欧盟共同农业政策框架下德国农业生态补偿政策及启示

曾 哲

（辽宁大学外国语学院，辽宁沈阳110036）

德国农业部门产值虽仅占整个国内生产总值的0.6%，但却承载着粮食生产、向工业和能源部门提供原材料、保护生态环境的使命，与民众的生活息息相关。德国政府十分重视农业，特别是生态农业的发展。在农业发展的过程中，德国制定了一套完善的法律体系来规范农业生产，对农业生产中破坏环境的行为给予相应处罚。由于传统农业生产对环境的破坏具有一定的随机性，且存在污染源不定、区域差异较大等特点，仅通过法律进行末端治理效果往往不明显。因此，德国在建立约束惩罚机制的同时，也同样注重对污染源头的监管，以多种措施鼓励农民发展生态农业。自20世纪90年代，作为欧盟成员国之一，德国在欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy,简称CAP）的影响下，开始实施农业生态补偿政策，对采用生态农业生产方式，为发展生态农业做出特别牺牲的农户和企业给予一定的经济补偿，以减少农业生产对环境造成的破坏，协调农业生产与环境保护之间的关系。

CAP是欧盟最重要的互助类共同政策之一，与关税同盟一并构成欧盟的两大支柱。欧盟将农业发展中的环境保护问题纳入欧共体共同促进政策之中，允许各成员国根据本国气候、农地、生态农业发展情况采取适合其发展的环保措施。CAP自启动以来经历了数次改革。在最近一轮调整中，环境保护的导向性愈发明显。在欧盟共同农业政策框架下，德国有效实施了CAP中的绿色发展机制。同时，联邦政府层面针对生态农业发展初期高投入、低产出的特点，对发展生态农业的农户进行生态补偿。截至2018年底，德国共有生态农场31713家，占全国农场总数的12%。生态经营耕地面积达152万公顷，占全国农业耕地面积9.1%。德国是欧洲最大的有机农产品生产国。2017年，生态农产品销售额超过100亿欧元，较上一年增长约6%①数据源自德国联邦环保局https://www.umweltbundesamt.de/themen/boden-landwirtschaft/landwirtschaft-umweltfreundlichgestalten/oekolandbau#Umweltleistungen%20des%20%C3%96kolandbaus。

我国农业曾经历了追求粮食产量，以满足国民温饱，通过“牺牲”农业反哺工业的发展阶段。在制度变迁和技术进步双重推动下，农业实现了持续增产〔1〕。在这一过程中，化肥、农药和饲料等的大量使用导致耕地遭到破坏、地下水源污染、生物种类减少、资源短缺等生态环境问题，同时严重威胁到我国农产品的质量安全，削弱了我国农产品在国际市场上的竞争力。近年来农业的可持续发展问题得到越来越多的关注。从政策激励层面来看，我国的农业生态补偿政策从无到有，已经成为促进生态农业发展的重要手段，但相较于德国，我国农业生态补偿机制尚未完善。本文对CAP框架下德国的农业生态补偿政策进行研究，结合我国农业发展实际，对完善我国的农业生态补偿机制，保障农产品质量安全，提高生产品市场竞争力，保护农业生态环境，等等，提出发展建议。

一、欧盟共同农业政策

作为世界上唯一的超国家政治、经济实体，欧盟始终将农业的可持续发展战略贯穿于其决策进程中。CAP历经几十年复杂的改革和演进过程，已经形成了较为成熟的政策框架，相对完善的决策和执行机制。CAP的三个长期目标是：提高安全、高质量食品的产量，保护自然环境，平衡区域发展。20世纪90年代以来，促进绿色生态农业发展成为CAP关注的重点。在CAP框架下，德国农业在努力实现满足本国粮食供给的基础上，越来越多地致力于在农业生产的同时保护物种的多样性，维护自然环境的良性发展。

