农村精准扶贫中政府与慈善组织的合作及行动方略

张文惠

摘要：精准扶贫是我国现阶段农村扶贫工作的主导性战略。文章根据政府与慈善组织在过去农村扶贫实践中的关系演变，提出当前要致力于构建政府与慈善组织合作型扶贫模式，以其动力原理为理论基础，从内外因角度出发，强调要发挥各主体的积极能动性，并设计提出了一条以合作、对接、运作、反馈为主要内容的政府与慈善组织合作型精准扶贫行动路径。

关键词：精准扶贫；政府；慈善组织；合作型扶贫；行动路径

中图分类号：F323.6文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0084-04

精准扶贫，既是当前我国经济社会发展的重大战略任务，也是全面建成小康社会的关键举措。我国城乡差距明显，贫困主要是农村的贫困。因此，精准扶贫重点在农村。不可否认，政府在扶贫开发中发挥着重要的作用和力量，实现了大规模的减贫，取得了很大成效。然而，也要看到以政府为单一主体的扶贫模式已不适于当前形势。在新一轮的扶贫攻坚中，引入社会组织等多元主体，特别是慈善组织的参与，构建政府与慈善组织的新型合作关系和合作型扶贫模式，是创新社会扶贫的需要和趋势。实践中，慈善组织凭借其自身的优势和资源在农村扶贫领域的社会治理中承担着重要的角色，满足了市场的需要，弥补了政府的不足，但是慈善组织参与农村扶贫仍存在着现实困境。目前，学术界对于探讨政府与慈善组织在农村精准扶贫中的关系研究还不足，这与精准扶贫的战略地位重要性不相符合。本文将从理论和实践层面分析政府与慈善组织在农村扶贫中关系模式的演变，尝试构建两者的新型合作关系，探索其适合的行动路径，以期为我国发挥社会力量在农村扶贫中的作用提供参考。

一、政府与慈善组织在农村扶贫中的关系演变

国内学者对扶贫模式的研究取得了丰富的成果，归结起来，从发展上大致经历了三个阶段， 分别是救济式扶贫阶段、开发式扶贫阶段、参与式扶贫阶段。[1]在不同的发展阶段，政府和慈善组织上演着不同的关系变化。

1.救济式扶贫模式：政府唯一，慈善组织被排斥。建国初期的扶贫模式以救济式为主。这一时期的扶贫被认为是政府的责任，政府是农村扶贫的唯一力量，不需要任何社会组织的参与。政府的扶贫效果不明显，全社会普遍贫困，这一局面持续到改革开放以前。上世纪70年代末期的扶贫模式以救济式为辅、减贫式为主。政府是农村扶贫的唯一主体，在农村地区大力推行经济体制改革，广大贫困农民积极参与市场，抓住发展机遇，部分地区和部分农民开始摆脱贫困。同时，中国第一批慈善组织在改革开放时期萌芽诞生，但是，这一时期的慈善仍被视为资产阶级的伪善，慈善组织依旧遭受排斥，没有在农村扶贫中发挥作用。根据国家贫困标准计算，贫困人口的数量从2.5亿（1978年）下降到1.25亿（1985年），贫困人口占农村总人口的比例从30.7%下降到14.8%。[2]

2.开发式扶贫模式：政府主导，慈善组织被吸收。80年代中期，我国扶贫模式由救济式向开发式转变。政府是主导，采取自上而下的决策治理方式，通过行政干预和政治动员来开展扶贫计划。政府主要从宏观上制定扶贫策略：一是成立专门的扶贫工作机构。如国务院贫困地区开发领导小组（1986年）的成立，通过协调各职能部门，利用其专业优势参与农村扶贫，促进贫困地区的经济发展。二是安排专项资金用于扶贫开发。政府在贫困地区投入了上百亿财政资金用来支持贫困县的各项投资。三是制定专门优惠政策。政府为农业和工业贷款项目发放上千亿元的信贷扶贫资金，部分地区还享受到税收优惠政策。政府在农村扶贫中取得了较大的成效。这一时期的慈善组织开始被吸收为扶贫力量，如中国扶贫基金会（1989年）的成立，开创了慈善组织参与农村扶贫事业的先河。由于在农村扶贫工作中的出色实践，慈善组织的地位由被排斥转为被吸收，之后还大力吸收和借鉴世界各国慈善组织的实践经验。慈善组织以公益目的和志愿者精神来落实扶贫项目，这一时期开创了政府与慈善组织在农村扶贫开发中和谐共处的局面。根据官方贫困线计算，农村贫困人口的数量从1.25亿人（1985年）减少到3200万人（2000年）。[3]

