生态公益林补偿机制研究

张展 曹雪云 袁宝龙

摘 要 我国乃至世界正面临生态系统失衡、环境污染严重、各类资源趋紧的严峻形势。要实现生态环境改善、人与自然和谐共处的目标，生态公益林建设刻不容缓。生态公益林补偿机制是生态公益林建设中至关重要的环节。目前，我国生态公益林补偿制度已取得了一些进展，但仍存在公益林责任主体认识不清、补偿标准偏低、补偿模式单一、补偿方式简单、补偿机制缺乏科学规范性、经营者与政府之间存在矛盾、缺乏相关法律法规等诸多问题，不利于生态公益林的建设发展，必须明晰公益林的责任主体、提高补偿标准、丰富补偿形式、明确公益林的划分、规范补偿标准、健全相关的法律法规、加大对公益林的宣传。不断完善补偿机制更有利于生态公益林的建设，也能更好地满足人类生态和社会的需求。

关键词 生态公益林;补偿机制;补偿现状;问题与对策

从刀耕火种到现代工业化，中华民族一直在努力拼搏，奋发向上，在创造无数耀眼的经济文化的同时，给自然环境带来了影响，导致生态系统失衡、资源趋紧、环境恶化、物种多样性遭到破坏，产生巨额生态赤字，大自然向人类亮起了红灯。因此，生态文明成为我国建设发展的重要内容。党的十七大首次提出建设生态文明，直面环境问题;党的十八大提出要全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，生态文明的重要性再次突显;党的十九大进一步提出，我国要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。因此，要建立健全的生态保护法律体系，实行严格的生态环境保护制度，高效利用资源、保护资源、修复资源，严明生态环境保护责任制度以保护祖国的大好河山。而要实现人与自然和谐共生的目标，就必须大力建设生态公益林，完善公益林补偿制度，不断创新，与时俱进，努力实现生态良性发展，提高全民生态环境保护意识，共同建设美丽中国。

1987年，我国首次提出森林分类经营理论，将国家所有森林按照所处位置、承担功能以及存在价值的不同，分别划分为公益林和商品林[1]。其中，公益林是为满足国家的生态需求、社会需求而建设的林地，主导功能是保护生态环境。公益林的区划界定工作自2002年始在全国开展实施，其中区划的重点公益林为国家公益林，此后各省也相继区划了部分公益林，即地方公益林，其建设发展由各级人民政府投入为主。经过多年的探索与发展，我国已经建立了一套较为完整生态公益林补偿体系。在国家层面，我国发布了《生态文明体制改革总体方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等，强调了建设生态文明、建立生态补偿制度的必要性和迫切性，在森林保护方面强调了要健全公益林补偿制度，完善公益林管护机制。在学术研究领域，专家学者也围绕生态公益林补偿展开了基础理论探讨、标准制定、制度设计、法律法规等相关研究。李芬、李文华等[2]认为，生态补偿标准过低会难以调动补偿客体的积极性，补偿效果会打折扣;王晓莉、徐娜等[3]认为，生态补偿应该体现多元化，利用政府与市场相结合的补偿方式更有助于落实补偿，减轻政府压力;李琪、刘晶等[4-5]认为，森林生态补偿是调节公益林经营者和受益者之间利益关系的制度安排。

虽然政府和专家学者对生态公益林补偿制度的建立作出了很大贡献，但目前生态公益林的补偿仍在损失性补偿阶段，模式单一、标准偏低，现行补偿制度不能有效地反映出补偿的本质，尚未达到实际性的生态补偿。因此，进一步完善补偿机制是急需解决的关键问题。基于此，分析我国建立生态公益林补偿机制的必要性、补偿机制存在的问题，提出相关的解决对策。

1 建立生态公益林补偿机制的必要性

生态公益林建设的重要性是由当前生态保护的迫切性决定的。生态公益林效益补偿是对公益林本身的补偿，也是对生态公益林建设者的付出和牺牲进行补偿[6]。生态公益林的建立势必会牺牲建设者的利益，而且建设生态公益林也需要投入大量的人力、财力、物力。因此，为了构建人与自然命运共同体，达到国家持续发展的战略要求，必须建立补偿制度。

1.1 对经营者利益的补偿

《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）规定，公益林只准许进行抚育采伐和更新性采伐。但是目前，我国仍有部分贫困地区的林农以采伐、贩卖林木为主要经济来源。公益林的采伐被限制后，林农利用公益林获取经济效益以满足日常生活所需就受到了很大程度限制，不利于当地的经济发展，牺牲了少数人的利益，打击了林农建设生态公益林的热情[7]。因此，必须建立生态补偿机制，以保证林农的收益。

