我国应急管理视阈下责任保险的发展之需

[摘 要] 从责任保险的社会管理功能出发，探讨了责任保险在当今风险社会中遇到的发展困境和发展需求。研究表明，加速责任保险的发展应从强制责任保险的立法入手，加强政府引导、行业监管和政策支持，提升全社会的风险意识和保险意识并要强化保险业的自身建设。

[关键词] 风险社会;应急管理;责任保险;强制保险;法制建设

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.10.040

1 前言

当今，我国正处于经济和社会的转型期，社会公共安全面临的形势极为严峻。城市的环境污染、生产安全、医患纠纷、旅游安全、交通事故、职业伤害以及食品和药品安全等大规模侵权事件频发，给人类的生产、生活造成了难以估量的重大损失，严重影响和制约了国民经济全面、协调和可持续发展[1.2]。现代风险社会给人们带来越来越多的不确定性和不安全感，如何应对风险社会背景下的各类突发性事件，这是对当今社会的一个重大挑战。

保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，在社会应急管理体系中具有不可替代的重要作用。[3]责任保险属于广义的财产保险的范畴，我国 《保险法》 第 65 条规定： “责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”责任保险能够协调各种社会利益关系，能够有效化解社会矛盾和纠纷，是一种有效的市场机制和手段，具有强大的社会管理功能。尤其对风险社会的突发事件应急管理，责任保险能发挥其独特的风险转移与控制机制、灾害损失经济补偿机制，对保证社会和谐稳定、转变政府职能、提高政府行政效能具有重要的促进作用。

目前，责任保险在我国应急管理中作用的发挥不尽如人意[4.5]。因此，国家强调，要大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制;必须以立法为保障，以政策为引导，依靠政府来推动，通过市场来运作。只有这样，才能充分发挥保险的风险管理功能，强化责任保险在事前风险预防、事中风险控制、事后理赔服务的社会管理作用。这充分体现了在风险社会的今天，全面加快责任保险的发展具有完善和提升我国治理体系和治理能力的重要意义。

2 责任保险发展的“瓶颈”

2.1 法律体系的完善度不高，政策体系的支持度不足

以被保险人依法应承担的责任作为保险标的，这是责任保险区别于一般财产保险的根本特征。因此，一个完善的民事法律体系是支撑责任保险发展的根本。[6]目前，我国规范责任保险的民事责任法律法规尚不完善，难以对突发应急事件的责任进行合理界定，难以对损害赔偿作出明确规范，因而导致保险公司难以对责任风险进行定价、承保和赔付。另外，从保护受害者的合法权益来看，责任承担的具体执行和操作程序可操作性不强;民事赔偿责任的规定力度不够。法律在归责原则、赔偿标准、条文表述等方面不够完善和协调，甚至出现了相互冲突的现象。正是由于现有的民事法律体系对相关责任法规的不完善，使相关企业或个人在处理相关事务时，难以认识到责任风险的存在，也难以理解责任保险的作用，故而常因违法成本低，而难以产生购买责任保险的动机，严重影响责任保险的市场需求。

在政策体系方面，2014年，国家出台了《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（新“国十条”），各省市、自治区政府又先后提出了实施意见，但仍缺乏可操作的刚性政策的支持，或支持力度不大。如在政府购买责任保险产品服务方面、责任保险产品和保费的补贴方面以及相关的税收政策方面，没有对责任保险的发展形成一种综合的推进机制。

2.2 社会保险意识不强，约束性投保措施不足

一是风险责任和法律意识不强。根据调查，主要存在如下一些不良现象。①侥幸心理严重。一些企业风险意识淡漠，总认为不会出事，买保险不合算。强烈的趋利意识直接影响了企业投保的意愿。②法律意识薄弱。一些企业缺乏基本的法制观念和诚信意识，总认为发生事故后，可以各种方式隐瞒事实，逃避赔偿责任，宁愿冒道德风险也不愿意投保。[7]③惩罚力度不足。一些地方政府为了本地的税利收益，庇护事故责任企业，在追责方面“严”不起来，在处罚方面“硬”不起来，在一定程度上怂恿了企业的不良行为。

二是灾后靠政府救济的惯性思维作祟。我国在突发事件发生后的损害救济模式往往是“以政府為主体，靠财政为支撑”，政府“保姆”式的应急行为助长了部分企业等、靠、要的惯性思维方式。实际上，这种由政府“兜底”的救济机制，在避免社会矛盾激化方面有一定的作用。但由于其缺乏市场机制的介入，加之政府财政的有限性，决定了这种救济机制不具有可持续性，而且会严重影响责任保险的市场发育。