（一）欧盟共同农业政策的绿色发展路径

20世纪60年代初，由于农业生产水平落后，欧共体六国农业产量偏低，无法实现粮食自给，农产品主要依赖进口。为扭转这一局势，提高农产品质量和农产品自给率，欧共体于1962年通过了《建立农产品统一市场折衷协议》，该协议便是CAP的最初框架。起初，欧盟及前身欧共体出台以增产为导向的农业政策，采取价格干预机制，通过加大农业补贴力度，鼓励农民增产，以克服食品短缺，保障食品供应。在这样的政策之下，农民加大了化肥、农药的施用剂量，自然资源被严重消耗，因农业而导致的污染问题日渐显现。大幅的价格干预使得国家财政负担过重，削弱了国家的竞争力。同时，粮食快速增产也导致了严重的农产品结构性过剩。

为缓解农产品产量过剩，农业补贴开支大幅增长，生态环境遭到破坏的问题，欧盟启动以保护农业生态环境为目标的共同农业政策改革。1991年，农业委员马克·歇瑞（Mac Sharry）签署了《共同农业政策的发展与反思》，否定了之前CAP中价格和市场支持的片面做法。被称为“马克歇瑞改革”的重点是调整农业结构政策，促进农业生态环境保护，发展林业农场和鼓励提前退休等〔2〕。改革的内容主要包括：调低农产品的支持价格，使之更接近世界市场价格；采用直接支付手段，对因农产品价格下跌而产生的预期损失进行补偿，补偿额度与土地面积和上一年度的生产状况挂钩，与当期产量脱钩；采取休耕、轮作等手段遏制农产品产量过快上升，保护生态环境。此次改革不仅使CAP关注的重点发生了转移，政策机制上，原来的价格和市场支持开始转向直接支付补贴，这样可减轻价格和市场支持导致的扭曲效应，便于控制预算成本，降低农产品市场价格，在提升消费者福利的同时提高本地区农产品的国际竞争力。将直接支付补贴数额与当期产量脱钩，能够在很大程度上降低农民为获取补贴，以牺牲环境为代价而刻意追求产量的冲动。

1992年以来，CAP逐渐降低价格支持补贴，转而向农民提供直接补贴，从而减少政府对农业的干预和保护，充分发挥市场机制，向农产品市场化迈进。补贴方式进一步向着与面积和当期产量脱钩的直接支付转变，将直接支付与环境、食品安全、农业条件等挂钩。

2013年12月，欧盟通过了最新一轮的欧盟共同农业政策，即CAP（2014—2020），该政策框架继续保留了两大支柱。第一支柱为直接支付和市场支持；第二支柱为农村发展政策。第一支柱中的直接支付占农业预算总支出的72%，是最主要的支持手段，其中94%的直接支付补贴与生产脱钩，分为强制与自愿部分。强制部分包括基础直接支付计划、绿色直接支付和青年农民计划，自愿部分包括挂钩支持、自然条件限制地区支持、再分配补贴、小农户计划。其中绿色直接支付即为农业生态补偿。从2014年起，欧盟成员国可以结合本国国情对直接支付中的挂钩支持、青年农民计划、小农户计划中支持资金比例进行小幅度调整。

经过此轮改革，CAP环境保护的导向更加明显，政策调整的重点是将直接支付中的强制性绿色直接支付比重提高到了30%〔3〕，以此鼓励成员国农户采用环境友好型农业生产方式和技术。此外，CAP（2014—2020）进一步削减了市场支持补贴，以减少补贴对市场的扭曲。改革后，市场支持资金总额不超过CAP总支出的5%。这一比例在1992年马克歇瑞改革之前高达90%。

（二）欧盟共同农业政策的绿色发展机制体系

自1992年CAP绿色转型以来，农业的生态化发展得到越来越多的关注。CAP中有关农业绿色发展的机制体系包括：交叉遵守（cross-compliance）、绿色直接支付（Greening Payment）和农村发展（Rural Development）方案。三个政策工具共同作用，互相补充，是CAP应对农业环境污染、提高农产品竞争力、发展生态农业的重要机制。

