粮食安全风险及其化解

李国祥

人类为吃饱吃好一直奋斗不止。尽管人类已经进入到高度文明社会，世界，特别是人地资源条件较好发达国家，粮食等食物生产能力超过购买能力而带来的过剩是常态，但这并不意味着能够确保任何人在任何情况下任何时候都能够吃饱吃好。粮食安全风险时时刻刻都客观存在着。今年以来，新冠肺炎疫情在全球蔓延扩散，一些国家出于防控需要对粮食等农产品进出口进行管制，再加上国际机构等提升今年的病虫害和气象灾害预警，这些现象、行为和信息也催生了对我国粮食安全形势及风险的关心，甚至是担心。如何看待全球和我国粮食安全形势和风险？我们应该对粮食安全风险作出怎样的反应？这两个问题成了当下人们普遍关心的热点之一。

全球粮食安全形势及风险

世界各国居民饮食差异明显，对粮食安全的界定也存在着明显差异。总体而言，发达国家居民主要以动物源性食物为主，更加注重肉蛋奶供应的可获得性，而有些国家则以粮油为主，比较注重谷物和大豆等大田农作物生产形势。不管不同国家对粮食安全风险的辨识如何差异，但是一般都会重视少数谷物。以动物源性食物为主的国家，玉米等粗粮（国际上将玉米也归为粗粮，与我国粮食口径不完全相同）供求形势及其价格走势，是粮食安全风险的关键性指标。欧洲一些国家居民口粮以面包为主，小麦供求形势及其价格走势，是粮食安全风险的另一个关键性指标；而东南亚国家居民口粮消费以大米为主，稻谷和大米供求形势及其价格走势，则是粮食安全风险的关键性指标。

根据联合国粮农组织在今年3月公布的报告，2019年，全球谷物总产量达到27.2亿吨，比上年增产2.3%。其中，小麦产量7.6亿吨，增产4.2%；大米产量5.1亿吨，减产0.5%；玉米等粗粮14.5亿吨，增产2.4%。2019年生产的谷物对2020年谷物市场供给影响最大。谷物增产，基本上可以满足各类消费消耗需要，若是按照居民口粮消费需要和动物饲料消耗需要的标准，那就会出现总体过剩。

即使是考虑工业用谷物等需要，2020年谷物供给也十分充足，期末库存虽然有所下降，但库存与消费比也处于安全水平。2020年，全球谷物期末库存8.7亿吨，比上年略减0.8%；谷物期末库存与年度谷物消费消耗比仍然达到30.9%，虽然比上年下降1.2个百分点，但仍然属于历史较高水平，更明显地高于谷物库存消费比的18%安全线。

从构成谷物的三大组成部分来看，尽管年度生产量略低于当年度的食物消费和工业等的消耗总量，但是全球粮食库存水平高，动用库存也是供给的重要来源，据此可以判断今年全球供给总体上充足的格局没有发生根本性改变。2020年，小麦期末库存为2.8亿吨，比上年减少约200万吨，小麦期末库存与年度消费消耗比仍然达35.9%，比上年度下降0.3个百分点；大米期末库存1.8亿吨，减少80万吨，大米期末库存与年度消费消耗比仍然达35.0%，下降0.6个百分点；玉米等粗粮期末库存4.1亿吨，减少800万吨，玉米等粗粮期末库存与年度消费消耗比26.9%，下降1.8个百分点。

进一步看，今年以来全球谷物及其他食物价格持续下跌更能说明粮食安全供给保障水平很高，基本不受全球新冠肺炎疫情蔓延扩散影响。3月份，联合国粮农组织监测的谷物价格指数比2月份下跌1.9%，其他食物价格下跌幅度更大，所有食物价格指数下跌4.3%。

与我国粮食安全关系比较大的还有全球大豆供求形势。据美国农业部4月份公布的数据，2019/20年度，全球大豆总产量3.4亿吨，比上年减少2057万吨，虽然减产幅度较大，但是受我国遭遇非洲猪瘟疫情等导致生猪生产能力滑坡带来的饲用豆粕等需求减少的影响，全球大豆需求增长放缓，年度全球大豆需求总量3.5亿吨，比上年度增加約500万吨；年度大豆生产量与需求量存在大约1000万吨的缺口，需要动用库存，年度末全球大豆库存仍然达1.1亿吨。受全球大豆供求关系改善和价格可能恢复性上涨影响，2020年美国大豆种植面积将增长10%。因此，全球大豆供给满足消费需要完全是有保障的。