1.2 彌补公益林建设投入的不足

生态公益林建设是一项时间长、投入大的公益性工程。一般来讲，公益林建设都在较为贫困的地区，当地政府和林业部门的资金有限，而退耕还林、封山育林等公益林项目都需要投入大量的资金，存在育林资金短缺问题，项目难以推进，如封山育林，现有的扶持标准每年每公顷仅45元。其中，政府部门的资金扶持力度较小是一个重要原因，同时，社会资源紧张、经济发展迅速、物价上升等因素共同导致公益林建设困难。护林员报酬较低，补偿费用不能满足必要的育林支出，其他如损失性补偿、管护等经费更无从考虑，群众建设公益林的积极性、信心、热情都会受到打击[8]。这就需要建立生态公益林补偿机制，弥补公益林建设投入的不足。

1.3 避免少数投入和大众收益的不公现象

建设生态公益林的目的是维护和改善生态环境，促进人与自然和谐共生，向社会和公众提供产品和服务。生态公益林的生态功能人人皆可分享，而且无需经过市场交换和管制就可被人们利用，具有非排他性的属性[9]。在生态系统中，若是A地区投入大量资源产生生态、社会效益，B地区便可“坐享其成”，这种行为会造成局部地区投入、全社会收益，少数人牺牲、全民享受现象。这样不仅会导致人民群众没有意识到公益林带来的生态效益和社会效益，而且大大打击了建设生态公益林人员的积极性。生态公益林补偿机制的建立不仅是对建设公益林人员和部门的一种回报，也是对自然的一种爱护。

2 我国生态公益林补偿机制存在的问题

2.1 责任主体认识不清，管理难度大

生态公益林建设的原则是政府主导、社会参与、分级管理、责权明确。一般划入公益林的林地按公益林管理要求限制其进行林业生产经营活动，林农的损失通过国家公益林补偿政策得到补偿。从某种意义上讲，生态公益林建设是林农把自己经营的林地按生态公益林要求进行管理，以达到建立绿水青山、促进人与自然和谐的目的，为维护和改善生态环境、保持生态平衡服务。公益林建设和管理的实质是政府行为，政府是生态公益林建设的主体，必须承担生态公益林规划、建设和管理的责任;而林农承担支持和保护国家公益林建设的义务，并得到相应的补偿，积极配合政府的生态建设工作，无权对公益林进行规划、建设和管理[10-11]。然而，生活中有人认为在生态公益林建设中，政府只承担资金的发放工作，一切责任由林农承担，这种错误认识会导致以下3方面的问题：1）政府主体责任缺位，不利于公益林的建设和管理;2）一切责任由林农承担，加剧了林农的压力，打击林农建设公益林的热情;3）增加了建立补偿机制的难度。

2.2 补偿标准偏低，林农得到实惠少

经营商品林与经营公益林存在巨大的收益差距。就目前形势来看，我国的商品林发展较好，我国公益林补偿标准虽在不断提高，但从实质来看，尚处于损失性补偿阶段，还没有达到生态补偿标准，林农依旧“得不偿失”[12]。我国国有公益林补助由国有公益林所在单位领取，国家补助标准为每667 m2 5元;而集体所有公益林补贴，未分配承包到户的森林由集体领取，分山到户的森林由各户领取，国家补助标准从2002年的每667 m2 5元逐步提高，目前为每667 m2 15元。除国家补贴外，各省根据自身经济状况，除补贴支付各省划定的地方公益林外，还对国家划定的公益林实行配套补贴，但各地标准不一，有的省尚未配套。现有的生态公益林补偿标准过低，无法达到林农的心理预期，影响了群众参与和保护生态建设的积极性，对生态文明建设影响较大。

2.3 补偿模式单一，补偿方式简单

我国的林业生态补偿模式以政府财政支付补偿为主，其他补偿模式发展缓慢、不成熟[13]。这种补偿模式存在很多问题：1）会给政府增加财政负担;2）单一的补偿方式和有限的资金不利于补偿标准的提高;3）财政支付不利于生态服务收费思想的发展。生态公益林补偿办法实行按实际面积计算定额补助，补偿标准与森林发挥的生态效益不相关，缺乏科学规范，林农得到的实惠少。而且林业资源生态价值大，补偿资金需求多，仅靠政府财政补偿无法满足要求。在经济发达地区，生态补偿政策的实施尚且障碍重重;在经济不发达地区，生态补偿政策的实施更是难上加难。此外，国家财政压力的增大导致林业生态补偿标准上调的幅度变小、上调的周期变长，不利于生态公益林补偿标准的提高。

