慈善组织代理失灵及其治理研究

张子睿

[摘    要] 社会进步推动了我国慈善事业的快速发展，但慈善组织代理失灵问题近些年也是频频发生。2020年初春新冠肺炎疫情的爆发，更是把武汉和湖北省红十字会推到了风口浪尖。慈善组织代理失灵，不仅会挫伤社会公众对慈善事业的参与热情，更会阻碍慈善事业的健康发展。本文着眼于对慈善组织代理失灵问题的有效治理，分析了导致代理失灵的深层原因，提出了运用政府监督对代理失灵进行治理的建议，并从政府与慈善组织代理人的博弈策略入手，研究了政府对慈善组织代理人监督的信息度问题，给出了政府监督的有效策略，对提高政府监督效益、科学治理慈善组织代理失灵具有重要的借鉴意义。

[关键词] 慈善组织;代理失灵;政府监督;信息度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 079

[中图分类号] C916    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）13- 0184- 03

0      引    言

社会进步助推了我国慈善事业的快速发展，但慈善组织代理失灵问题近些年也是频频发生。慈善组织代理失灵，是指慈善组织的工作人员（以下简称代理人）在执行慈善事务过程中基于寻求自身效用扩张等目的而导致慈善组织行为目标与捐赠人或公益目标的不和谐、不一致，主要表现为代理人不能尽职尽责等行为，诸如代理人在履职中的贪污腐败、滥用职权、消极怠工、不作为、乱作为等违反法律法规、社会公德及捐赠人意愿的行为。近些年，随着网络和自媒体的迅猛发展，被曝光的慈善组织代理失灵问题并不少见。2020年新冠肺炎疫情的暴发，更是把武汉和湖北省红十字会推到了风口浪尖，就连声誉一直尚好并在此次抗击新冠肺炎疫情中表现令人感动的韩红爱心慈善基金会也曾遭到质疑和举报，足见慈善组织代理失灵问题的普遍性。慈善组织代理失灵，不仅会降低社会公众对慈善事业的信任度，挫伤社会公众的参与热情，更会阻碍慈善事业的健康发展。

1      慈善组织代理失灵的原因剖析

慈善组织代理为什么会失灵？原因在哪里？系统分析梳理慈善组织代理失灵的原因，主要有以下几个方面：

首先，慈善组织是由一个个具體的个人所组成，这些个人也是经济人，而不是利益的“阉割者”，虽然他们履职的目的在于实现公共利益，但并不代表他们总是以社会福利最大化为目标，他们也有追求个人效用最大化的动机，依照公共选择理论，这些个人并不比寻常百姓具备更高的道德操守。

其次，公共利益与个人利益的不一致性也是导致慈善组织代理失灵的深层原因。虽然慈善组织在形式上代表的是捐赠人或社会公共利益，但由于公共利益最大化与慈善组织代理人自身利益最大化之间没有必然的一致性，这就会导致在面临诸多可供选择的决策时，这些也有着内在、本能利己冲动的代理人，只要条件允许，就会采取对自己有利的行为，而不管这种行为是否符合捐赠人或社会公众的利益[1]。

第三，代理人履职信息不透明也是诱发慈善组织代理失灵的重要原因之一。如果在完全信息条件下，尽管代理人有利己动机，但由于捐赠人或社会公众对慈善组织的运行拥有完全信息，即对慈善组织的行为特征及职责运行结果完全了解，同时代理人也明白如果其履职不当，不仅会失去代理资格，而且还会遭到严厉惩罚，这时代理人的自利动机将会受到抑制，其机会主义行为将不会发生，捐赠人与慈善组织间的委托代理关系链条也就不会失灵。但拥有完全信息只是一种理想状态，事实上，由于信息不对称而导致的不完全信息才是现实生活中的真实状态。据《2010年度中国慈善透明报告》报道，慈善组织信息透明指数在3级以下（即完全不披露和仅少量披露信息）的高达75%[2]。也正基于这样的事实，在捐赠人、慈善组织及其代理人之间的委托代理关系中，哪一方拥有信息优势，哪一方就占据主动。如果代理人能够占有捐赠人不具备的信息优势，其就可以在代理关系运行中不按照捐赠人意愿去履行职责，并且其行为也不会因为被发现而受到惩罚，这时就会诱发慈善组织代理失灵。加之在捐赠人与慈善组织及其代理人之间的委托代理关系运作透明度低、委托代理关系链条长等原因，更进一步加剧了捐赠人与代理人之间的信息不对称程度。在这种情况下，只要代理人选择机会主义行为的收益大于其履职尽责的收益，其就具有为自己利益而扭曲公共利益的积极性，这必将导致慈善组织代理失灵。

