论财政投入建设猪牛羊生产能力

李国祥

针对2019年以来我国农业农村投资增速下滑态势，2020年7月9日，中央农村工作领导小组办公室等七部门联合发布《关于扩大农业农村有效投资 加快补上“三农”领域突出短板的意见》，10日召开全国农业农村有效投资电视电话会议，国务院副总理胡春华出席并讲话，要求围绕现代农业设施和农村基础设施等重点领域持续加大投资，努力扭转投资下滑趋势。

农业农村投资建设，事关疫情防控常态下我国经济增长，事关农业农村可持续发展，事关乡村全面振兴，事关农产品稳价保供，事关农民增收后劲。为了扩大农业农村投资，在努力构建多元化农业农村投入格局时，必须加大财政对“三农”投入，将农业农村优先发展落到实处。在中央明确要加大农业农村投入力度并带动金融投入和社会投资后，“三农”重点领域应投资建设什么，将成为决定财政投入绩效的关键。根据目前我国猪牛羊生产能力给农产品稳价保供造成的突出矛盾，应借鉴高标准农田建设经验，积极探索财政投入高标准现代化猪牛羊生产设施设备建设。

有助于更好地满足消费升级需要和平衡供需

有助于更好地满足我国居民食物消费升级需要

总体上，我国城乡居民食物消费进入到新的替代阶段，突出表现之一是人均猪牛羊肉消费不断增加并替代口粮消费。根据国家统计局资料，从2013年到2018年，全国居民口粮消费的粮食（原粮）从148.7公斤下降到127.2公斤，净减少21.6公斤。我国居民以大米和面食为主的口粮消费明显减少，并不意味着我国居民生活水平在下降，相反表明我国居民人均消费的肉蛋奶水产品等正在替代直接口粮消费和食物消费不断升级。

从2013年到2018年，全国居民人均猪牛羊肉消费量由22.2公斤增加到26.1公斤，凈增加3.9公斤。其中，城镇居民人均猪牛羊肉消费量由23.7公斤增加到26.9公斤，净增加3.2公斤；农村居民人均猪牛羊肉消费量由20.6公斤增加到25.1公斤，净增加4.5公斤。城乡居民人均消费猪牛羊肉不断增加主要受收入驱动。随着居民收入水平不断提高，我国城乡居民人均消费猪牛羊肉还将不断增加。投资建设猪牛羊生产能力，有助于增加猪牛羊肉供给，更好地满足我国居民食物消费升级需要，促进居民生活水平不断提高。

有助于平衡猪牛羊肉国内产需缺口

近年来，我国肉类进口，特别是牛羊肉进口增加幅度较大。根据中国海关网站数据，2019年，我国进口猪牛羊肉合计404.5万吨，比上年增加165.1万吨，增长69.0%。其中，进口猪肉199.4万吨，比上年增加80.1万吨，增长67.2%；进口牛肉165.9万吨，比上年增加62.0万吨，增长59.7%；进口羊肉39.2万吨，比上年增加23.0万吨，增长7.3%。全年进口的猪肉、牛肉和羊肉数量与国内产量百分比分别为4.7%、24.9%和8.0%；进口牛肉和羊肉数量增长速度分别是国内产量增速的16.8倍和8.5倍。由于2019年国内猪肉产量受非洲猪瘟等影响出现大幅度下滑，猪肉产需缺口是否持续扩大？这需要进一步观察。如果说2019年猪肉进口大幅度缓解的是我国猪肉市场出现的短期产需缺口矛盾，那么近年来我国进口的牛羊肉保持较快增长则反映了居民食物消费水平提高后较长期的产需缺口需要依赖进口来解决。

我国居民不断增加的猪牛羊肉消费，主要是依赖进口来满足，还是主要依赖国内生产发展来解决？虽然目前我国尚未严格界定粮食安全的边界，对于猪牛羊肉供给保障和消费满足是否应该同等地纳入到国家粮食安全框架中，仍然存在争议。但是，与其过度依赖猪牛羊进口大幅度增加，不如也让国内猪牛羊生产能力同时提高，多途径满足我国居民不断增加的猪牛羊肉消费需要。分享发展是我国重要的新发展理念，在构建农业对外开放新格局中，扩大农产品进口，包括猪牛羊肉，是很正常的。同时，我国居民食物消费升级所带来的发展机会也理应让国内农民分享。