2.4 补偿机制不合理，缺乏科学规范

目前，我国生态公益林的补偿资金按公益林面积计算，虽操作简单，过程轻松，但存在补偿标准与林地发挥的生态效益不符、同一补偿标准对待不同投入力度的不公现象。当前确立的生态公益林补偿标准不合理主要体现在两方面：1）现有公益林补偿没有科学、规范的定价标准，没有考虑生态公益林的区位、地类、立地、树种、龄组等指标[14];2）现有生态公益林补偿没有严格、科学的提价标准，仅是根据政府财力或行政领导主观判断调整，用“一刀切”[15]的形式实行同一补偿标准，如早期浙江省公益林以“两年调整一次，一次增加两元”为补偿标准。补偿机制的不合理、不科学导致林农的收益得不到保障，政府的工作缺乏民众信任。

2.5 经营者和政府之间存在矛盾

生态公益林主要是发挥社会和生态作用，由于补偿标准偏低，自家林地划为公益林的林农正常经济收入和日常生活受到严重影响，很大程度上限制了生态公益林的持续发展。目前，我国仍有相当一部分相对贫困地区的林农需要依靠采伐、贩卖林木为生，限制了林农对生态公益林的有效利用，使经营者收益减少，尽管政府会给予他们一定的生态补偿，但补偿标准偏低，达不到林农的理想状态，导致经营者和政府之间的矛盾加剧。这不仅损害了林农的经济利益，打击了群众建设生态公益林的积极性，而且若有林农不顾生态公益林的法律条例出售林木以获得钱财，更加不利于生态公益林的管理。

2.6 法律机制不完善和监管缺失

《森林法》等法律法规确定了森林生态效益补偿机制。但其中也存在许多问题。1）生態补偿费的征收和使用缺乏严格的法律依据和监督管理，征收的标准、对象、范围、方法不统一，补偿的原则、依据、主体、标准、方式、基本制度没有明确的规章制度，漏洞很多，且资金并未完全用在生态公益林的建设和补偿上。2）补偿覆盖不全面、界分不清楚。3）补助标准以及实施机制没有合理考虑林种贵贱、作用差异、区位分布、经济状况、环境条件等，全部同一标准，可能与地方配套的补偿制度产生冲突。

从监管方面来讲，政府和地方林业部门作为生态公益林的建设者，是生态公益林补偿管理的规划者和各利益相关者的协调者，但是其监管也存在问题。1）我国生态公益林的监管机制不够全面;2）基层监管体系不够完善;3）监管人员不到位。

3 完善生态公益林补偿机制的建议

3.1 明晰生态公益林建设和管理的责任主体

政府是生态公益林建设管理的责任主体，承担管理职责;林农是被补偿对象，承担支持和保护国家公益林建设的义务。为了明确划分公益林的责任主体，将管理工作落实到位，应做好以下3方面工作。1）签订公益林管护合同，上一级的政府和地方林业主管部门与下一级的生态公益林经营单位、集体、个人签订公益林管护合同。2）承担责任，相关管护部门、单位、个人按照管护合同规定，承担管护责任。3）严禁平均分配，林业主管部门应按照各个地方实际情况制定补偿标准，不得搞平均分配。这样既能避免生态公益林管护经费从公益林供给者损失性补偿资金中提取，又能明确政府的管护责任。

3.2 提高生态公益林补偿标准

补偿标准是生态公益林制度中的核心要素。1）补偿靠山吃山、无其他经济来源的林农，给予他们应有的补偿，同时也要转变他们靠山吃山的旧观念，引导他们发展其他产业，让林农享受到政策的优惠。2）避免“局部地区投入，全社会收益”“林业部门建设，所有部门收益”“少数人牺牲，全民享受”的现象对公益林建设带来的不利影响。3）在提高补偿标准的前提下，将全部补偿资金作为补偿支出，设立专户资金，如公益林林种更新完善、火烧迹地林相造林、病虫害检测防御和森林防火等专户，成立护林人员的森林火灾防抗应急队伍，开展相关技术培训工作和实战演习，以提高公益林管护水平和能力。

