监狱突发事件应急管理体系建设与完善

王伟阳

（云南省宜良监狱，云南 宜良 652100）

监狱是国家的刑罚执行机关，在保障与维护国家安全方面发挥不可替代的作用。随着经济发展和社会转型，重大公共卫生事件、重大安全事故时有发生，不仅扰乱正常的经济秩序，还在一定程度上影响社会和谐稳定。为预防这些事件发生，尽量降低其可能带来的不利影响，必须建立完善的应急管理体系，加强监狱突发事件应急管理。2019年11月29日，在应急管理体系和能力现代化建设第十九次集体学习时，习近平总书记强调：“要健全应急管理责任制，健全法律法规预案标准体系，提高安全风险防控能力，提高应急救援能力。”①王正民：《全面推进应急管理体系和能力现代化》，《中国应急管理报》2020年1月13日，第1版。这为加强监狱突发事件应急管理体系建设，提高应急管理能力指明了方向。在这样的背景下，应创新监狱突发事件应急管理方式方法，健全应急管理规章制度，提高应急管理综合能力和综合水平，扎实推进监狱突发事件应急管理体系和能力现代化。受社会大环境和监狱内部因素等影响，监狱突发事件应急管理也面临新问题和新挑战。因此，以Y监狱为例，立足于公共管理理论，对监狱突发事件应急管理进行探讨研究，找出当前监狱突发事件应急管理存在的问题，分析其原因，从健全应急管理制度、加强监狱警察应急实战技能训练和落实保障措施等方面提出对策建议，对进一步完善监狱突发事件应急管理体系和提升应急管理能力具有重要的理论意义和实践价值。

一、监狱突发事件应急管理建设

监狱突发事件是指发生在监狱内部，对监狱管理和外界都可能造成严重损害的事件，主要包括自然灾害、生产安全事件、公共卫生事件、威胁监狱安全类事件等。其中，自然灾害主要有地震、泥石流、洪灾等；生产安全事件主要有设备操作不当引起火灾、爆炸、人员伤亡等重大安全事故；公共卫生事件，如“非典”、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情等；威胁监狱安全类事件主要有罪犯暴力越狱、罪犯自杀、罪犯打架斗殴等。监狱突发事件具有不确定性、破坏性大等特点，其发生会对监狱秩序带来冲击与破坏，甚至影响监狱的安全与稳定，在一定程度上损害政府公信力。因此，必须采取有效措施，完善监狱突发事件应急管理体系，提高监狱突发事件应急管理能力，既能及时迅速地对突发事件进行有效管理与控制，降低可能带来的损失，还有利于维持监狱内部的良好秩序与安全稳定，提高政府的公信力。可见，监狱突发事件应急管理，是指为控制或降低突发事件所产生的危害与损失，监狱各级组织及部门管理人员要相互协调配合，优化管理决策，采取应急管理措施，对突发事件进行预警、管理和控制的过程[1]。

Y监狱主要承担惩罚与改造罪犯的任务，拥有应急管理资源优势和比较优越的地理位置，一旦出现突发事件，会引起社会关注。近年来，Y监狱无食品安全事件、无突发公共卫生事件和非正常死亡事件。经过多年的探索与实践，在突发事件应急管理方面成效显著，积累了一定的经验。

（一）应急管理体系建设

为及时应对突发事件，Y监狱把握突发事件内在规律，坚持“科学判断、密切防范、果断决策、精准应对”的原则，构建监狱突发事件应急管理体系，包括指挥调度系统、预警监测系统、决策辅助系统、资源保障系统和处置实施系统（见图1），并成立应急管理办公室，安排一定数量的应急管理人员。在系统组成中，指挥调度系统是关键与核心，在监狱突发事件应急管理中占据重要位置。

图1 监狱突发事件应急管理体系的组成

此外，还成立监狱突发事件应急管理委员会，下设应急办公室、应急指挥中心和现场指挥部。一旦出现突发事件，监狱突发事件应急管理委员会负责事件的处理、控制和协调，尽早恢复管理秩序。应急办公室、应急指挥中心和现场指挥部都配备专业救援队伍，三部门注重协调配合，形成合力，是应对监狱突发事件的一线力量，有利于增强处置监狱突发事件的针对性和实效性。

