【摘要】规划由“增量规划”向“存量规划”转型,城市由“增量扩张”往“存量挖潜”转变。城市高质量发展,必须做好旧城更新的文章。旧城公共服务设施更新是为了满足人民日益增长的美好生活需要,也是政府推进旧城的更新重要抓手。旧城区人口集聚,公共服务设施存在场所缺乏、建筑老化、质量较差等问题。本文以湖南省祁东县旧城区为例,在摸清公共服务设施家底的情况下,通过多元利用、市场补位、迁建提质、微更新等策略,为旧城公共服务设施提质与完善探寻路径。
【关键词】存量规划;旧城更新;公共服务设施
1、引言
党的十九大报告指出,新时代的社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。就城市旧城区而言,这种“不平衡不充分”更为突出,旧城区居民对美好生活的向往更为迫切。“存量规划”是相较于“增量规划”而言,后者是过去几十年我国城市规划的主要模式,前者估计是未来很长一段时间内城市规划的新常态[1]。“存量规划”思维下的城市发展,会把更多的重心放在旧城区,目的是提升城市的整体品质,实现城市的高质量发展。旧城区的公共服务设施是旧城居民生活的重要载体,无论是行政办公设施,还是体育、文化、医疗、教育等设施都与居民的生活息息相关。
2、存量規划与旧城更新相关概念
2.1存量规划的来由
存量规划是相对于增量规划提出的概念。增量规划,是指以新增建设用地为对象、基于空间扩张为主的规划。我国自建国起从国家层面实施城市规划始至今,增量规划一直是城市规划编制的主流。而所谓存量规划,是指针对城市建设成熟地区开展的规划,目前国内学术界对其尚无确切的定义和内涵界定。有学者描述对其如下:存量规划是对城镇存量建设用地的功能提升和形态再塑,并在城市化水平较高、城市建设用地紧张的城市日益得到重视[2]。
2.2旧城更新的演变
旧城更新的概念源于西方国家,起始于第二次世界大战结束后。经历了许多发展阶段,包括:城市重建、城市复苏、城市再开发、城市再生以及城市复兴等。近年来,我国实施的城市双修、老旧小区改造也与旧城更新有着千丝万缕的联系。对于旧城更新不同学者有不同见解,目前国内学术界没有形成统一的定义[2]。笔者认为,只要是针对旧城区的改造、整治、提质等建设行为都可以纳入旧城更新的范畴。
3、旧城公共服务设施更新的必要性
3.1满足美好生活的需要
旧城区的公共服务设施问题较为突出,主要表现在以下几个方面:(1)旧城区人口集聚,公共服务设施压力较大。如在教育设施方面,就学难、大班额问题突出,而基础教育设施又无可拓展的空间。(2)场所老化,质量较差。如行政办公设施,较大部分都是上世纪八十年代的产物,已经不能满足现代化办公的需求;(3)部分设施缺乏。如在文化设施方面,上世纪六七十年代的电影院、图书馆等已经完成不能满足居民的需求。旧城公共服务设施更新如能解决以上问题,则能很大程度满足旧城居民对美好生活的需要。
3.2旧城更新的重要抓手
经济新常态的情况下,政府财政收入降低,旧城区的更新改造不可能全面铺开,也不可能面面俱到。如棚户区的改造如若缺了政府专项奖金的支持,则就很难推进下去。而公共服务设施更新改造可作为当前经济新常态下的重要抓手来实施。如行政办公是政府资产,具有可操作性;体育设施和文化设施可引入社会资金解决部分;教育设施有较大空间的财政资金支持。鉴于此,在存量规划的背景下,旧城区的公共服务设施更新改造,是旧城更新的重要抓手,非常有必要对其实施策略进行探讨。
4、旧城区公共服务设施更新策略
衡阳市祁东县旧城区位于县城的东北部,总用地面积约9.05平方公里。现状建成规模8.22平方公里,剩余可开发用地仅为0.83平方公里。旧城区人地矛盾非常突出,用地范围内用地涉及人口约11.4万人,人均用地仅为79.4㎡,旧城区在县城1/3的土地上生活了1/2的县城人口。旧城区土地利用也非常粗放,布局混乱,还有部分堆场和工业厂房;居住建筑品质低下,大部分为自建房。
通过梳理旧城区公共服务设施现状问题,提出以下几个方面的更新策略。
4.1全面摸清家底,评估设施质量
