PPP模式在地下综合管廊中的应用及建议

安玉华，蔡国艳

(吉林建筑大学 经济与管理学院，吉林 长春 130118)

0 前 言

地下综合管廊最早始于1833年的法国巴黎，我国于1958年在北京天安门广场下修建第一条地下综合管廊。随后我国部分其他城市也开始修建地下综合管廊，但地下综合管廊始终没有大规模的推广。资金短缺、技术有限、资源有限等问题制约着地下综合管廊的发展。2013年开始，我国相继印发多个文件推广PPP模式在基础设施中的应用，给予了财政以及政策上的支持。PPP模式的发展，为地下综合管廊PPP项目的发展带来新的契机。

近几年PPP项目的实践出现诸多问题，例如操作不规范、运营管理不够重视、风险分担不合理等，引发了社会对于PPP模式的质疑。2017年11月16日，财政部发布的92号文要求集中清理已入库PPP项目，对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。截至2018年4月1日，PPP项目管理库清库项目合计609个。国内多地的PPP项目被叫停，令许多人怀疑PPP模式是否真的可行以及其是否有必要继续推广。本文在分析地下综合管廊投资需求、政策支持以及项目VFM的基础上，认定规范的PPP模式仍是地下综合管廊大规模推广的第一选择。

1 PPP模式的内涵

PPP模式是指政府与社会资本通过签订特许经营协议，赋予社会资本该项目的建设及经营权，并与社会资本共同建设及管理基础设施的一种方式。其实质是，在市场化机制不充分、不完善、不适宜的领域推动基础设施、社会事业和公共服务的市场化改革[1]。PPP模式的优势在于可以实现政府与社会资本的“共赢”。有效、规范地采用PPP模式，可以缓解政府的财政压力，为社会资本增加商机，同时还可以为基础设施建设带来先进的技术及管理理念。

1)PPP模式应用的领域是基础设施或一些不能完全实行市场化的领域。基础设施需求量大，政府财政能力有限，运用PPP模式可以极大地体现其优势。既可以实现政府管控，又可以推动项目的建设。然而近几年，为了争取更多的财政资金或优惠政策，一些政府部门在完全可以实行市场化的领域采用PPP模式，导致政府参与过渡，这是不合规的。

2)PPP模式下政府与社会资本风险共担。PPP模式提倡的是由有能力应对该风险的一方来承担该风险，而不是将风险统一转移到某一方，因此，在PPP项目特许经营协议中，政府与社会资本的风险分配应合理。

3)社会资本参与PPP项目是为了获得一定的利润。PPP项目一般具有公益性，但社会资本的投资也理应获得一定的回报，因此，政府部门在制定收费标准时，应为社会资本提供一定的利润空间。

2 PPP模式应用于城市地下综合管廊的可行性

2.1 资金需求

地下综合管廊可以有效地解决“马路拉链”及“蜘蛛网”问题，是管网建设的必然趋势，是市政建设现代化的象征。地下综合管廊需求的增加，也意味着巨额资金以及大量人力的投入，PPP模式可以解决政府财政紧缺的问题，还可以为政府节省大量的人力，为地下综合管廊的建设引进先进的技术及管理经验，推动地下综合管廊的发展，有利于地下综合管廊的广泛推广。

2.2 政策支持

自2013年起，我国连续印发多个文件指导建设地下综合管廊项目，并鼓励采用PPP模式建设地下综合管廊。为大规模的推广地下综合管廊，我国于2015年确定25个首批地下综合管廊试点城市，给予政策及资金方面的支持。目前，我国地下综合管廊项目相关的政策及标准仍在不断的完善，良好的政策支持，为地下综合管廊PPP项目建设提供有力的保障及良好的发展前景。我国现有关于地下综合管廊的国家层面的政策文件如表1所示。

表1 城市地下综合管廊相关政策文件

2.3 经济可行性

物有所值评价(VFM)是判断PPP项目经济可行性的重要依据。在VFM评价体系中，公共部门参照标准法(Public Sector Comparator，PSC)是较适合应用于判断地下综合管廊PPP项目经济可行性的定量计算方法。本文以延安新区北区中央环线地下综合管廊为例，对地下综合管廊PPP项目的VFM进行评价。其评价计算公式如下：

