行刑衔接视阈下谈生态环境案件的处理

袁淑娟

摘要：本文首先梳理了以往对于环境保护行刑衔接的研究成果，然后从我国环境保护行刑衔接的现状出发，厘清存在的问题，分析环境案件行刑衔接出现问题的原因，最后结合对所查资料与文献的研究得出完善环境保护行政执法与刑事司法衔接的路径。

关键词：行刑衔接;环境案件;行政执法;刑事司法

近年来环境污染问题日渐严峻，一些以牺牲环境为代价换取经济效益增长的生态环境案件与日俱增，违法犯罪案件在环境领域多发。2017年1月份公安部、最高人民检察院、环保部门联合出台文件，规定了环境保护领域行刑衔接机制。行刑衔接又名“两法”衔接，“两法”狭义上包括《行政处罚法》与《刑法》，广义上是指《刑法》与相关行政法律的衔接，本文所论述的是广义上的行刑衔接。在几年的执行中，行刑衔接在环境案件的处理中出现了问题。本文旨在分析这些问题存在的深层原因，并试图提出完善路径。

一、综述

2001年国务院发布文件首次提到行刑衔接概念，我国学者对于行刑衔接的研究也自此开始。但是当时对于环境保护行刑衔接方面的研究几乎没有，而且笔者通过查阅早年关于环境保护行刑衔接相关问题的文献，发现研究内容较为宏观，研究内容仅仅停留在设想与划清概念方面，没有深层的内容。

从2015年开始，国务院先后出台关于加强生态环境建设的文件，从国家层面注重环境保护，2017年出台关于加强环境保护行刑衔接的文件，学术界开始在行刑衔接视阈下处理环境案件，笔者仅在知网中输入行刑衔接就可以检索到220条，输入与“环境”“行刑衔接”等字眼可以检索到73条。笔者发现学者们的研究多是停留在理论层面，实务中存在的问题以及如何完善衔接路径的实证研究不充分，尤其是关于移送案件标准的论述等问题。解决路径没有足够微观细致到实务层面，或是仅仅针对个别案例不具有代表性。

二、存在问题

（一）行政处罚多，刑事追究少

2009年对环境案件做出行政处罚的有78788起，同年环境犯罪案件仅有3起，数量上行政违法案件是行政犯罪案件的26263倍。2018年1-10月，全国共下达行政处罚决定书145167份，2018年一整年涉嫌环境污染犯罪案件是2574件，数量上行政违法案件是行政犯罪案件的56倍。可以看出现阶段环境保护行政执法与刑事司法衔接较之前已经相对成熟，但是实务中还是存在以罚代刑、降格处罚的现象。无论对单位还是个人而言，都想避免刑事处罚，以免影响后续单位的经营或者个人的就业，就会钻法律的空子，以罚代刑，长此以往破坏了司法公正。

（二）被动处罚多，主动追究少

现阶段我国环境案件多由群众举报检举，行政部门主动发现查处的案件很少。对于环境犯罪案件约90%来自群众投诉举报，环境部门发现的案件数量不超过10%。还有不计其数的案件没有被举报，环境保护部门也没有去发现，成了漏网之鱼。此外，被举报的案件未被受理的基数也很大。2017年1-6月全国各级环保部门收到群众对污染环境的举报约10万件，但是最终被行政处罚的案件约1.3万件，行政查处案件仅占群众举报案件的10%左右。

（三）环境案件涉及罪名刑法与行政法难以对应

在罪名设置上，“两法”衔接存在脱节情况。《刑法》中涉及的环境要素未能覆盖《环境保护法》中的一些要素，比如《环境保护法》中涉及的草原湿地等环境要素，在《刑法》中没有相关罪名与之衔接。此外，我国《刑法》关于环境犯罪的规定与《行政法》关于环境违法的规定没有对应关系，在程序上存在困难。而且随着科技的发展，破坏环境的手段也在更新，但是基于法律的滞后性，行政处罚与刑事处罚存在衔接脱节的情况。