当然，全球谷物供给总体充足，并不意味着没有粮食安全风险。世界不同国家农业资源禀赋存在很大差异，粮食国际贸易对一些国家的粮食安全至关重要。新冠肺炎疫情防控，阻击新冠病毒传播，严管人员流动是必需的，也是明智的。但是，如果限制人员跨国流动，也限制货物国际运输，那些依赖进口粮食满足居民食物消费需要的国家，就不得不面临粮食危机的高风险。保障粮食等国际物流畅通，维护粮食等国际贸易正常秩序，不仅不会与新冠疫情防控直接冲突，而且有助于同时实现疫情防控和经济社会发展两个目标，应成为国际社会的共识和共同行动。

从不同类型国家来看，全球粮食安全风险居高不下的，主要是那些低收入缺粮国家。联合国粮农组织监测，2019年，非洲37个低收入缺粮国家谷物总产量1.1亿吨，比上年减少500万吨，粮食安全状况本来就不理想，2020年粮食安全状况估计会恶化，粮食安全风险进一步上升。避免非洲低收入缺粮国家粮食安全风险实际发生的唯一途径，要靠从粮食净出口发达国家进口3000多万吨的粮食，其中1000多万吨是粮食援助，因为这些非洲国家的购买能力不足。发达国家不能因疫情防控而放弃帮助非洲等低收入缺粮国家改善粮食安全状况。

今年以来，非洲等国家暴发了严重的蝗虫灾害，给粮食生产造成严重损失，升高了粮食安全风险。对于非洲等低收入缺粮国家，应对蝗虫灾害意识不强，防治能力不足，如果这些国家不能得到及时帮助，自身的粮食安全状况将进一步恶化，而且虫害等灾情无国界，也有可能扩散到其他国家，给其他国家的粮食安全带来风险。因此，联合国粮农组织及时预警，呼吁动员国际力量帮助防控沙漠蝗，实际上不仅直接帮助这些国家，而且也对帮助实施国家降低蝗虫风险有益。

我国粮食安全形势及风险

目前，我国粮食生产能力强，库存水平高，粮食安全状况好于全球。2019年，我国粮食总产量超过6.6亿吨，人均粮食占有量474公斤，平均到每个人每天就是1.3公斤。仅仅主要作为口粮的稻谷和小麦，年产量近3.5亿吨，人均占有量大约250公斤，平均到每个人也有0.7公斤。即使生活水平较低，主要直接食用谷物，一个成年人也很难每天消费1.3公斤粮食。而较高的生活水平，主要以稻谷和小麦为主食，且消费更多的肉蛋奶和水产品，一个成年人每天直接食用的大米和面粉一般不会超过0.5公斤。若考虑到库存粮食，我国库存的稻谷和小麦估计超过2亿吨，而我国城乡居民一年直接消费的稻谷和小麦口粮也不会超过2亿吨。粮食产量高、库存足，反映粮食供求关系宽松，也会通过粮食价格反映。我国粮食消费价格已经连续多年保持稳定，今年第一季度粮食消费价格同比上涨仅0.6%。

当然，我国粮食供给充裕，价格总体稳定，并不意味着我国粮食安全没有风险。

我国粮食种植面积已经连续3年减少。其中，2019年，谷物种植面积9784.7万公顷，比上年减少182.4万公顷。特别需要引起重视的是，玉米、稻谷和小麦种植面积分别比上年减少84.6万公顷、49.5万公顷和53.9万公顷，分别为4128.4万公顷、2969.4万公顷和2372.7万公顷。分省份来看，2019年，粮食播种面积较上年减少幅度最大的前五个省份分别是湖北、河南、湖南、江苏和山东，分别较上年减少23.8万公顷、17.1万公顷、13.1万公顷、9.5万公顷和9.2万公顷。这五个省减少的粮食播种面积合计达到72.7万公顷，为全国粮食播种面积减少幅度的75%。

粮食种植面积减少，既可能是粮食种植结构的调整，也可能是地方抓粮责任没有落实到位，农民种粮积极性不高。虽然推动粮食高质量发展、粮食增产不能主要依靠扩大种植面积来实现，但千万不能放任粮食种植面积不断减少。如果没有粮食种植面积的稳定和保障，粮食安全的风险势必就会上升。特别是，当自然灾害较重发生时，更需要粮食种植面积对粮食增产稳定作出贡献。因为有些灾害，如低温冷冻灾害，在无法改变靠天吃饭的条件下主要影响单产水平，科技和防治灾害可能无法发挥作用。2020年，中央一号文件明确要求粮食要稳定生产，最重要的是稳定粮食种植面积。新冠肺炎疫情发生后，国家落实粮食安全省长责任制，重点也是加大对粮食种植面积稳定的考核。

