定机构建立决策、执行和监督相互衔接、有效制衡的法人治理结构

为了建立决策权、执行权和监督权充分衔接、相互制约的法人治理结构，法定机构相应设立决策机构、执行机构和监督机构。(52)参见赵立波等：《中国法定机构改革研究——基于青岛案例》，载《行政论坛》2019年第6期。

以我国香港地区为例，“法定机构内部管理架构不尽相同，但多数仿效现代企业的管理模式，由两个层面组成：一是决策层，即董事局；二是执行层，即以行政总裁为核心的行政管理层”。(53)孙文彬：《香港法定机构的运作、监管及启示》，载《港澳研究》2016年第1期。董事局由非官方人士和官方人士组成，非官方人士由政府负责挑选，董事局主席和成员多由行政长官负责委任。较大规模的法定机构，董事局下还设立几个功能委员会，以发挥董事局的特长和经验，提高决策的科学化程度。法定机构的日常工作由行政总裁领导下的管理层负责。实际上，行政总裁是法定机构的掌权人，是董事局的当然成员，向董事局负责；决策层和执行层相互制衡，一般会将董事局主席与行政总裁的职位分开。(54)参见前引，孙文彬文。

从我国法定机构的试点情况来看，法定机构一般都建立了以决策层、决策层领导下的执行层、监督层等为主要架构的具有法人地位的治理结构，决策层有理事会、董事会和管委会等等多种表现形式。(55)参见前引，黎少华、艾永梅文。在决策中充分发挥理事会的作用，由理事会行使所在地区的行政职能，主管部门通过委派理事会成员等方式加强监督，(56)参见前引，黎少华、艾永梅文。有的也成立监督机构对理事会进行监督。深圳市法定机构的内部组织架构也主要由两个层面组成，即决策权力层和以行政执行人为法定机构法定代表人的执行层。决策权力层，即理事会或管委会，负责确定战略规划、行使重大事项决策权；执行层负责法定机构的日常工作，参与理事会的决策，对理事会负责，接受理事会的监督。(57)《关于推行法定机构试点的意见》(深办发〔2007〕17号)，中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅于2007年10月26日发布。青岛蓝色硅谷核心区与深圳稍有不同，除了设置决策机构(蓝谷理事会)和执行机构(蓝谷管理局)，还在法定机构内部，按照决策权、执行权和监督权有效衔接和制衡的原则，设立了内部的监督机构，即蓝谷监事会，负责对管理局进行监督，对理事会负责。(58)《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》(青岛市人民政府令第242号)，于2015年11月11日经青岛市第十五届人民政府第八十九次常务会议通过。此外，关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构改革的依据还有2015年7月青岛市委办公厅、青岛市政府办公厅印发的《关于推行法定机构试点工作的指导意见》(青办〔2015〕25号)，以及2015年8月青岛市人大常委会审议通过的《关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构试点工作的决定》。

3.法定机构拥有完全的权利能力，具有独立、综合而灵活的行政权责

法定机构拥有完全的权利能力。基于法定机构的独立法人地位，其有完全的能力(59)法定机构的权利能力由法律要件和组织要件构成。有关法定机构权利能力的要件前文已经论述过。起诉和被诉，有完全的能力对动产或者不动产进行获取、所有、持有、处分，有完全的能力从事其他法人团体在法律意义上从事的活动，有完全的能力承担其他法人团体在法律意义上承担的责任。(60)Maritime and Port Authority of Singapore Act. Singapore Statutes. Chapter170A(1996).

法定机构具有独立、综合而灵活的行政权责。所谓独立，即法定机构的权责相对于行政主管部门和下属企业而言是独立的；所谓综合而灵活，是指法定机构拥有改革所需要的全面公共管理和公共服务权责，并且根据改革需要由法定有权机关进行动态调整。为了进一步推动政事分开、管办分离，实现政府决策职能和执行职能的相对分离和相互制约，应当明确法定机构与相关主体之间的权责关系，保证其权责的独立性。政府或者政府职能部门负责制定战略发展规划和公共政策；法定机构作为政府或者政府部门的执行机构，负责执行发展规划，执行公共政策。(61)参见前引，粤机编〔2011〕20号文。两者应当按照法律规定各安其位，但是也不是绝对分离，政府或者政府职能部门对法定机构的运作目标、程序和效果进行指导、协调和监督，保证法定机构的公益属性；法定机构，对于规划执行情况、年度规划和年度报告、财务预算等重大事项，应向政府或者政府部门报告、备案或者审定。(62)参见前引，粤机编〔2011〕20号文。从与下属企业的关系来看，法定机构可以作为企业的出资人管理企业，原则上法定机构与下属企业之间实行“管办分离”，但是可以提取一定比例的收益用于法定机构履行法定职能之用。(63)参见前引，黎少华、艾永梅文。再者，法定机构拥有完整而灵活的行政职责，主要包括公共事务管理职责和公共服务职责，承担公共事务管理职责的法定机构在职责权限范围内，依法履行许可、处罚等职责，承担公共服务职责的法定机构在有关机构的指导下依法直接提供公共服务，在必要的情况下，可以依法进行调整。(64)世界自由港区，最大的特点是自由和没有烦琐的行政管理手段，一般不实行过多的管制。参见郭信昌主编：《世界自由港和自由贸易区概论》，北京航空学院出版社1987年版，第138页。