3.参与式扶贫模式：政府主导，慈善组织积极参与。进入21世纪，我国扶贫模式由开发式向参与式转变。《中国农村扶贫开发纲要（2001——2010年）》明确提出“要积极创造条件引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”。[4]政府仍是主导，但更加重视农民的利益和需求，采取自下而上的参与式决策模式。政府扶贫重心向微观层面转变，注重发展科学技术、教育、文化和卫生事业，主要扶贫措施是整村推进、产业化扶贫、职业教育和劳动技能培训等，从而激发农民的主体能动性。同时，新纲要强调参与式扶贫，慈善组织从被动吸收到主动参与。但是，政府与慈善组织的关系本质上仍是一种控制和依赖的关系。根据2010年1274 元的扶贫标准计算，农村贫困人口的数量从9422万人（2000年）减少到2688 万人（2010年），贫困人口占农村人口的比例从10.2%下降2.8%。[5]

从新中国成立到进入新世纪以来，农村贫困人口大规模缩减，这离不开国家在不同时期制定的扶贫政策，政府在人力、物力、财力等社会资源动员方面有着无可比拟的优势，但也存在着局限性，如管理效率低下和资源配置浪费，不了解农民的需求造成政策缺乏针对性，扶贫模式单一化等等。慈善组织是农村扶贫中一支规模大、专业性强、具有创新性的队伍，虽然目前还处于初始发展阶段，但它在协助政府扶贫开发工作中，能够创新扶贫理念，提供新型扶贫模式，注重目标可持续性，引入市场机制，准确反映农民需求，集中自身优势和专业性，实现资源优化配置等，是新时期扶贫的重要中坚力量。

但是，慈善组织除了受自身因素、社会环境因素影响外，还有更深层次的问题，如政策不透明、机制不清晰等因素，影响着慈善组织扶贫工作的热情和效率。因此，还需搭建政府与慈善组织之间有效合作的对话平台。

二、农村精准扶贫中政府与慈善组织合作型扶贫模式的构建

2011年至2020年是我国全面建成小康社会的关键时期，农村扶贫工作是难题。按照2011 年2300元扶贫新标准，我国贫困人口数量从2688（2010年）万人增加到1.22亿人（2011年）。[6]2013年11月，习近平提出“精准扶贫”理念，随后不久便建立了精准扶贫工作机制。这一时期的贫困形势更为复杂多元，以往的扶贫模式难以适应新形势的需要，慈善组织恰好是突破现阶段扶贫难题的重点，创新政府与慈善组织的扶贫模式成为新时期扶贫工作的关键。

1.合作型扶贫模式的理论。国内外学者对贫困治理的研究有大量的理论成果，其中上世纪90年代广泛兴起的合作治理理论，主张政府与企业、非政府组织、公民之间通过互动合作更好更高效地提供公共服务。[7]这些理论成果表明，要充分发挥政府的主导作用，引导更多的社会组织参与到农村贫困治理中来，通过适当的合作形式，促进相互间的分工协助，实现资源功能的优势互补，构建新型的合作式扶贫模式，提升扶贫效能，激发合作活力。

合作型扶贫模式有三个基本特点：首先，政府与社会组织都是扶贫的主体。它强调了扶贫治理主体的多元化，突破了以往政府单向主导扶贫的格局，突出社会组织等力量共同参与扶贫的重要性。政府要通过适度分权，将权力下放给社会组织，同时要积极培育社会组织，特别是公益慈善类组织，使其利用自身优势主动参与到扶贫工作中来。其次，政府和社会组织的地位是平等的。政府虽然在扶贫工作中是主导性角色，但是它与各扶贫主体的地位是平等的，通过搭建的平等沟通协商新平台，最终达成共识，实现扶贫主体的良性互动。最后，政府与社会组织目标一致，功能互补。它强调政府和社会组织的有机结合，既注重发挥政府的政策引导功能，又注重发挥社会组织的专业职能优势，形成一个优势互补、合作共赢的大扶贫格局。可见，合作型扶贫模式理论符合当前我国实际，这为新时期政府与慈善组织合作型扶贫模式提供新的理论视野。