（二）应急预案体系建设

应急预案是监狱突发事件应急管理的关键。Y监狱十分重视应急预案建设。根据自身实际，遵守“分级负责、上下衔接”原则，制定了《Y监狱突发事件应急处置预案》，涵盖自然灾害、公共卫生、生产安全、监区安全、信访舆论五个方面，具体内容包括总则、监狱突发事件分类、监狱突发事件应急管理组织机构及职责、预警检查及信息报告、应急处置、恢复与重建、保障体系、宣传培训和应急演练、附则。在此基础上，每年结合预案演练和应急管理需要，对预案修订完善，以更好地适应应急管理需要，增强应急处置的规范性、科学性与实效性。

（三）应急防控体系建设

一方面，建立监狱突发事件监测、防控、排查、领导责任和应急处置五项工作机制。开展动态排查，加强监测，科学分析监狱实际情况，并加强组织管理。在每个监区布设动态监测点，开展日常排查，准确监测和判断罪犯的思想行为、日常行动等，对可能出现的突发事件进行主动防控。开展应急处置专业化建设，注重提高监狱的应急处置能力，建立值班、监控、报警、指挥、调度于一体的应急管理体系[2]，实现信息传递、部门联动、警务协调、统一指挥，提高监狱突发事件预防和应急处置能力。另一方面，建立监狱突发事件应急救援保障体系。例如，加强通讯保障设施建设，监狱警察之间的联系方式主要有电话、对讲机、警报等。又如，加强设备设施保障，制定应急管理设备设施标准，采购符合要求的设备设施，并注重管理与维护，保障正常功能的发挥。配备充足的器械设备并加强管理，包括防护服、警棍、路障、武器弹药等。此外，成立防暴队，增进监狱警察合作，构建数量充足、人员稳定、综合素质强的应急管理队伍，加强日常演练，提高他们综合技能、监狱突发事件应急管理水平和处置能力。

二、监狱突发事件应急管理存在的问题

Y监狱突发事件应急管理体系建设虽然取得了一定成效，但随着社会形势发展，监狱的罪犯收押数量增长，收押、管理和教育任务繁重。再加上收押的罪犯构成比较复杂，给监狱安全管理带来挑战，部分监狱警察长期处于高度紧张状态，休息时间偏少，给监狱管理带来压力，目前监狱突发事件应急管理依然存在不足。

（一）应急管理常设机构缺乏

与全国多数监狱一样，Y监狱也没有成立专门的监狱突发事件应急管理部门，导致对突发事件缺乏规范、统一和专业的管理，在一定程度上影响了应急管理的实效。虽然监狱成立了应急办公室、应急指挥中心和现场指挥部，但都是临时性机构，缺乏统一指挥。监狱有防暴队、指挥中心，但由不同部门共同管理，工作上缺乏协调，甚至各自为战，难以形成合力，不利于提高监狱突发事件应急管理能力。

（二）应急预案灵活性不足

Y监狱虽然注重应急预案建设，针对可能出现的突发事件，有针对性地制定了应急预案，但依然存在不足。例如，应急预案没有得到有效落实，应急预案演练中一些人员参与的主动性不强，甚至参与人员数量不足，影响应急预案演练实效。目前，应急预案主要涵盖自然灾害、公共卫生、生产安全、监区安全、信访舆论五个方面，都是单一预案。如果几种突发事件同时发生，应急预案可能难以及时有效应对，甚至力不从心。部分监狱警察对预案缺乏足够了解，平时学习主动性不强，训练不足[3]，再加上训练中缺乏有针对性的指导，影响应急预案作用的发挥。

（三）应急演练效果不佳

为提升突发事件应急管理能力，Y监狱多次开展应急预案演练。虽然经过多次演习，但效果不佳，仍有较大提升空间。存在的主要问题，一是部分监狱警察对应急演练感到紧张，对应急演练中自己的职责不明确；二是一些监狱警察参与主动性不强，不能迅速融入角色，演练过程中不够严肃和真实；三是有些监狱警察专业能力不强，难以有效应对演练中的突发情况，有待进一步提升；四是有些警察在演练中对应急设备使用不熟练，对讲机使用不当，甚至不能正确使用消防器材和防毒面具，影响应急演练效果。