全面摸排公共服务设施现状情况,包括建筑质量、建筑层数、用地规模等情况。以行政办公设施为例,现状行政办公设施较多(近40家),类型杂、分布零散,吸引大量人口、容易造成城区交通的拥堵,影响办事效率;办公楼设施陈旧,部分设施利用率不高,占地面积大。
4.2因地因需制宜,试点多元利用
推行联合办公,提倡一站式服务,通过政务中心集合办公,机构改革单位缩减,办公用房整合等方式,挖潜旧城区行政办公设施能力,并释放该类设施的用地空间。经全面评估,质量较好办公设施,继续保留,但集约利用。质量较差的办公设施,腾退或作为商业开发,回拢旧城更新资金;或作为公园绿地,提升旧城区品质;或作为社区办公用房,提升基层行政服务能力;或用于文化设施建设,提高市民生活水平。
规划保留旧城15处行政单位,共占地约7.96公顷。洪桥国土分局、财政局、水务局、电力局、地税局、国土局、憩园社区服务中心、房产局、城西派出所、公安局、洪桥街道办、道路运输管理局、水库管理所、城东派出所、交警大队。疏解21处行政办公用地,可挖潜用地8.96公顷。挖潜的用地及建筑,气象局、烟草专卖局用地置换两所幼儿园,司法局、能源办、人武部、劳动局、建设局、规划局、检察院、水产局、农机局、地税局等设施可试点公园(结合体育设施)、停车场、社区办公、社区活动等多种用途。
4.3引入社会资本,鼓励市场补位
公共服务设施全部交由政府建设,会极大增加财政压力,而且政府建设的设施不一定是旧城居民所需要的。比如部分体育设施,完全可交由社会资本,在商业建筑中设置健身设施,甚至可以配备游泳场地。还有文化设施,像较早年代旧城区建设的电影院、图书馆现在基本已荒废,无人愿意去,建议引入商业开发,通过商业配套电影院,满足旧城居民观影需求。医疗卫生设施,一方面社区诊所,完全可由市场调配,另一方面可以放宽民办医院租用合适建筑改造。
4.4迁建提质结合,保障基础教育
(1)公办民办结合,保障学前教育。迁建小学改为幼儿园,外部用地置换为教育用地:气象局、烟草专卖局用地置换两所幼儿园,原三小、一小改办幼儿园;太阳升小学西迁扩建,原用地置换为幼儿园。同时,通过民办幼儿园来补充公办幼儿园的不足。(2)提质重点学校,保障义务教育。提质扩建:祁东一中、二中、育贤中学进行提质改造,因为是义务教育,历史原因必须在原址扩大。(3)教育内部置换,提升教学质量。改建祁东县委党校改为清源中学,补充中学设施的不足;疏解祁东县教师进修学校,并将其用地作为祁东一中扩建用地;洪桥中学异地迁建到白云新区,原洪桥一小、三小的学生迁至洪桥中学
4.5微更新多利用,建设复合设施
通过挖潜小微空间,并复合建设设施,弥补旧城区空间的不足。从以下几个方面出发,寻找游园可落地的游园及健身设施空间:(1)桥底空间再利用。迎宾路大桥、城东大桥等旱路桥底下有宽敞的空间,可充分利用为健身场所、公共厕所等。(2)闲置空地再利用。现状各个社区均有不等的闲置地,这部分闲置地来源主要为集体用地,只不过被个人所占用,或用于菜地,或用地堆场。这类用地能以政府承受的价格从集体征收,同时百姓也愿积极配合。(3)零散危旧建筑利用。优先选择具有拆除意向且商业价值意义不大的危旧建筑。建筑拆除后优先作为小游园及并配套健身设施。结合社区现状,见缝插绿。共新增绿地广场10处(含社区内新增)[3]。
结语:
存量规划背景下的旧城更新是城市未来规划建设的一项重要工作,而以往旧城更新更多的关注老旧小区、基础设施等方面。本文认为,在经济新常态及规划新常态下,为满足人民的美好生活需要,应注重旧城区的公共服务设施更新改造。因此通过项目实践,对旧城区公共服务设施的更新改造策略进行了探讨,就行政办公、文化、教育、体育等方面内容的更新策略进行了梳理和提炼,望对同仁及决策者有所借鉴。
参考文献:
[1]邹兵.增量规划向存量规划转型:理论解析與实践应对[J].城市规划学刊,2015,No.225(05):20-27.
[2]赵怡.存量规划视野下的宁波城市中心区更新策略研究[D].杭州.浙江大学,2015.
作者简介:
李仁旺(1985-),男,湖南邵阳,工程师,硕士,主要从事城市规划工作。