有助于扩大农业农村有效投资和让农民分享发展成果

有助于有效扩大农业农村有效投资

近年来，我国农业投资增长乏力。2019年，全国第一产业固定资产投资12633亿元，比上年仅增长0.6%；外商直接投资第一产业实际金额38亿元，比上年下降27.9%。我国第一产业的最重要投资主体是民间投资。据中央农办资料，民间投资常年占第一产业固定资产投资的80%左右，是农业农村投资的主力军。近年来，民间投资第一产业下滑，除受市场和信心等影响外，农民投资能力不足也是重要原因。

“十二五”期间，我国猪牛羊生产能力明显提升，重要原因是民间投资猪牛羊生产的积极性高，投资多。“十二五”期间，我国猪牛羊市场价格高位波动，投资回报总体上有前景。更为重要的是，在投资回报率预期升高的情况下，民间出现了一些具有投资能力的农民积极发展猪牛羊生产。进入新世纪后的10多年，我国经济处于高速增长时期，一批农民出身的投资者在房地产开发和煤矿业等快速发展中积累了大量资本，有意愿有能力投资猪牛羊发展，支撑了猪牛羊生产能力的快速形成。但是，多数农民出身的开发者赚钱后投资猪牛羊养殖在前期盈利有限，甚至多数没有回收到投资，本轮投资面临能力不足等多个难题。

农民投资猪牛羊养殖同样面临能力不足难题。2019年，我国农民人均可支配收入16021元，消费支出13328元。农民的消费支出基本上都属于必需支出，节支的空间非常小。农民人均可支配收入减去消费支出剩下可用于积累或者投资的为2693元。如果按照一户农民四口人计算，每年可用于投资的大约10772元。当年收入决定的投资能力十分有限。相对于目前年出栏生猪500头生产能力的圈舍及粪污等处理设施设备投资的要求来说，零头都不足。2018年，我国农户固定资产投资10039.2亿元，按照全国2亿农户计算，每户投资为5019.6元，其中农林牧渔业投资仅1127.1元。农民投资能力十分有限。

有助于让农民分享现代畜牧业发展成果

财政投入建设猪牛羊生产能力，有助于促进一般农户与现代畜牧业有机衔接。近年来，我国猪牛羊肉价格上涨幅度大，但一般农户却未能因此获得较多收益。2019年，农民家庭经营牧业净收入657元，比上年增加82元，增长14.3%，但对农民增收贡献率仅为5.8%。猪牛羊肉价格较大幅度上涨，但对农民增收贡献率不高，一个重要原因是近年来农户没能充分参与现代畜牧业发展，无法分享近年来我国猪牛羊肉价格较大幅度上涨所带来的新增收益。

养殖业是否和种植业一样，家庭经营具有永久生命力？我们观察到：美国养猪和养牛产业中，家庭农场组织形式所占比重高。据资料，2018年，生猪养殖产值中家庭农场所占比重达到86.1%，肉牛养殖产值中家庭农场所占比重为79.4%，奶牛养殖产值中家庭农场所占比重达到90%。其中，在生猪、肉牛和奶牛产值中，小型家庭农场所占比重分别为20.9%、22.9%和8.5%。在猪牛羊养殖中，家庭经营具有较好适宜性，企业化等组织无法替代家庭经营。

近些年来，各地不断抬高猪牛羊养殖业门槛，有些地方甚至直接禁止农民分散饲养猪牛羊，一般农户无法发展猪牛羊养殖业。2019年8月份，国家出台一系列支持扶持生猪生产的政策措施，一些地方仅限定规模养殖才能享受。国家规定年出栏500头就是规模户，而一些地方抬高标准要求年出栏5000头才是规模户，一般农户较难获得国家出台的各项政策。多种因素影响下，虽然较小规模农户养殖猪牛羊的竞争力没有显示出来，在市场竞争中难以生存，较小规模农户纷纷放弃猪牛羊养殖，但这并不意味着我国农户家庭经营发展猪牛羊养殖就永久失去生命力。国家出台政策措施促进一般农户与现代农业有机衔接，不应仅仅局限于种植业，理应包括养殖业。一般农户与现代农业或者畜牧业有机衔接，意味着现代畜牧业发展不应排斥一般农户，更不意味着国家出台的支持扶持猪牛羊养殖的优惠政策排斥一般农户。相反地，应确保一般农户优先享受国家支持扶持猪牛羊养殖优惠政策，让越来越多的一般农户成为适度的家庭农场或者家庭牧场。

现代猪牛羊养殖对投资者和生产经营者要求都很高，农民到底具有多大承担经济社会新要求的能力？2018年，我国农民中，初中文化及以下的农民所占比重超过86%，大学专科及以上的农民所占比重不足2%。现在我国的农民，是指居住在农村的居民。如果考察农民中必须依赖规模化养殖猪牛羊获得收入的农民的文化程度可能极不乐观。