1.交叉遵守机制

交叉遵守机制于2003年被写入CAP框架中，是三个机制中最简化而直接的补贴形式，与农民的补贴相关联。交叉遵守机制中的指导条款是《法定管理要求（SMRs）》，要求农户遵守关于公众和动植物健康、保护小动物、保护环境方面的义务〔4〕。以上三个方面的规定均在较为完善的欧盟法律框架之下。农民如果不遵守欧盟相关立法中的法律法规，那么收入中的直接支付补贴则会被削减，削减的额度取决于失责范围、严重程度、持久性和重复程度等。农民被削减的补贴类型主要包括直接支付和农村发展补贴。由于交叉遵守体系中欧盟特定法规指定种类较多，为了让农民更好地了解应尽义务，保证该机制的有效运行，欧盟委员会要求欧盟各成员国必须在CAP框架下建立农民咨询系统，帮助农民了解相关法规。

2.绿色直接支付

绿色直接支付机制是2013年CAP改革的重点，以促进农业生产地区环境保护和气候条件的改善。从2015年开始，绿色直接支付作为新的政策机制被纳入CAP第一支柱中。CAP（2014—2020）将直接支付中绿色直接支付比例提高到30%。欧盟对成员国农场主种植业实行300欧元/公顷的直接支付补贴。依据该政策规定，农民如果为保护自然环境、生物多样性做贡献，以可持续的方式从事农业生产活动，可以得到绿色补偿支付。农民的种养行为需要满足作物多样性、永久草地或生态重点区域方面的要求。农民领取补贴必须满足交叉遵守的要求。第一支柱中5%补贴金用于定向检查和随机抽查。一旦发现农业生产中存在违反交叉遵守的情况，则视情况扣除1%～20%不等的直接支付资金〔5〕。

3.农村发展方案

农村发展方案是CAP的第二大支柱，对第一支柱进行补充，是CAP实现环境保护目标的重要机制。欧盟委员会要求各成员国制定符合本国实际情况的农村发展方案。每个方案中至少要有30%的资金用于与环境保护和自然保护相关的措施上，具体指农业环境和气候措施、生态农业、自然条件限制地区支持措施、“Natura 2000议程”措施、林业措施以及有利于环境和气候保护的投资。

从对环境保护的累计效用来看，交叉遵守、绿色直接支付、农村发展方案三种机制是依次递增的；从涉及的耕地面积来看，三者依次递减；其中交叉遵守和绿色直接支付均具有强制性，农村发展方案的选择采取农民自愿原则；从成本补贴来看，交叉遵守和绿色直接支付所发生的成本由农民自行承担，而农村发展方案所产生的成本可以得到财政补偿。

二、德国农业生态补偿的实践

CAP对欧盟国的农业环保措施提供补贴，在具体措施方面赋予各国较大的灵活性。CAP（2014—2020）的补贴额度共计4083.2亿欧元，其中3127.4亿欧元用于第一支柱中的直接支付和市场支持；955.8亿欧元用于第二支柱中农村发展方案①数据源自欧盟委员会农业与农村发展总司http://ec.europa.eu/agriculture/policy-perspectives/policy-briefs/index_en.htm。在CAP（2014—2020）框架下，德国每年可从欧盟农业支持资金获得约62亿欧元用于支持农业的可持续发展。