三是在诸多具有重大风险的行业领域，国家在法规、政策上缺乏强制性要求，“应保未保”的企业未受到相应的约束。

2.3 保险人自身发展的基础不实，产品创新的力度不高

一是责任保险的数据积累不充分，风险统计模型不完善，导致定价的精细化程度不高。

二是未建立起以社会需求为导向的产品创新体系。责任保险产品的创新能力不强，保险产品少，承保范围窄，而且同质化现象比较突出，难以满足社会经济和人民生活的需求，导致责任保险整体的发展规模小、覆盖面窄、渗透度低。

三是没有形成以专业人才为支撑的技术体系。风险控制是责任保险经营中一个重要的环节，加强承保环节的风险评估是保证责任保险承保质量的关键。[8]但我国在风险管控方面还缺乏足够的专门专业人才，在人才培养上尚未形成一个有序的供给系统。专业技术人才，尤其是再保险专业人才储备不足，技术条件落后，经营技术单一，严重制约了责任保险的发展。

3 责任保险发展的需求

3.1 强力推动相关立法，为强制保险的扩展提供依据

责任保险，按是否有立法的强制要求，可分为一般责任保险和强制责任保险。一般责任保险是依投保人自由意志决定投保与否的责任保险;强制责任保险则是依国家法律规定，在特定的领域内投保人必须向保险人投保的责任保险。在我国，这些特定的领域主要是指道路交通、环境污染、食品安全、医疗事故、生产安全等领域。在这些领域内发生突发事故的主要特点是事故发生频繁，防范困难，损害巨大，受害者众多，社会负面影响极大。

通过推行强制责任保险来保障公众的合法权益不仅是国际惯例，对我国也是一个合适选择。建议通过人大、政协等多种途径，在一些关系国计民生的重点领域逐步推进强制责任保险的立法工作，以促进责任保险的发展。推进强制责任保险立法，首先，必须开展对强制保险制度的研究。从目前来看，我国强制责任保险立法技术落后，对相关强制责任保险的本质属性、社会定位、责任范围、运作方式以及法律后果等没有规定，可操作性不强[9]。其次，在推进强制责任保险发展的过程中，应借鉴“他山之石”为我所用，尽量使我国强制责任保险的发展少走弯路。要研究国外责任保险发展的经验和教训，可以采取强制试点和准强制逐步推进。例如，就环境污染来说，对那些环境风险大、环境破坏严重和损失重大的行业和企业，应实施强制环境责任保险;而对大多数行业和企业来说，可以鼓励购买环境责任保险。

3.2 尽快完善法律制度，为责任保险的发展夯实基础

完善的法律体系是责任保险生存的基础和发展的根本。因此，责任保险发展的先决条件就是国家的法制化建设。只有国家法律体系的不断完善，社会公众的维权意识和自我保护意识才能得到加强，责任保险的需求才能得到刺激，责任保险业务才能由潜在的市场需求逐步转为显性市场需求的根本动力。

要明晰制度标准。必须明确企业进入高风险行业的准入制度和标准，明确致害者和受害者在突发责任事故中的权利和义务，明确受害人直接请求赔偿权的使用条件。

要加大惩罚力度。在风险严重、涉众面广、损失巨大等一些特定领域，建立相应的法律法规制度，加强对侵权人的责任追究和经济处罚力度。地方政府对灾害事故中责任企业和责任人应承担的责任，绝不姑息，不当保护伞。在切实保障人民群众利益的同时，提高企业通过市场机制转移分散风险的意识[10]。

要建立配套制度。理顺相关法律、法规和条例在责任认定、损害赔偿内容和赔偿标准等方面的关系，进而形成责任保险的各项配套制度，改变目前责任保险尚未形成行业间统一的责任判定機构和标准的现象。

3.3 加强政府引导和行业监管指导，搭建责任保险发展的政策平台

新“国十条”已为责任保险做出了顶层设计，对各级政府、各个行业以及各保监局、保险公司都提出了相应的要求。

（1）各级政府必须大力发挥政策的导向和引领作用，强力提高对责任保险的重视程度，全力支持责任保险的发展。政府相关职能部门应从自身部门的职能特性出发，创造有利于责任保险发展的政策环境，形成齐抓共管、联动协作、大力支持的工作合力。

如政府可以对相关责任保险的公共产品提供补贴或购买相关服务产品;政府主管部门可从专项资金中安排保费补贴;对于企业投保责任保险的情况，金融监管部门可将其作为银行业金融机构客户评级、信贷准入管理和退出的重要依据;财税部门可允许企业投保责任保险的保费在税前列支等。

（2）各个行业必须强化立法、司法和执法的刚性作用，制定严格的行业监管制度、规范和技术标准，为责任保险的发展保驾护航。

（3）各保监局必须加强与各级政府相关职能部门的协调配合，努力争取政府在立法、财政、税收等方面的政策支持，为责任保险发展创造良好政策环境。同时，要充分发挥保险行业的监督、管理和指导作用。