为了确保环境不受污染，提高养殖业进入门槛，无可厚非。传统的猪牛羊饲养，排泄的粪污难免会污染环境。特别是按传统方法饲养，且规模较大，农民高度分化，只养殖不种植，污染的问题往往会比较严重。面对这一难题，是禁止农民饲养，还是让农民投资建设粪污等处理设施设备？如果让农民承担全部投资且负责运营费用，如果农民不具有承担此类建设和运作维护的能力，等于禁止农民饲养。

财政投入才能帮助农民克服投资能力不足的矛盾，才能帮助农民走上现代化猪牛羊养殖发展道路。

有助于稳定增加猪牛羊有效供给

多年来，我国财政投入有效地帶动了农业生产能力不断提升。总体上说，我国财政投入农业生产能力建设力度不断扩大，范围不断拓宽。随着我国财力不断增强，占有相当大比例的农业生产能力建设方面由财政投入的农林水支出持续不断增加。按可比口径，当年价格计算的财政用于全国农林水各项支出从2008年到2018年由4398亿元增加到19711亿元，增长了3.5倍。2019年，国家财政用于农田建设补助资金达到671亿元。农田建设主要目标在于提高粮食生产能力。农业综合生产能力由过去以农田水利建设和中低产田改造，扩大到高标准农田建设和现代农业设施建设。多年来，我国财政投入不仅直接用于农业生产能力建设，带来粮食生产能力不断跨越新台阶，为粮食连年增产和丰收提供物质装备和条件改善支撑，而且水利和现代农业设施等建设还直接提高了农业生产能力稳定性，有效地抵御了自然灾害。

财政投入建设猪牛羊生产能力，要像建设高标准农田一样，直接建设高标准现代化猪牛羊圈舍及其粪污等处理设施设备。现代养殖业的投资能力往往是一般农户所不能及的。过去，我国农户散养猪牛羊，所投资的专用设施和设备较少，投资的资本也不多。由于一般农户收入水平有限，不仅自身资本积累达不到现代化高标准圈舍、饲喂和监控设备及粪污处理设施设备投资所需要的资本额，而且对现代化养殖设备设施也不熟悉。在脱贫攻坚实践中，即使国家给予一般农户，特别是贫困农户小额信贷、财政投入和社会帮扶等综合支持力度很大，但农户投资建设现代化高标准猪牛羊养殖设施设备的也很少。在一些山区脱贫攻坚实践中，耕地很少，林地也不多，种植业和林果业基本上不可能成为贫困户脱贫产业时，早期做法是给予贫困户的财政、金融和社会帮扶资金主要“打包”给农业企业和农民合作经济组织等新型农业经营主体使用，农业企业营利后再将按照农户可获得的资金额度的一定百分比作为资产收益扶贫方式分配给贫困户。后来由于一些农业企业的经营不能在市场竞争中营利，形成了“骑虎难下”的局面。即使是免息或者贴息的小额信贷偿还也成为问题，更不用说贫困户指望资产收益扶贫脱贫了，国家相关部门禁止将给予贫困户的各类财政金融资金用于农业企业等投资。

如果财政投入形成不了有效的生产能力，势必削弱农业的国家食物安全和稳价保供功能的发挥。目前，我国财政对猪牛羊养殖的现代化设施设备投入总体上较少，远不及高标准农田建设投入。财政投入的猪牛羊养殖的现代化设施设备资金，一般也都是作为奖补资金发放的，这种投入方式对猪牛羊养殖能力的有效形成是打折扣的。以奖补资金投入，有助于发挥财政投入引导猪牛羊生产能力的建设。但是，由于奖补资金是滞后发放的，且发放的比例相对较低或者是封顶的，发挥的作用似乎是“锦上添花”而不是“雪中送炭”，对于那些缺乏资金投资猪牛羊生产能力的农民来说，财政奖补资金往往是可望而不可及。

财政投入建设高标准猪牛羊圈舍及其粪污等处理设施设备，有助于增加猪牛羊生产能力，避免养殖污染及对粪污等资源化利用，增加一般农户收入。财政投入是无偿的，形成的专用资产是不收费的，如同财政投入建设的高标准农田一样，专门提供给养殖者免费使用。养殖者无偿或者低费用使用高标准猪牛羊圈舍及其粪污等处理设施设备，还有其他重要的经济社会意义，包括增强我国猪牛羊肉国际竞争力，更好地向市场供给价格合理的高品质猪牛羊肉，发挥稳价保供的积极作用，服务于高层次国家粮食安全。