（一）CAP绿色发展机制在德国的运行情况

1.绿色直接支付和交叉遵守。在CAP（2014—2020）框架下，德国每年从欧盟获得约48.5亿欧元用于农业直接支付补偿，其中绿色直接支付比例占全部直接支付的30%，近15亿欧元。2019年，平均每公顷的绿色直接补贴为85欧元。补偿内容为：作物多样性方面，至少种植三种不同作物，每种作物种植面积低不得低于5%，最高不得高于70%；永久草地保护方面，如需转换永久草地用途，需要在其他地方重新建立同等面积进行补偿，且转换面积不得超过5%；环境敏感地带的永久草地不允许转换用途或犁田；生态重点区域方面，至少将5%（2018年起，该标准上调为7%）耕地和永久作物种植区作为生态重点区域〔6〕。生态重点区域的具体类型包括：休耕地、梯田、景观带、缓冲草带、田间林地、短期轮作、林地、绿色覆盖类植物、填闲作物或固氮作物等。经营耕地面积超过3公顷的农户或农场在满足一项或多项绿色支付要求的同时，还需遵照交叉遵守的规则方可获得补偿，这与CAP的要求是一致的。德国的交叉遵守突出对生物多样性、水资源和土壤的保护，农民可自行选择。

2.农村发展方案。作为CAP第二支柱的农村发展方案包括有目标地促进可持续发展的和环境友好型农业的经营和发展，对第一支柱进行补充，是建立在专为农村发展设立的欧洲农业基金基础上的，农业环境项目和促进生态农业发展也在此方案的范畴之中。德国每年将CAP补贴中的13亿欧元用于此项机制。这一款项与德国国家层面的其他生态补偿相互补充，协同发展。

（二）德国农业生态补偿政策

德国于20世纪90年代启动了农业生态补偿政策，通过调节和干预的方式对农户农业的可持续生产提供资助和支持，旨在转变农业生产方式，保护生态环境。在CAP的框架下，德国生态补偿机制促进了生态农业的发展。德国农业生态补偿资金主要来自欧盟、德国联邦政府、州政府三个层面。目前，德国生态农场数占总农场数的12%，以生态方式经营耕地占总农业区土地面积的9.1%，政府计划到2030年将生态农业用地比例提升至20%。2014—2020年从以上三种渠道获得共计16亿欧元用于农业生态补偿，以扩大生态农场面积①数据源自德国联邦食品与农业部https://www.bmel.de/DE/themen/landwirtschaft/eu-agrarpolitik-undfoerderung/gap/gap-nationale-umsetzung.html。据统计，农民收入的40%通过出售农产品获得，而另外的60%则来自各级政府的补贴〔7〕。

1.补偿内容

德国农业生态补偿内容主要包括有机农业、粗放型草场和弃除草剂的农作物三个方面。第一种有机农业补贴要求发展有机农业的农户在整个农场的全部生产活动须严格遵守有机农业标准，满足有机农业发展要求。从传统农业向有机农业生产方式转型后，农业生产中严禁使用任何农药、化肥。生产的有机农产品须经过政府指定检测机构的收费制检测。经检测合格者被授予有机农产品证书，并贴上有机食品标签。为保证有机农业规范、持续地发展，检测机构会对有机农户或企业进行每年1次的严格抽检。政府除向发展有机农业农户和企业提供生态补偿外，还通过提供免费技术培训的方式为农民提供生产技术上的支持。第二种粗放型草场使用补贴针对所有粗放型且不转变为耕地的草场，或由耕地转变而来的粗放型草场。如能满足每公顷不超过1.4个牲畜单位的载畜量，同时大幅减少化肥和农药使用量两项要求，便可获得此项补贴。第三种多年生作物弃用除草剂补贴要求农业企业或农户在多年生作物的生产中做到完全弃用除草剂，方可获得一定数量的补贴。