2.政府与慈善组织合作型扶贫模式的动力原理。政府与慈善组织合作式扶贫模式的动力原理源自多个主体的共同需求和目标，各要素作用在各方主体的有效发挥下，产生强大的合力，使扶贫工作持续有效地运转。任何社会活动都是人的活动，该动力原理就是要发挥和调动人的创造性和积极性、能动性，主要通过物质动力、精神动力来刺激。根据上述理论参考，从内外因角度阐述政府、农民、慈善组织这三个主体的合作型扶贫模式动力原理，见图1。

图1政府与慈善组织合作型扶贫模式的动力原理事物发展的动力是由内因和外因共同作用的，内因是事物变化发展的根本原因，外因是事物发展的必要条件，外因通过内因而起作用。农村要摆脱贫困不仅要积极发挥农民自身这个内部因素的作用，还要充分调动政府和慈善组织这两个外部因素的作用。从农民这个主体来看，他是合作型扶贫模式的内在驱动力，属于内因。只有思想上明白依靠自身能力，才是实现长效脱贫的重要路径，这对农民真正摆脱贫困具有决定性的作用。目前农民贫困受到如制度、政策、环境、教育、卫生等多种因素的影响，他们还需要政府的引导和慈善组织的支持。从政府这个主体来看，农村扶贫开发工作是政府长期的基本任务和目标，关系到和谐社会的建设和小康社会的建成。政府是合作式扶贫模式的外在主导力，属于外因，利用强大的政府资源和资金等物质动力来激发农民，发挥着脱贫的重要作用。同时，政府培育扶持慈善组织，建立平等合作关系，并由慈善组织带动农村扶贫工作的发展。从慈善组织这个主体来看，它是社会文明发展到一定阶段的产物，具有推动社会发展的责任。慈善组织是合作式扶贫模式的外在助推力，也属于外因。从实际运行效果看，慈善组织在农村小额信贷、技术推广、劳务输出、儿童助学、教师培训、医疗救助、妇幼保健等诸多方面发挥着积极作用。[4]合作型扶贫模式将政府和慈善组织这两者有机结合起来，通过资源整合提高扶贫效能，实现两者的协调合作，在一定程度上弥补了其它扶贫模式的不足。

可以说，政府与慈善组织合作型扶贫模式充分发挥了各主体的作用，包括政府的外在主导力、农民的内在驱动力、慈善组织的外在助推力，通过内外因的作用，三方力量的合作，产生强大的合力，是适合当前农村扶贫工作的合作模式。

三、农村精准扶贫中政府与慈善组织合作扶贫行动路径的选择

精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核的扶贫开发模式。[8]把握农村精准扶贫的关键点是要找准扶贫脱贫的行动路径。基于对合作型扶贫模式相关理论和精准扶贫内涵的理解，本文认为，政府与慈善组织在农村扶贫中可以从合作、对接、运作、反馈四个层面形成合作扶贫的行动路径。

1.合作：共同目标和利益的推动。缩小贫富差距仍是我国面临的重大问题和挑战，单靠政府一支力量单打独斗是不够的。要解决艰巨的扶贫任务，还需要全社会的共同参与，而慈善组织作为社会力量的重要组成部分，发挥其在扶贫上的积极作用，就显得尤为重要。因此，需要双方的合作，其合作基础是共同目标和利益的推动。政府开展的扶贫工作是一项国家任务，旨在让扶贫对象脱贫致富，这是政府目标和社会目标的推动；而慈善组织开展的是社会救济事业，旨在从组织宗旨上解决贫困人口的最基本问题，这是公益目标和社会目标的推动。不管是政府还是慈善组织，其最终共同目标都是帮助贫困人口稳定脱贫致富从而实现政府目标和公益目标、社会目标。由此可见，双方的合作具有其合理性和必然性，它是政府和慈善组织共同利益目标的推动。