守住必要的、有肥力、有水利条件的耕地是确保国家粮食安全的前提。目前，在现代卫星等科技支撑下，在最严格守住耕地红线的法律法规保障下，耕地数量失守的风险较低，但是耕地的质量下降风险和土地管理过于僵化导致耕地使用与粮食安全保障不匹配的风险仍然较大。最近，国务院将永久基本农田以外的农用地管理权限下放到省市，把永久基本农田转为建设用地的管理权限赋予给试点省市，这有助于降低耕地等农业稀缺优质资源错配失配风险，但也提升了“劣田驱逐良田”的风险。耕地质量不高，会制约我国粮食生产能力的提高和种植效益的改善，不仅会对粮食产量直接造成负面冲击，而且还会对农民种粮积极性造成不利影响。

目前，我国加强了对粮食省长责任制考核，这无疑有助于稳定粮食生产和降低粮食安全风险。但是，也必须同时看到，不科学不完善的考核不能有效解决我国粮食安全面临的产销有效衔接不够和结构性矛盾突出问题的风险。我国粮食生产已经高度分工，这是经济社会发展的必然规律。居民食物消费水平提高和结构升级，对粮食也提出了更高要求。主产区，单纯地对种植面积和产量的考核，结果不得不面临收购农民粮食难度大，把年年产需过剩的粮食储备起来难度更大。虽然中储粮每年在主产区收购农民粮食，但确保农民不出现卖粮难的责任主要由地方政府承担。除此之外，粮食主产区还面临着财政支出刚性而可支配的财源又十分有限，又缺乏调配运粮等手段难题。黑龙江调研了解到，一些地方政府主要工作就是应对卖粮难、储粮难和运粮难问题。主销区，特别是东部沿海发达地区耕地资源少，主要生产口粮用稻谷，在现有全球大米供给过剩和我国稻谷去库存压力只增不减的大环境中，责任轻，压力小。在浙江等地，高度工业化和城镇化之后剩下的耕地已经非常少，粮食安全责任制主要是每年给种粮农民每亩地几百元的补贴，把现有的少量耕地种上水稻。至于饲料粮等根本不考虑，也没有条件考虑。估计这也是一些地方關闭猪场的原因之一，因为按照现有考核体系，发展养猪就需要消耗饲料粮，粮食自给率就会下降。我们在农村调研时了解到，某地一个养牛大户反映：他流转了几千亩耕地，计划种植玉米，一部分种植青贮玉米，一部分种植籽粒玉米，还有一部分想尝试发展鲜食玉米，重点想将养牛与玉米种植产业链贯通起来。但是地方政府以不符合规划为由不支持该养牛大户种植玉米。如何构建更加科学合理的粮食安全省长责任制考核指标体系？让考核有助于避免稀缺的耕地资源和水资源的错配和失配，有助于缓解粮食供求结构性矛盾，有助于化解粮食安全风险，迫切需要解决。

今年，我国面临着草地贪夜蛾和沙漠蝗等病虫害发生的风险。尽管风险不高，但是绝不能放弃警惕。要做好监测预警，备好药剂药械，一旦发生要及时开展统防统治和联防联控。只要防控及时到位，就会有效地避免病虫害对粮食生产造成的损失。

随着居民生活水平的不断提高，我国每年需要从国外进口相当规模的食品，包括农产品。如正常年份我国目前一年需要从国际市场上进口大豆近1亿吨（2018年和2019年受中美经贸摩擦和国内非洲猪瘟影响进口大豆8000多万吨）。进口大豆，既会有效解决我国因农业资源不足和居民食物消费结构升级所产生的产需缺口问题，也会带来风险。在全球防控新冠肺炎疫情形势下，进口农产品面临的风险更高。

如何看待农产品及食品国际贸易给粮食安全带来的风险？大量研究表明，农产品及食品国际贸易总体上有助于改善粮食安全状况，而不是恶化粮食安全状况。我国应对大豆产需缺口已经历了前两年中美经贸摩擦的考验。我国大豆的主要进口国应该不会限制和禁止出口。大豆出口国家生产的大豆数量多、出清库存压力大，限制和禁止大豆出口，对出口国家的不利影响是其难以承受的。中美经贸摩擦的前两年，我国减少进口美国大豆，虽然对我国有不利影响，但对美国的不利影响更大。更为重要的是，这几年我国大豆的进口来源国正在多元化，同时国内饲料配方已经变得更富弹性，当大豆供求紧张和价格过高时，会有替代方案，因此大豆若短时间内进口减少，对养殖业的影响也非常有限。

中美经贸谈判，美国要求我国，我国也承诺要扩大进口美国农产品，目前进展总体没有受全球新冠疫情影响。虽然目前一些国家出于疫情对粮食和其他农产品市场供给的担心，或者出现防控疫情考虑，限制甚至禁止粮食和其他农产品出口，但是它们都不是出口大国，也不是我国农产品贸易主要伙伴。我国农产品进口的主要贸易伙伴限制或者禁止国际贸易的可能性非常低。