三、监狱突发事件应急管理问题的原因

导致监狱突发事件应急管理存在不足的原因是多方面的，主要表现在制度、配套设施等方面。

（一）应急管理制度建设缺乏前瞻性

目前，《Y监狱突发事件应急处置预案》在规范监狱突发事件应急管理的实践中起到了一定作用，但是其约束力不够。监狱普遍缺少健全的突发事件应急管理规章制度，在制度设计过程中也缺乏前瞻性，难以实现应急管理制度化与规范化，不利于预防突发事件。此外，还缺乏完善的事前防控、事后跟踪以及考核激励制度，应急管理中容易受部门管理人员个人的决策影响，应急管理措施随意性较大，制约了监狱突发事件应急管理水平的提升。

（二）掌握应急实战技能不足

监狱警察的警务实战技能直接影响应急管理水平和突发事件处置能力。通过应急实战技能训练，既能提高监狱警察处理突发事件的包括技巧和策略在内的综合能力，又能增强他们的体质，确保他们认真履行职责，尽量减少损失，提高应急管理水平和处置能力。然而，从应急演练效果来看，监狱警察对应急实战技能掌握不足。对60名监狱警察开展问卷调查，以了解他们对应急实战技能的掌握情况，主要包括徒手夺凶器、搜查战术、解救人质战术、防逃战术四项技能（见表1）。

表1 监狱警察应急实战技能掌握情况调查表[n（%），n=60]

调查结果显示，在这四项应急实战技能中，仅“搜查技术”被多数监狱警察“熟练掌握”，达65.00%。而其他三项技能中，能够“熟练掌握”的监狱警察所占比例均低于30.00%。此外，突发重大公共卫生事件、自然灾害等应急管理技能，目前普遍缺乏专项训练，监狱警察这方面的技能还有较大提升空间。

（三）应急管理的保障措施不到位

监狱突发事件应急管理体系和管理能力现代化建设，离不开资金、现代科学技术和人员支持。然而，目前的应急管理资金短缺，有些监狱在资金预算中没有安排应急管理专项经费，有些虽然安排，但资金数额有限。一旦发生突发事件，应急管理所需资金只能依靠临时调配解决。再加上现代科学技术的作用未能得到充分发挥，没有构建起完善的管理平台，在一定程度上影响了对突发事件的监测和预控。此外，监狱普遍缺乏应急管理专业人才，虽然在应急预案中设置了不同的功能组，但现有工作人员的专业性不强，缺少应急管理经验[4]。再加上系统化和专业化培训不够，应急管理人员综合技能不高。

四、构建完善的监狱突发事件应急管理体系

根据监狱突发事件应急管理存在的问题和原因分析，需进一步提升监狱突发事件应急管理能力和水平，构建完善的监狱突发事件应急管理体系，以提高监狱突发事件应急管理能力。

（一）健全监狱突发事件应急管理制度

提升监狱突发事件应急管理能力，既要优化组织机构设置，还要完善规章制度，推动应急管理的制度化与规范化。

1.完善突发事件应急管理组织机构设置

将应急管理纳入常态化管理，建立监狱突发事件应急管理常设机构，科学设置工作岗位，明确岗位职责和运行程序，合理配备工作人员。常设机构一要负责收集、整理和研判信息；二要加强应急管理预案建设，研究应急管理战略战术，组织模拟演练，预警突发事件；三是在突发事件发生之后，立即实施应急管理方案，组织力量进行应急处理，将损失降到最低，尽可能在最短时间恢复正常状态。

2.健全突发事件应急管理的规章制度

在监狱突发事件应急管理中，要制定相应的规章制度。可借鉴《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家公共突发事件处理应急条例》的规定，结合实际需要，制定监狱突发事件应急管理规章制度。并严格落实各项规定，明确各部门和工作人员具体职责，推动监狱突发事件应急管理的制度化与规范化。

3.完善突发事件预警管理机制

建立监狱突发事件预警机制，一是构建结构严密、渠道畅通的突发事件监测机制；二是建立情报信息收集、研判和风险评估机制；三是不断完善监狱突发事件应急管理预案，提高应急管理的预测性、前瞻性和实用性，提升监狱突发事件应急管理能力。

（二）加强监狱警察应急实战技能训练

要有针对性地组织监狱警察加强训练，打造高素质监狱警察队伍，提高他们的应急处置能力。

1.有针对性地强化实战技能训练

针对监狱突发事件的新动态和新特点，有针对性地制定实战技能训练方案。例如，针对暴力越狱、劫持人质、袭击监狱警察、火灾、食品安全事故、重大公共卫生事件等开展集中训练，不断提升监狱警察突发事件应急处置能力。同时，实战训练还应突出实用性，以防守反击、一招制敌为主。要求监狱警察掌握火灾、食品安全事故和重大公共卫生事件的处置和应对能力，不断提高其应急快速应变能力，增强实战训练效果。