3.3 丰富生态公益林补偿形式

作为一项公益事业，公益林的补偿经费应由各级财政承担，但考虑到目前我国财政的收支情况，单由国家财政统筹解决补偿费很难全面落实。1）应大力发展林下经济。林下经济是在不采伐林木的前提下，利用林地资源和森林特殊的自然条件，发展合适的种植、养殖、采集、旅游、康养等利用方式的经济活动。从经济与生态协调发展来看，林下经济的发展可以实现既保留森林生态系统，又促进当地经济发展的效果。2）基于林业碳汇交易的市场生态补偿[16]。近年来，全球气候变化受到广泛关注，碳排放交易市场逐渐形成，也越来越受到人们的关注。其中，森林碳汇或林业碳汇也是碳交易市场的重要内容，为建立市场生态补偿提供了渠道。3）按照“政府主要负责，受益者合理分担”的原则，挖掘一些其他补偿资金渠道，如从生活用水、用电、旅游门票收入中抽取适当数额用于生态公益林补偿。

3.4 明确生态公益林的区划，规范补偿标准

目前，我国生态公益林补偿办法是按实际面积计算，实际上是将所有公益林一概而论，忽视了不同公益林因质量、品种不同而带来的不同社会效益和生态效益。1）公益林补偿机制的建立应考虑到公益林的区位、地类、立地、树种、龄组等指标，不同类别的生态公益林应建立不同的生态补偿标准。合理的补偿标准有利于调整优化生态公益林结构和布局，引导公益林建设者调整经营管理方向。可根据生态区位的发展程度，因地制宜，结合当地经济发展水平、发展特色和生态建设状况，通过分区、分块进行管理建设，明确受偿的区域、人群及补偿资金数额，进行分阶段补偿。就目前我国公益林建设的情况来看，我国应该采取从损失性补偿逐步过渡到实际性补偿的分阶段补偿方案。2）差别化补偿。多数学者普遍认为目前我国实行的国家重点公益林补偿标准（即每年每公顷补助75元）过低。应该根据公益林的不同情况实行差别化补偿，比如我国南北地区自然条件存在较大差异，造成了南方地区开展生态保护的成本高于北方地区，因此应该对南北地区采取不同的补偿标准[17]。

3.5 健全相关的法律法规

3.5.1 建立健全法律保障体系

完善的生态公益林法律体系可为我国生态公益林建设工作提供法律依据，明确生态公益林补偿的范围与实施内容。在立法中，应增加实践指导性内容，并将公益林建设和生态补偿的规定通过立法的形式确定下来，并逐渐拓展到地方法律中。在法律的支持与制约下，可促进我国的公益林补偿工作取得良好效果[18]。

3.5.2 建立完善的預防监督机制

建立健全预防监督机制有助于有效实施生态公益林补偿制度。1）加强公益林补偿基金管理。公益林补偿基金管理要做到公开、透明、专款专用，让公益林的建设者得到补偿与鼓励，同时取得社会的理解与支持。2）建立基层技术科技站、学习站，引先进技术，让林农加以学习、创新。3）充分利用现代科术，加大对生态公益林的监管力度。护林员检查过程中可以采取定点打卡、现场检查、电子录像等流程确保巡林工作落实;加强信息流动，打击一切违法行为，最大程度保护好生态公益林资源。

3.6 加强生态公益林宣传工作

抓好信息网络建设，各单位及时上报信息，充分利用林业网、农业网等网络宣传平台，加大对公益林的宣传力度，大力推动公益林建设事业发展，完成“绿水青山”的目标。鼓励全民义务植树、绿色生活;宣传植树造林、绿化家园行动，调动全民护绿、养绿、建绿、爱绿的积极性。

4 结语

建设生态公益林是减少碳排放、建设生态文明的重要举措;生态公益林补偿机制是维护生态公益林持续发展的重要手段。完善生态公益林补偿机制可以减轻政府财政压力，促进当地经济持续发展，改善林农生活，促进生态公益林的保护和管理，补偿林农的损失。通过完善生态公益林的监督管理，加强社会宣传，促进经济社会发展，可以将生态公益林的生态效益和经济效益最大化。虽然我国的生态公益林建设工作起步较晚，生态公益林的建设和补偿机制还不够完善，开展力度也受到多方面限制，但只要因地制宜地进行生态公益林管理和经营，采用合理科学的手段、专业的管理团队进行整体规划和管理，公益林会不断发展壮大，生态建设会越来越好。

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（责任编辑：赵中正）