2.补偿方式

德国农业生态补偿方式主要分为三种：直接补贴、生态转型和维持补贴、休耕补贴。第一种直接补贴始于1992年，是对降低价格支持的补偿，包括常规和特殊补贴两类。2005年起，德国直接补贴逐步简化，农户和企业只要按照相关规定，以利于环境保护的方式从事农业生产便可以享受常规补贴〔8〕。补贴额度按照土地面积计算，补贴标准为每公顷300欧元。特殊补贴是在常规补贴基础上，对在农业生产中对环保作出特殊贡献的农民或企业给予的额外补贴：农业生产中遇到农地条件差、气候差等因素，或对动物和自然环境进行特殊保护等，均可获得特殊补贴。补贴的具体数额要根据实际的支出或损失进行折算。第二种是生态转型和维持补贴。这类补贴是德国进行农业生态补偿的最重要手段，德国政府主要通过这一补贴形式扩大农业生态经营面积。采用生态农业生产方式意味着农产品生产、加工成本大幅提高，导致向生态农业转型困难。转型后2～3年内，由于销售价格偏高，生态农产品很难打开销路。与传统型农业农民相比，从事生态农业经营的农民收入水平大约低7%〔9〕。因此，德国政府为弥补农户从传统型经营向生态型经营转型而产生的收入损失，对已转型的农场给予转型补贴和维持补贴，以鼓励更多的传统型农场向生态农场转型，扩大生态经营面积，并为生态农场的正常运营提供支持。德国联邦政府和各州在国家战略计划中制定了2018—2021德国农村发展的总体框架，确定了农业生态的促进政策。由表1可见，此次计划提高了农业生态补贴的额度，其中维持经营补贴提升幅度较大。各联邦州可视各其生态农业发展的具体情况，申请国家生态补贴标准上调20%或下调30%。因此，在具体执行中，各州的生态补偿标准都不尽相同。第三种是休耕补贴。全国10%～33%的土地实行休耕补贴制度，休耕土地每公顷补贴金额为 200～450欧元〔10〕。

表1 德国耕地生态转型和维持补贴 单位：欧元/公顷

三、德国农业生态补偿对我国的启示

我国农业发展中，通过大量使用农药、化肥、饲料等使农业产量大幅提高，同时也带来了环境恶化、农产品国际竞争力低等问题。德国在欧盟共同农业政策的影响下，采用农业生态补偿促进本国生态农业发展取得了较好效果。目前，我国已在退耕还草、粮食直补等方面开展农业生态补偿试点示范，并取得了一定成效，但农业生态补偿机制尚未完善。因此，可以借鉴德国经验，完善我国农业生态补偿机制，推进我国农业的可持续性发展，保护环境。

（一）完善农业生态环境保护法律法规与政策

无论是欧盟还是德国国家层面在推进农业的生态化发展过程中，均出台了众多详细而又有针对性的法律法规，为保护生态环境提供制度上的支撑。这些法律法规一方面保障了生态补偿的合理性、规范性，同时明确了补偿对象、内容、方式、手段等，使补偿制度的运行更加明晰化、制度化。目前，我国尚缺乏农业生态补偿方面相关的强制性法律法规及政策。农业生产过程中关于减少化肥、农药的使用，施用有机肥，秸秆还田等生态型生产方式的相关补偿方面的法律法规及政策还不完善。对生态保护和补偿的规范不到位，操作性不强，因此未能在制度上为生态农业的发展提供有力的支持和保障，难以调动农民保护生态环境的积极性。鉴于以上方面，我国应在法律层面上重点制定农业环境保护条例、自然资源保护法等单项法律法规，为农业生态发展提供详细而明确的法律依据。同时，从政策上加强民众对生态农业发展中的环保意识，提高对农产品质量与安全等方面的支持。在制定农业发展政策时，逐步提高农业收入补贴中“绿色补贴”的比例，以生态补偿机制引导农民从事生态农业经营，发展自愿节约型农业，减轻农业对环境造成的污染，推动传统农业向生态农业转型。