2.注重提高监狱警察的警务技能和理论水平

无论是在监狱警察应急实战技能训练中还是实际工作中，既要重视掌握应急管理的新技术和新方法，还要重视理论对实践的指导价值。由于在培训和实践中缺乏对理论知识的重视，相关的独特见解和创新理论未被及时应用于应急管理实践。针对这种情况，有必要加强监狱警察理论培训，聘请高校教师、知名专家或学者定期开展理论培训，条件允许的还可以举办研讨会，介绍最新理论成果，进一步丰富应急管理的理论体系[5]。甚至还可以编制理论知识和技术应用宣传手册，让监狱警察自主学习，不断提高理论水平，从而更好指导实践，提高监狱突发事件应急处置理论水平和实践技能。

3.重视法制观念培养，提高应急处置能力

在监狱内处置突发事件，防守反击比较常见。当罪犯伤害监狱警察或他人时，要在短时间内将罪犯制服，监狱警察应迅速有效地进行防卫，但必须注意将擒拿格斗技术控制在一定限度内，避免防卫过当。因此，监狱警察在实战技能训练中，要重视培养法制观念，在加强自我保护的前提下，严格按要求和规范程序在最短时间内制服罪犯，减少格斗的盲目性和不必要的损失，提高应急处置综合技能。

（三）落实监狱突发事件应急管理的保障措施

习近平总书记强调：“要提高科技支撑和人才保障能力，强化应急管理装备技术支撑，推进信息化跨越发展”①王正民：《全面推进应急管理体系和能力现代化》，《中国应急管理报》2020年1月13日，第1版。。科学技术和人才队伍对监狱突发事件应急管理具有支撑和保障作用。因此，提升监狱突发事件应急管理能力，还有必要采取以下保障措施。

1.加大应急管理的科技支撑力度

科技支撑是实现监狱突发事件应急管理现代化的重要动力。随着科学技术的发展和应用，“科技兴警”“科技强警”已逐渐成为共识。有必要把握大数据和“互联网+”所带来的机遇，加快监狱突发事件应急管理平台建设。该平台以监狱安全管理为核心，以资讯技术为支撑，以应急管理流程为主线，通过合理设置平台的功能模块，构建完善的应急保障体系，平台整体架构包括信息收集与报告、风险分析与处理、监控监测、预测预警、综合研判和总结评估等功能（见图 2）。

图2 监狱突发事件应急管理平台整体架构

如图2所示，监狱突发事件应急平台中，信息处理模块的主要功能是接收预警信息，报告突发事件。应急预案模块主要负责评估可能发生的事件，制定应急预案。应急资源模块主要包括生活物质、医疗资源及应急队伍。辅助决策模块主要功能是方案生成、应急模拟、演练评估。此外，平台还具有案例库、应急常识、法律法规等功能模块，方便监狱警察学习、查询和使用。

2.打造高素质的应急管理专业人才队伍

注重引进和培养优秀的应急管理专业人才。例如，通过招聘、交流学习等方式，将优秀的管理、法学、信息技术、心理咨询、医疗等专业人才充实到监狱警察队伍，让监狱警察队伍拥有多学科知识背景。同时加强培训，丰富他们的专业知识，提高他们的理论水平、应急管理能力和突发事件应对能力。还可以通过聘请业内专家、招聘兼职工作人员，建设专家库，为应急管理储备优秀人才[6]。

3.增加应急管理资金和物资投入

合理安排资金预算，设立应急管理专项基金，为应急管理提供足够的资金支持。同时，要加强资金管理，确保资金落实到位，充分用于监狱突发事件应急管理之中。应急管理所需物资主要包括通讯、医疗、交通运输设施和应急管理技术装备等。加强物质设备的维护与管理，为监狱突发事件应急管理提供财力和物力保障。

监狱突发事件应急管理是一个新的研究方向，也是一项系统和复杂的重大工程。在全面推进应急管理体系和管理能力现代化的背景下，要立足于监狱管理实际情况，增强责任意识和风险防控意识。建立和完善应急管理制度，加强监狱警察应急实战训练，增加资金投入，开展监狱突发事件应急管理信息化建设，提高监狱警察综合素质和监狱突发事件应急管理水平，最终维护监狱的安全与稳定。