2      政府监督是治理慈善组织代理失灵的有效良方

治理慈善组织代理失灵，关键在于提高慈善组织运行的信息透明度，因为在完全信息条件下，代理人利己行为动机将得到遏制，慈善组织代理失灵将会减少。而提高信息透明度的有效方法之一就是加强对慈善组织运行的监督。但监督也是需要成本的，而且一般来讲，其成本还是比较高的，在这种情况下，如果寄希望于社会公众完成对慈善组织运行的监督肯定是不太现实的，因为对具有自利本性的社会个体来讲，他们认为这样做是得不偿失的，此时他们更倾向于采取机会主义行为，而把监督这样的事情寄希望于其他人去做，这样做的结果就是最终无人监督或很少有人监督。“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段，以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性、寻求自我利益扩张的个人是不会采取行动以实现他们共同或集团的利益的”[3]。从这一点来讲，基于社会公众所普遍具有的搭便车心理，单纯依靠社会公众进行监督是不可行的。关于这一点，我们也可从武汉和湖北省红十字会事件中得到印证，虽然社会上一直对红十字会普遍存在非议（主要是其作用发挥不够、代理人炫富等原因所致），但若不是突发的新冠肺炎疫情，武汉和湖北省红十字会所存在的问题也不一定会在此时被曝光。为此，治理慈善组织代理失灵，我们一方面要寻求广泛的社会监督，要争取和依靠广大人民群众的支持，另一方面更要强化政府监督，要依靠国家的政治、组织和制度优势依法治理慈善组织代理失灵。

3      政府与慈善组织代理人的博弈策略

3.1   基本假设

假设1：慈善组织代理人履职尽责可获收益为u1，同时可为政府或慈善组织带来效益为u2。

假设2：政府对慈善组织代理人的策略有“监督”和“不监督”，慈善组织代理人的策略有“利己”和“不利己”。

假设3：政府的监督成本为C（p），且C′（p）>0，C″（p）>0，C（0）=0，其中p为政府监督的信息度，即政府发现慈善组织代理人利己行为的概率。

3.2   双方策略及得益

依据上述假设，可得政府与慈善组织代理人的博弈策略和得益情况如下：

（1）政府选择监督，慈善组织代理人选择不利己。这时，政府与慈善组织代理人得益分别为u2-C（p），u1。

（2）政府选择监督，慈善组织代理人选择利己。这里，由于慈善组织代理人的利己行为，政府得益将减少S，而慈善组织代理人得益将增加r，但政府发现后对慈善组织代理人的惩罚为βr，β为惩罚系数。在此策略下，政府与慈善組织代理人得益分别为u2+pβr-（1-p）S-C（p），u1+（1-p）r-pβr。

（3）政府选择不监督，慈善组织代理人选择利己。这时，政府与慈善组织代理人得益分别为u2-S，u1+r。

（4）政府选择不监督，慈善组织代理人选择不利己。这时，政府与慈善组织代理人得益分别为u2，u1。

3.3   慈善组织代理人利己行为最优发生概率

由于在不完全信息条件下，政府与慈善组织代理人都有机会主义倾向，为此，假定慈善组织代理人利己行为发生概率为pa，则政府监督与不监督的收益π1、π2分别为：

π1=pa[u2+pβr-（1-p）S-C（p）]+（1-pa）[u2-C（p）]

π2=pa（u2-S）+（1-pa）u2

当政府选择监督与不监督策略，其收益无差异时，就可得到慈善组织代理人利己行为发生的最优概率。为此，令π1=π2，即：

pa[u2+pβr-（1-p）S-C（p）]+（1-pa）[u2-C（p）]=pa（u2-S）+（1-pa）u2

解得：

结论1   慈善组织代理人利己行为发生的最优概率pa*与政府的监督成本C（p）、信息度p、政府对慈善组织代理人利己行为的惩罚系数β，以及慈善组织代理人利己行为给政府带来的效益损失S等诸因素相关;进一步，慈善组织代理人利己行为发生的最优概率与政府的监督成本呈正相关，即政府的监督成本越大，慈善组织代理人利己行为的发生概率也就越大①;同时，随着惩罚系数以及代理人利己行为收益的增大，慈善组织代理人利己行为发生概率将会减小②。