“17+1合作”的动力与路径研究

黄海涛 陈茂哲

中国-中东欧国家合作机制①（Cooperation between China and Central and Eastern European Countries，简称“17+1合作”）自2012年正式建立以来，得到快速推进。其原因在于：一方面，中国和中东欧国家在实现经济合作、发展利益共享和强化中东欧区域认同并促进其加入欧盟等方面拥有共同意愿；另一方面，“17+1合作”通过“软制度”建设、自由开放的议程设置促进参与国形成了合作的习惯。但需要注意的是，在“17+1合作”成功的背后，中东欧17国在与我国的经济合作中，会在不同程度上受到国内政治、地区政治和国际政治的干扰[1]。

成果概述

“17+1合作”从多方面推动了我国与东欧国家的务实合作，展现了较强的发展韧性。双方在政策沟通、经贸合作和人文交流三个重要合作领域举办的会议与签订的协议保持稳定并呈逐年增长的态势[2]。

1.政策沟通

2012-2018年，在“17+1合作”框架下我国和中东欧国家召开了43次高级别官员会议，其中最引人注意的是每年召开的中国-中东欧国家领导人峰会。该会议推动“17+1合作”不断开辟新的合作领域，并大力推进各合作项目的落地实施。在领导人会晤机制下，参与国在其他具体领域上的合作工作会议和协调会议次数不断增加，从最初一年2次增加到2018年的11次（见图1）。这说明随着合作的逐渐深化，对应领域的政策沟通已成为各方的切实需求。

2.经贸合作

“17+1合作”以经贸合作为导向，参与国在该领域投入的精力最多（见图2）。经贸合作主要集中在互联互通、商贸和金融合作等方面。互联互通建设以基础设施建设项目为主，其以服务相关领域的经贸合作为目的，该项目会议数量所呈现的先升后降趋势说明我国与中东欧国家合作的基建项目数量是有限的，且要以经济社会发展需求为标准，因此不可能持续保持高增长；商贸合作谈判协调会议数量总体呈先增长后稳定的态势，从开启年的1次增至最多时（2017年）的15次，这表明经贸合作领域快速扩大和成熟领域合作已实现深度发展。因为“17+1合作”更注重实体经济领域的合作，导致金融合作会议每年召开的次数相对较少。

图1 2012-2018年“17+1合作”政策沟通的会议数量

图2 2012-2018年“17+1合作”互联互通、商贸合作和金融合作会议数量

图3 2012-2018年中国与中东欧国家社会人文交流会议数量

3.人文交流

人文社科领域的交流活动多，涉及范围广，发展速度最快。从2013年的8次增加到2017年的30次，且多为延续性的文化交流活动，如“17+1非物质文化遗产保护”“17+1文化创意产业论坛”和“中国-中东欧国家舞蹈夏令营”等，体现出我国与中东欧国家文化交流的逐渐深入（见图3）。而智库交流在人文交流活动中占据很大比重，也为“17+1合作”延续稳定打下了坚实的人才基础。人文交流的扩大和深化有助于扩大我国与中东欧国家之间民众的相互了解和认知，随着参与国政策沟通和经贸合作的开展，以及基础设施建设提供的便利交通条件，将促进社会人文交流取得更大发展，为我国与中东欧国家合作可持续发展培养更扎实的民众基础[3]。

动力与原因

1.动力

“17+1合作”以自愿互惠互利原则开展合作。该模式最突出的特征就是“务实与自愿”合作，在充分沟通的基础上制定具体合作协议，领域不断拓宽，成果愈益显著。具体体现在四方面：

（1）领导人峰会。“17+1合作”自2012年创建至今，已经举行了八届中国-中东欧国家领导人峰会。领导人峰会由参与国依据各自意愿轮流举行。由于与会的领导人级别高、代表团人数多且不乏企业家团体，因此各参与国往往都主动争取承办的机会，一方面可以展示本国形象；另一方面主场外交对主办方来说具有将自己诉求加进会议议程和吸引外资投资的便利条件。