三、原因剖析

（一）相关法律法规文件不健全

笔者通过查阅的资料以及对相关文件的分析，得出法律规范存在的一些问题。首先，法律规范过多过杂，存在下位法与上位法冲突的情况，法律规范之间不协调，对实务中相关情况的指导也在问题。其次，对于移案标准的规定模糊，“情节严重”等字眼对实务中的相关问题指导意义较小。最后，行政法条的内容与刑法中关于环境保护的内容衔接较弱，对于处罚方式的衔接也没有做出明确规定，这就造成实务中各地各机关处理结果不统一。

（二）行政执法能力欠缺

环境案件行刑衔接在实务处理中比较复杂，涉及罪名的衔接、标准的衔接、处罚机制的衔接，对行政机关执法能力要求较高。实务中行政机关以罚代刑、降格处理的情况时有存在，有的行政人员避重就轻，消极怠工不作为，明知是环境犯罪案件，但是还是按照行政违法处理。此外，从事环境案件行政执法的公务人员缺少专门的法律知识，对于一些问题不能准确的定性，再加上“移送案件是分割行政权力的想法”，更加制约了环境案件行刑衔接的开展。

（三）对环境案件行刑衔接监督不到位

环境保护行政执法与刑事司法衔接具体工作的落实开展是有监督部门的，《衔接工作办法》就有规定，但是也仅是确立了检察机关的监督地位以及规定何种情况可以启动监督程序，实务中检察机关并没有强制监督权，而且没有明确行政部门不作为的惩罚机制，对于监督过程中发现违法操作的情况，难以强制限制。

四、完善路径

（一）完善立法领域环境案件行刑衔接机制

对于刑事立法领域，可以以刑法修正案的方式增加、修改一些涉及环境保护的罪名，与《环境保护法》中涉及的环境因素銜接，以及对于新出现的破坏环境的方式合理归罪。此外，对于较为模糊的概念“情节严重”等可以结合我国环境案件现状出台司法解释，给实务操作更多的借鉴空间。对于行政处罚与行刑处罚的衔接也要在法律层面上做出规定，落实一罪不再罚原则，针对特殊案件可以落实附条件并科原则，从一定程度上避免以罚代刑。

在行政立法领域，可以借鉴英美国家在行政法律条文中援引相关刑事条文的准则。可以在行政法规上关于环境的条文援引对应的刑事罪名与刑罚，并且注清移案标准，减少行政执法人员执法障碍，一定程度上可以规避以罚代刑。从较高位的法律层面规定，解决下位法与上位法的冲突，对模糊、界限不清的内容重新规范，在立法层面完善环境案件行刑衔接机制。

（二）健全司法领域环境案件行刑衔接机制

由于环境案件行刑衔接较为复杂，又由于现阶段行政机关与公安机关对案件的处理没有受到过多限制，所以亟待解决的问题就是完善监督机制。将提前介入制度引入环境保护行刑衔接有利于更好地发挥检察机关的监督职能。对于介入后检察机关、公安机关、行政机关的分工以及介入后检察机关的权利等都要做出明确规定。避免行政机关“一家独大”，不移送达到移案标准的案子;也避免公安机关对移送后的案件处罚不当。

对于不作为或者乱作为的行为，确立惩戒机制很有必要。对于行政执法人员徇私枉法、出于特定利益隐瞒事实，将明确达到移案标准的案件仍然留置行政处理的行为严格制裁。规定惩戒机制，规范行政人员的行为。

（三）明确执法领域环境案件行刑衔接机制

提升执法人员办案能力至关重要。环境保护行政人员不是法律专业出身，在处理案件过程中很可能因为对规定的不理解而出现问题。所以对行政执法人员定期开展专业培训，关于衔接机制的具体问题也要开设讲座讲解。此外，也要提升环境保护行政机关主动发现环境问题的职业能力，避免让一些破坏环境的案件钻了法律的空子。最后，环境保护行刑衔接的办案部门涉及除环境保护行政部门的公安机关与检察机关，应该加强不同的部门之间在执法规范之间的学习，提高执法能力，在执法层面完善环境案件行刑衔接机制。

【参考文献】

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