（二）以市场为导向，由价格支持逐步向直接支付过渡

由欧盟CAP改革以及德国生态补偿方式可见，以直接支付的方式向农民提供直接收入补贴是一种有效的激励手段。德国农业政策初期，为实现满足国内粮食供给的目标，曾主要采取价格和市场支持机制，提高农业产出，直接导致了农产品过剩、环境污染、农产品市场竞争力低下、政府财政负担过大等问题。作为基础性支持，对农产品进行价格补贴可有效提高农民生产积极性，从而保障农产品供给，提高农业生产力，但会在一定程度上对市场机制造成扭曲。近年来，欧盟各国都削减了农业中的价格支持补贴，逐步向收入补贴转型，着重推进以市场化为导向的农业支持政策。当前，我国同样面临德国90年代初出现的农产品过剩、政府财政负担重、农业环境污染等问题。近20年来，我国农业政策虽经过多轮调整，但价格支持手段依然在我国农业支持中占有较大比重，而直接支付在农业支持中仅占2%左右〔11〕。从我国目前所处的发展阶段来看，用直接补贴取代价格支持的条件尚未成熟。改革优化原有的价格支持措施是当下最适合的路径〔12〕。在改革优化的同时，以欧盟和德国的经验为借鉴，逐步减少价格支持，减少以价格和收储等手段对市场的干预。实现由价格支持逐步向直接支付的过渡。同时，在农业支持政策的制定和完善中，要以市场化为向导，减少价格支持政策对市场造成的扭曲，完善农产品目标价格等扶持政策，逐步形成农产品市场机制，使农产品价格市场化，实现农民收入稳定增长，增加农产品的国际竞争力。

（三）提高脱钩直接补贴中的比例

从德国农业生态补偿的实践可见，德国农民收入补贴中的生态补贴均是与生产脱钩的单一补贴方式。以生态补偿手段中最重要的生态转型和维持补贴为例，国家为鼓励农户和农场由传统农业经营向生态农业转型，分别为转型期和维持期提供补贴。补贴标准以农作物种类进行区分，分为蔬菜、一般种植、绿地和多年生作物。根据种植面积，按照转型期和维持期分别对不同作物进行补偿。与当期产量脱钩的补偿方式不仅保障了经营生态农业农民的收入，保障农产品安全，更为重要的是通过激励机制有效引导农民转型。农民不再一味追求产量的提高，从而放弃农化、化肥的使用，而是更多地关注环境和自然保护。与耕种面积挂钩的补偿方式鼓励农民和企业以更加环保的方式加速生态农业的发展。我国农业生态补偿中直接补贴比例过低，脱钩直接补贴比例则更低。因此，在借鉴德国经验的同时，结合我国国情将挂钩与脱钩补贴相结合。建立并逐步完善与农民种植面积、当期作物产量、生产成本、经营收入等挂钩的直接支付的补贴机制。在条件成熟时，逐步提高脱钩直接支付比例，将直接支付与环境、食品安全、农业条件等挂钩，更有效地为农户从事环境友好型农业提供有力支持。

（四）细化生态补偿标准，规范生态补偿程序

由欧盟和德国的生态补偿内容可见，生态补偿标准十分细化。在一般性补偿的基础上，对特殊情况的生态补偿内容和方式等均有具体规定和说明。如德国农业生态补偿中的直接补贴包括常规补贴和特殊补贴两部分。在常规补贴基础上，其他一些特殊的生产因素如气候、地势、动物保护、自然放养均被作为发放补贴所要考查的条件。补贴的数额根据实际的支出或损失进行计算。而我国的农业生态补偿标准尚不十分明晰，有些补偿标准甚至是“一刀切”。因此，在制定生态补偿政策时应尽量细化补偿标准，使补偿更加合理化、公平化。同时，政府应通过有效方式建立政策与农民的有效通道，保证农民在第一时间了解补偿标准细则。此外，我国应建立科学的农业生态补偿标准和管理规范化，对补偿主体进行严格审定。检测机构须经过政府部门认定，负责对已领取生态补偿的农户或企业定期抽查，并对违反补偿规定者进行一定处罚。在农业生产中贯彻可持续思想，强调农业发展必须合理地利用自然资源，保护和改善生态环境，并在此基础上不断提高农业的生产水平和农民的收入水平，以使农业和农村经济得到持续、稳定、全面的发展。