2.对接：扶贫资源与农民需求的整合。精准扶贫的成效如何，在很大程度上取决于是否有效对接扶贫资源与农民需求。因此，在扶贫工作中应严格制定统筹资源规划，科学调配政府和慈善组织各自的资源，紧密对接贫困农民的特定需求。政府在扶贫工作中发挥着主体和主导作用，要突出保障贫困农民的基本生活水平。如对无劳动能力和其他经济来源的扶贫对象，应通过保底政策，保障其基本生活需要。政府还要推行规划引导统筹、重点项目主导统筹，但并不是事事有求必应、大包小揽。它需要引入市场机制，鼓励支持和深度挖掘社会组织的扶贫力量，统筹各方资源，实现各类资源的充分流动。慈善组织作为专业化的组织，具有更强的市场意识，可以有效地把市场机制引入到扶贫开发工作中来，联合多部门，整合多项资源，使得扶贫项目多样化。如在实践运行中，坚持因地制宜、因人而异的原则，充分尊重农民的实际需求，注重培育自我发展能力，激发贫困人口脱贫的内生动力。针对部分边远山区农村，进行打水井、开梯田、种植养殖等技术培训；针对有些农村教育滞后状况，开展各类儿童少年助学项目，建设校舍、捐赠图书扶贫支教等；针对有些贫困农民因病致贫现象，设立医疗救助关爱基金，与地方政府和医疗机构合作开展义诊、免费赠药等活动。[9]慈善组织通过发挥自身专业技能优势，与市场机制、农民需要对接起来，将提高扶贫效率。

以前在扶贫工作中政府和慈善组织可能存在没有对症下药的问题，扶贫资源与农民需求没有有效对接，造成资源浪费，影响扶贫效率。但在精准扶贫中可以根据特定扶贫对象的致贫原因、贫困状况，对接政府和慈善组织双方的扶贫资源优势和农民自身的发展意愿、市场需求，量身订制扶贫计划，通过协商沟通合作，提高扶贫资源配置效率，符合农民脱贫的实际需求，充分发挥市场机制的决定性作用，使得扶贫措施更具针对性，产生“1+1>2”的良好效果。

3.运作：主导监测和分类管理的耦合。政府主导监测与慈善组织参与分类管理的紧密程度和相互影响是扶贫管理工作中至关重要的环节。首先，农村精准扶贫要明确扶贫对象。政府能在短时间内能集中和整合各类资源优势，通过行政手段快速推进工作，从而建立全国扶贫信息网络系统，对扶贫对象进行全方位、全过程的主导监测。其次，各帮扶主体根据不同类别的贫困对象与扶贫资源有效对接来实现分类管理、精准帮扶。例如，对于丧失劳动能力而生存困难的扶贫对象，由政府主导监测管理，并给予基本的生活保障；对于有劳动能力而发展困难的扶贫对象，由各帮扶主体，引入市场机制，帮助其发展相关产业或劳动力转移就业；对于因其它原因造成的暂时困难的扶贫对象，由社会组织对其实施帮扶。这些年，慈善组织创新了扶贫工作的内涵和范围，形成扶贫项目管理的形式多样化、内容丰富化，慈善组织参与扶贫工作已成为常态化。从实践运行效果来看，以中国扶贫基金会为例，截止到2012年，该基金会成立24年以来，共募集57亿元资金和物质，超过1500万人得到资助，其中有186.7万贫困人口受惠。中国扶贫基金会在提高贫困地区医疗保障水平、改善贫困地区的教学条件、增加贫困群体在市场中的竞争力、为突发灾难提供救援等方面发挥了积极作用。[10]

可见，政府对扶贫对象和帮扶工作进行主导监测，慈善组织对扶贫项目和资源进行分类管理，这两者的耦合促进扶贫管理的效能，它们是相辅相成、互相补充的。

4.反馈：动态考核和社会监督的结合。扶贫成效如何，需要在过程和结果中开展动态考核和进行社会监督。精准考核是精准扶贫的一项重要内容，是指对扶贫工作进行量化考核，奖优罚劣，从而保证各项扶贫政策落到实处。考核内容主要有两方面：一是考核贫困人口的脱贫效果。这些已脱贫的农民是长效脱贫还是暂时脱贫，哪些可以退出，哪些需要进入，从而使扶贫信息真实有效。二是考核帮扶主体的工作绩效。对于政府而言，把其作为绩效考核的一项重要指标，是政府政绩的一种体现；对于慈善组织而言，可依据考核结果予以奖励和资助、税收优惠等。因此，有必要制定科学的量化指标体系和动态考核标准，使之能更直观地衡量贫困人口的脱贫状态。