以深圳市前海管理局为例，其主要负责行政管理和提供公共服务，具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、制度创新和综合协调等工作。(65)《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，于2011年6月27日经深圳市第五届人民代表大会常务委员会第九次会议通过。深圳市人民政府根据前海合作区的开发建设、运营管理的实际情况，定期或不定期地对前海管理局的行政管理和公共服务职责范围进行调整，明确并动态调整深圳市人民政府及其职能部门在前海合作区的职责。至于所在辖区政府以及深圳市政府职能部门在辖区内应当承担什么职权职责，由前海管理局进行协调。

4.法定机构实行多样而灵活的运行机制，但是还存在过程性、过渡性特征

法定机构实行企业化管理，但是不以营利为目的，(66)参见前引，钱震杰、胡岩书，第258-259页。因为实行法定机构改革需要一个过程，不可能一蹴而就，所以在人事、薪酬、经费筹措等方面还存在一个过渡期问题。在这个过渡期内，实行“新人新办法、老人老办法”双轨并行的运行机制。

法定机构实行灵活的人事和薪酬分配机制。从本质上来讲，法定机构的工作人员主要包括管理层和员工层两个层次，不属于公务员序列。因此，法定机构拥有用人自主权，可以灵活设置适合法定机构的薪酬分配机制。依据工作实际需要，法定机构可以合理设置人员岗位、结构比例和聘用条件，自主开展人员招聘工作。这些工作由法定机构理事会决定即可，如果涉及公共财政拨款的法定机构，其人员招聘中的重大事项除了理事会决定以外，还需要报有权机关审定。(67)参见前引，深办发〔2007〕17号文。同时，法定机构可以根据员工的专业、经验等条件灵活确定薪酬分配制度，并与经费来源相挂钩。也就是说，经费主要来自财政拨款的法定机构，其薪酬水平应当与有关事业单位人员的工资相当，对于自筹经费的法定机构可以自主确定具有竞争力的薪酬分配机制并进行动态调整，以便能够留得住高水平人才，然而也不能与有关事业单位薪酬水平的差距拉得太大。(68)参见前引，深办发〔2007〕17号文。但是由于改革的过渡性，在人事和薪酬制度方面存在一定的“双轨制”问题。例如深圳前海管理局局长就是由深圳市政府任命的，任期五年，副局长由局长提名，也由深圳市政府按照规定程序任命，保留其公务员待遇和晋升、交流的通道。至于员工，也有两种情况：一种是给予一定的过渡期，过渡期满，根据自愿选择的原则，要么继续待在原单位，要么留在法定机构履行出编手续；一种是两种机制并存，在划转来的机关单位人员任职期间领取市场化薪酬，退休后仍然享受同级公务员待遇。(69)参见前引，黎少华、艾永梅文。

法定机构实行多样化的经费筹措模式。法定机构实行企业化的运营机制，一般要自负盈亏，例外情况下由政府购买或者提供资助。因此，法定机构筹措经费主要有三种模式：自筹资金、政府购买和政府资助，具体模式因法定机构的职能而定。承担公益服务职能的，政府根据其提供的服务数量和质量进行购买或者资助；对于在法律允许范围内向公众提供有偿服务或者出售产品的，由法定机构自负盈亏，其取得的收入除了用于法定机构的正常运作外，必须用于事业发展。(70)参见前引，崔晶文。对于不能够做到收支平衡的法定机构，政府提供低息贷款，帮助其开展业务。为了确保法定机构运营的透明性和廉洁性，法定机构建立严格的财务制度，财务预算和财务决算要接受政府的监督和控制，甚至还需要向立法机关报告并获得批准。(71)参见前引，崔晶文。

(三) 小结

从确立我国自贸试验区管委会法律地位的五项标准来看，完整形态的“法定机构说”具有一定的现实基础和理论基础，兼具其他有关行政主体法律地位理论的一种或者多种元素，能够科学而系统地解释现实问题，是解释中国自贸试验区管委会法律地位问题适当且权宜的理论工具。对“法定机构说”进行逻辑展开，笔者认为，法定机构以专门立法作为其设立和运作的基础和依据，具有决策、执行和监督相互衔接、有效制衡的法人治理结构，拥有完全的权利能力，具有独立、综合而灵活的行政权责，实行多样而灵活的运行机制，但是还存在过程性、过渡性特征。

五、 余 论

对我国自贸试验区管委会的法律地位进行深入研究，是为我国自贸试验区建设提供良好组织法保障的重要一环，也是行政法学应当且可以作出的理论贡献。通过对现有理论进行梳理，可资利用的理论工具有“派出机构说”“派出机关说”“公务法人说”“私人行政主体说”“法定机构说”等五种学说。这五种学说各有利弊，应当如何选择呢？这就必须明确标准。确立我国自贸试验区管委会的法律地位，须衡量五项标准，即法律依据标准、职权内容标准、权力运行标准、责任履行标准以及理论格局标准等。按照这五项标准，“法定机构说”具有一定的现实基础和理论基础，兼具其他学说的一种或者多种要素，是解决中国自贸试验区管委会法律地位问题适当且权宜的理论工具。从理论建构的角度来讲，“法定机构说”也是围绕着上述五项标准展开的。

然而，该理论还不够成熟，在我国还是“半成品”，还没有得到学界和实务界的充分认可。这一学说无法让我国行政主体理论摆脱混乱、繁杂、无序的困顿局面。再者，“公务法人说”是不是我国将来行政主体理论的应然选择呢？“法定机构说”与“公务法人说”之间的关系又是什么？如何准确理解法定机构的权利能力、行为能力和责任能力？诸多问题还需要进一步深入研究。要建立起统一的、系统的、有效的行政主体理论体系，未来还有很长的一段路要走。