（4）各保险公司要在保监局的监督指导下，积极开展责任保险的业务研究，要在经营模式、风险管理、保险产品创新开发、数据信息共享以及服务标准等方面做到齐心协力，共享共赢，促使责任保险的快速发展。[11]比如，在不同行业具有不同风险管理水平的背景下，探讨建立系统性的风险管理制度和标准，研究在定责、赔偿方面的行业标准;在数据共享方面，保险公司可将有关企业在风险管理方面存在的问题以及保险公司对企业提出的风险管理建议措施等与政府共享，以期得到政府有针对性的监管和支持。同时，政府也可将相关数据与保险公司共享，为保险公司产品设计研发和费率厘定提供依据;另外，保险公司也可以通过价格杠杆作用，倒逼企业加强风险管理，降低事故的发生概率。

3.4 转变经营模式，提升保险服务的能力和质量

3.4.1 开发责任保险的创新产品

保险行业应把着力点放在自身内部，转变经营模式，按照“专业化、系统化和市场化”模式，坚持微利经营、差异化经营和创新经营。[12]创新不能仅满足于销售方式和渠道的变迁，而应聚焦保险产品本身的创新。在新时期，存在着各种新型的法律风险。因此，不同的人群对不同的法律风险有着不同的需求。这就要求保险公司要深入客户群进行实际调研，开发适应市场需求的产品，但也要充分考虑，确保基础性的责任保险产品的相对成熟和定型。

3.4.2 强化责任保险人才队伍建设

对责任保险专门人才的队伍建设要从以下三个方面予以考虑。

（1）引进和培养。要不断引进和培养各领域专业技术人才，尤其是高素质的法务人才。要让法务人才充分了解从保险投保到保险理赔的各个环节，充分了解保险案件审理过程中核心争议的问题，这对平衡各方当事人利益、妥善化解纠纷、顺利达成责任保险经济补偿功能非常有利。

（2）夯实基础、练好内功。要设法提升专门人才的专业水平，积极开展责任保险在风险定价、防灾减损、承保管控、理赔服务等方面的调查研究，切实做到责任保险的风险管控全面、保费定价合理、理赔服务及时。

（3）强化保险业务员的专业化培训。保险业务员是保险公司的重要窗口，必须提升业务人员对责任保险的认知度和对客户服务的诚信度，创新服务模式，优化服务态度，建立系统的专业销售队伍和管理队伍，促进责任保险长期可持续发展。

3.4.3 提供应急管理资源的增值服务

以责任保险公司自身的专业优势为依托，以服务应急管理为导向，引进安全中介机构的服务职能，构建面向客户的综合应急服务平台，组织并提供风险勘查评估、隐患排查治理、检测检验分析、应急管理咨询及培训等一系列专业服务，形成稳定的、标准的应急产品服务体系以提升责任保险公司在客户群中的影响力，吸引潜在的责任保险客户群。

3.5 加强宣传培训，提高全社会的保险意识

强化全社会的保险意识的前提是提升人们的风险意识。人类风险意识的形成与发展，以及处理风险的方式和方法都随着社会的演变而发生变化。人类的发展史实际上就是一部人与各类风险事故抗争的历史，人类的保险意识起源于“互助共济”。几千年来的“伦理本位”思想一直抑制着人类用“商业手段”来处理风险问题，这在很大的程度是影响了保险业的发展。新中国成立后，由于受长期计划经济体制的影响，人们早已形成了依靠国家和政府来解决风险防范与化解的惯性思维。随着计划经济体制的瓦解，市场经济体制的确立，社会发展到今天，“风险意识”和“保险意识”这两个概念才逐步被人们接受，用“保险”这样一种商业手段来抵御灾害，防范风险才慢慢地进入人们的视野，但还是远远不够的，尤其是人们对责任保险的认知度还是很欠缺的。

因此，要在全社会形成学保险、懂保险、用保险的良好氛围，必须通过各级政府相关部门、各行业、各保监局以及各保险公司等平台，利用各种渠道，采取各种方式，大力宣传责任保险在保险保障、风险管理、缓解社会矛盾纠纷等方面的重要意义，要让责任保险的理念深入人心，不斷提高全社会的风险和保险意识。

4 结语

价值取向多元化、利益多元化和社会矛盾日益显性化是在当今社会的重要特征，在这样的社会背景下，利用保险机制来处理社会突发事件引发的矛盾与冲突，是国际社会应用的一种有效的社会治理方法。着力发展责任保险是我国保险业在经济新常态下快速发展和结构优化的必然选择。虽然目前责任保险在我国保险业的发展中处于滞后状态，但责任保险是一个潜力巨大的领域，必须采取政府引导、市场运作、立法保障、创新经营的发展模式来推动责任保险的发展，才能充分发挥责任保险在社会管理中的作用。

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[作者简介] 杨文明（1966—），男，江西贵溪人，深圳市民太安风险管理研究院理事长，研究方向：保险理论及应用。