扶贫过程和结果离不开社会监督。资金监管一直是扶贫管理的热点、难点问题，无论是政府还是慈善组织首先都需要通过信息网络平台报告资金使用动向，接受社会的监督。这不仅扩大了政府和慈善组织扶贫资金使用管理的透明度和公开度，反过来，社会监督的公开化和民主化也相应提高了政府和慈善组织在扶贫工作中的自我管理能力。同时，让捐赠者参与进来，让他们到实地考察、督查，并告知所捐赠款项的使用情况，可实现全过程的透明化，保障政府和慈善组织的公信力。其次，发挥第三方独立评估机构的作用，对政府和慈善组织扶贫的项目进行审计，并公示结果。另外，社会大众和新闻媒体也是社会监督的有效力量，需要对其提供信息查询，给予问题答复，使整个过程公开透明。可见，动态考核和社会监督的结合更好地评估和反馈了政府和慈善组织在扶贫工作中的成效，是一种合作的进步。

图2政府与慈善组织合作扶贫的行动路径综上所述，由图2可见，政府与慈善组织合作扶贫行动路径的选择是政府官方属性和慈善组织社会属性双重路径的融合。一方面，政府在农村扶贫的政府目标制订、资源配置、主导监测、动态考核过程中体现了政府官方性的影响和推动；另一方面，慈善组织在公益目标实现、需求对接、分类管理、社会监督过程中凸显出慈善组织社会性的体现与发展。合作、对接、运作、反馈这四个过程相互影响、相互促进，形成一个动态运行的系统整体。根据我国具体国情，政府对慈善组织的影响始终贯穿于整个行动路径过程，并支持鼓励慈善组织的社会价值体现，这两者在扶贫行动路径中是相互交织、平等互助的。

四、结语

随着经济社会发展和扶贫形势变化，我国政府与慈善组织在以往农村扶贫中主要经历了三种模式：救济式扶贫模式、开发式扶贫模式、参与式扶贫模式，他们的关系先后呈现出政府唯一，慈善组织被排斥；政府主导，慈善组织被吸收；政府主导，慈善组织积极参与的阶段性演变。进入全面建成小康社会的攻坚阶段后，我国迎来了政府、市场、社会协调推进的农村扶贫开发新格局。为了适应新时期和新挑战，根据合作治理理论，构建政府与慈善组织合作式扶贫模式。在这种模式下，政府与慈善组织都是扶贫的主体，形成地位平等、目标一致、优势互补的合作关系。在其动力原理中，农民是内在驱动力，政府和慈善组织分别是外在主导力和外在助推力，通过内外因的作用，三方力量的合作，产生强大的合力。该模式原理强调了充分发挥主体的积极能动性，这为政府与慈善组织合作扶贫行动路径的选择提供了理论依据，形成了从合作、对接、

运作、反馈四个层面的行动路径。研究显示：合作基础是政府目标和公益目标的推动，主体效能是扶贫资源和农民需求的对接，优势互补是主导监测和分类管理的耦合，评估反馈是动态考核和社会监督的结合。

但是，政府和慈善组织合作型扶贫模式在实践中开展起来还有一些现实困难和阻力。要真正实现这种合作关系，首先，政府需要适度分权，在具体项目执行过程中，应该逐步退出，将权力下放给慈善组织。另外，积极培育和扶持慈善组织，通过搭建平等的合作新平台，实现扶贫开发主体的多元化。其次，慈善组织要利用自身优势主动参与和融入扶贫工作中，通过与各级政府的互动，实现优势互补，形成合理分工、平等合作的关系。这就需要构建政府和慈善组织平等交流长久有效的合作机制和正式化、专业化、职业化的合作模式。精准扶贫是一项较为复杂而系统的工程，需要各方的积极参与和共同努力，才能够最终实现贫困人口的脱贫致富。

参考文献：

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