适度进口改善粮食安全状况，虽然存在风险，但这一风险也是可以化解来降低和避免的。我们绝不能因为预警进口粮食产生粮食安全风险就将农产品贸易放弃，更不能封闭起来搞自给自足。

预警和应对粮食安全风险不能松懈

预警粮食安全风险是为了更好地防患于未然，不是为了炒作粮食价格。现代社会，是金融经济社会。在宏观调控上，金融市场和金融工具等间接手段对资源配置的作用在某些方面超过财政直接手段，出现了所谓的农产品金融化趋势。预警粮食安全风险，无论是出自联合国粮农组织等国际机构，还是政府主管部门，或者是金融界或者其他领域，目的是引起各方面的注意和警惕，从而直接组织或者间接动员各类资源，共同采取有助于避免或者降低粮食安全风险的行动，确保粮食安全风险绝不发生。因此，农产品金融化的出现，理应是在粮食安全风险升高时，金融机构和金融市场要像财政一样组织动员社会稀缺资源，特别是资金增加粮食等生产的投入，促进粮食等贸易的扩大，为筑牢粮食安全网贡献力量。而绝不是炒作市场、哄抬價格，恶意解读粮食安全风险，制造混乱，导致居民不理性抢粮囤粮。

降低和避免粮食安全风险，要求我们必须积极探索解决尚未有效解决的各类粮食生产、贸易、供给和价格等方面的难题。不让种粮农民吃亏，解决“种粮不如打工”难题，需要培育职业农民，发展适度规模经营，发挥社会化服务作用，对粮食生产要给予支持保护。不让粮食主产区缺乏种粮积极性，要优化粮食省长责任制考核，平稳粮食主产区和主销区权益。不让粮食储备成为负担，要加快粮食流转，有效地实现加工转化，在粮食供应偏紧时要优先保障居民粮食直接间接消费。

要完善粮食省长责任制考核体系。要根据时代的发展，把打造粮食供应链和构建稳健的粮食产销关系作为考核的重要内容之一。对于粮食主要依赖外地的省市，要考核与主产区分担的责任情况，特别是与主产区建立稳固的粮食购销关系、按照相关法律法规储备足够的在主产区收购的粮食数量，以及是否构建通畅和运转高效的物流体系，作为考核内容。主销区地方政府要和中央一道，积极帮助解决粮食主产区面临的各类实际困难，让主产区更有积极性生产粮食。为了降低稻谷小麦最低收购价政策实施压力，为了有效不断地化解粮食结构性矛盾，强化主产区粮食产业链和供应链建设考核，不断提高以销定产的比重和纳入农牧结合和种养一体比例，确保国家粮食安全保障水平不断提高。

近年来，一些地方的粮食高质量发展可能走入了误区：片面地追求粮食高价。有些地方甚至在政策上只对高端粮食给予支持。实际上，在市场经济中主要依靠政策发展高价粮食经济往往是不可持续的。在现实中，微观主体追求粮食高价，未必在市场经济中能够持续成功。为什么？这主要是国内粮食供给充裕，粮食消费总体稳定，其中，口粮消费不断减少。国内粮食供求关系持续宽松，国际粮食供求关系也属于阶段性过剩状况。从社会意义上说，保持粮食价格总体稳定，利大于弊。我国粮食经济已经进入市场机制发挥决定性作用和政府更好地发挥作用的体系，因此粮食生产者应该以边际效益变化为依据来配置农业资源和粮食生产要素。如果农民种粮无利可图，农民又怎么会有积极性种粮呢？走粮食市场高价未必能够走得通，加强粮食价格支持和其他补贴支持，会受到 WTO农业规则约束和其他成员质疑甚至抗议。如果不打破现有常规思维，不想办法根本解决不让种粮农民吃亏这个市场经济中最棘手的难题，粮食安全的风险就不可能根本化解。

从长期来看，我国必须尽快构建主要针对低收入居民等脆弱群体的粮食安全保障体系，以满足他们的基本营养需要。不仅让他们免受饥饿，而且还有助于他们健康。

从世界主要国家做法来看，大致有两种类型：一是直接配给食物；二是现金转移支付。直接配给食物方式操作简单，但浪费严重，成本较高，救助与实际需要可能脱节。正是无法克服的弊端，加上信息化发展，过去一些国家向脆弱群体发放的食物券做法基本被放弃。在现金转移支付方式中，通常会限定这类转移收入可以购买的主要食物类型，并在一定期限内限定购买数量。在信息化高度发达的现代社会，针对低收入等脆弱群体发放转移收入和限定购买，主要通过数据化技术实现。

构建适应全面小康社会确保“零饥饿”目标不打折扣和满足低收入等脆弱群体基本营养需要的食物保障体系。借鉴一些国家做法，我国应尽快在一些条件较好的地区开展试点，构建主要针对脆弱群体食物保障政策体系，并随着试点成熟向全国大范围推广。