VFM=PSC-LCC

(1)

PSC=PSC0+B+W1+W2

(2)

PSC0=Cgi+Cgy+Cjz

(3)

LCC=Cjz+Czy

(4)

式中,PSC 为传统模式下管廊项目建设运营成本现值；LCC 为PPP模式下管廊项目建设运营成本现值；PSC0为初始 PSC 值。

B为竞争中立费用；W1，W2为保留风险和转移风险；Cgj为管线建设成本； Cgy为管线运营维护成本； Cjz为管线维护交通阻塞成本； Czj为管廊建设成本； Czy为管廊运营维护成本。

延安新区北区中央环线地下综合管廊总投资为34 034万元，项目运营期100年，基准收益率为7.1%。Cgj净现值为33 348.084万元，Cgy净现值为4 160.61万元，交通阻塞成本Cjz为3 856.2万元，竞争中立费用B为3 797.35万元，保留风险和转移风险W1和W2为2 722.72 万元，该地下综合管廊的建设成本Czj为3.4亿元，运营维护成本净现值Czy为6 052.03万元计算如下：

PSC=PSC0+B+W1+W2

=Cgj+Cgy+Cjz+ B+W1+W2

=33348.084+4160.61+3856.2+3797.35+2722.72

=47884.964(万元)

LCC=Czj+Czy=3.4+0.605203=4.0052(亿元)

VFM=4.7885-4.0052=0.7833(亿元)>0

通过VFM评价分析可得，PPP模式下的地下综合管廊项目经济上是可行的。

3 地下综合管廊科学应用PPP模式的建议

3.1 完善法律保障体系

地下综合管廊PPP项目的利益相关主体有政府、社会资本、入廊管线单位以及社会大众，其关系复杂，并且项目的工程系统复杂，使用周期较长，法律关系复杂。目前在英国、美国、澳大利亚等国针对本国实际情况制订了适合的PPP模式应用法律法规，但国际上PPP项目融资做法同我国现行法规是冲突的[2]，因此，要建立适用于我国PPP模式的法律法规是保障地下综合管廊PPP项目成功的前提。

3.2 选择优秀的社会资本

在选择社会资本时，应明确社会资本在PPP项目中的定位，遵循公开、公正、透明的原则将社会资本应具备的条件制度化、规范化，从而经过规范的操作选择社会资本，以便筛选出优秀的、符合要求的社会资本。优秀的社会资本可以为项目带来规范化的管理以及先进的技术，可以保障工程的质量以及项目的顺利完成。

3.3 制定合理的风险分担机制

政府部门引入PPP模式，可以将一部分风险转移给社会资本，但并不意味着政府可以将风险完全抛给社会资本。风险分担机制应遵循“风险最有控制力的一方承担相应的风险”的原则进行风险的分配，应由公共部门承担政策风险、法律变更风险、场地风险等，而私人部门则应承担市场风险、融资风险及经营风险等[3]。在风险分担机制的商定过程中，政府与社会资本应是平等的地位，由双方协商共同确定合理方案。

3.4 制定合理的定价机制

地下综合管廊PPP项目合理的定价机制不但可以保障各方利益，还可以吸引更多优秀的社会资本，同时增加管线单位的入廊积极性。地下综合管廊PPP项目的定价机制应考虑到政府部门追求社会利益最大化的目标、社会资本获得合理投资利润的目标以及入廊管线单位的财务承受能力，综合各方利益，制定合理的收费标准。

4 结 论

地下综合管廊可以有效地改善城市管网老旧、管理混乱、地下空间严重浪费的现状。考虑到地下综合管廊建设周期长、前期投资大、投资回收期长、市场需求量大等特点，完全依靠政府去建设，进程较为缓慢，同时加重政府财政赤字，笔者认为采用PPP模式仍然是地下综合管廊项目重要的融资方式，可以为地下综合管廊的建设注入新的动力，更有利于地下综合管廊的大规模推广，加速优化居民生活环境，应在总结过往失败的PPP案例的经验的基础上，完善PPP法律体系，选择优秀的社会资本，制定合理的各项机制，促进地下综合管廊的健康可持续发展。

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