（2）战略协调。“17+1合作”中多个大型合作项目由我国牵头将自身的对外发展战略与17个国家自身发展需求进行相互照应协调，以避免出现脱离现实或将一国战略设计强加于其他参与国的情况。习近平主席2015年在北京会见出席苏州峰会的中东欧国家领导人时指出，中国支持将“17+1”合作同各国自身发展结合起来。

（3）协议签订。“17+1合作”采用各国经过平等协商和谈判，在合作协议达成目标后，再签署协议的模式。谈判过程中相关国家会首先建立起协商机制，磋商合作协议。特别是并不要求全部成员国参与所有的会议，充分尊重各方意愿，只有认为协议符合自身利益的国家才会选择自愿签署。

（4）执行机制。“17+1合作”通过建立由单个成员国自愿牵头领域的联合会形式，充分激发主导国积极性，挖掘其在具体合作领域的优势，进而调动各国自愿参与，进一步强化了各参与国合作的有效性。

2.原因

“17+1合作”成功的原因在于参与的国家有着共同的合作意愿，以及对国家经济发展和国家主权平等合作的追求。

（1）“全球化”背景下，各国利益日益交融。我国与中东欧国家经过改革和转型，开始逐渐融入经济全球化浪潮中，均将经济建设和发展视为本国的主要发展战略之一。“17+1合作”适应“全球化”发展的趋势，是典型的多边主义合作，符合当今时代发展的要求，这是“17+1合作”具有强劲生命力和持续动力的根本原因[4]。

（2）中国和中东欧国家都是发展中国家或次发达国家，具有强烈的国家主权和国家平等意识。各国都十分重视本国经济发展，希望找到新的经济增长点，我国推动的“17+1合作”和“一带一路”合作重视基础设施建设，这与中东欧国家改善基础设施建设，加强区域内互联互通的目标是一致的。

（3）在制度建设方面，“17+1合作”机制突出“软制度”的特征，不存在将某国的意志强加于“17+1合作”，也不存在任何硬约束规定。“17+1合作”机制满足了参与国家对经济发展、不干涉别国内政及平等合作的追求，并且建立在协调18个国家的发展战略和利益诉求基础之上。在制度框架下，我国负责任的合作行为推动参与国形成了积极合作的习惯。

■ 仙从云降 董年龙/摄

面临的困难与解决路径

1.面临困难

（1）在17个中东欧国家中，有11个国家同时还是欧盟成员国，其他国家也多在争取加入其中。欧盟通过超国家组织特征和使用制度化约束方式推行区域合作，这与“17+1合作”呈现的政府间合作和“软制度”约束完全不同。目前，我国将“17+1合作”视为拉动中欧关系发展的“三驾马车”之一，但未来在处理“17+1合作”与中国-欧盟关系、“17+1合作”与“一带一路”倡议相配合方面仍需投入更多精力。

（2）对大多数中东欧国家而言，“17+1合作”机制和“一带一路”倡议为其重新确定国内和国际政治角色提供了新的平台，也让中东欧国家有了更多的外交选择，但我国和中东欧国家的政治追求并不一致。因此，未来“17+1合作”机制该如何突破合作瓶颈，更好推进“一带一路”建设，需要我们在履行投资承诺、协调各方利益和重视中东欧各国国内政治社会变化方面投入更多的智慧。

2.解决路径

（1）相互尊重。随着综合实力的增长，我国已经成为世界政治舞台重要的行为体之一。习近平主席曾明确表示：中国人民张开双臂欢迎各国人民搭乘中国发展的“快车”“便车”。“17+1合作”在每年领导人峰会后的政策文件中都一再强调各国主权独立和发展道路必须受到尊重，如在2015年制定的《中国-中东欧国家合作中期规划》中强调，“17国将相互尊重各自主权独立和领土完整，加深对各自发展道路的理解”。我国并未因国力强大而对中东欧国家施加政治压力，在合作中一直是平等相待，符合追求平等独立的中东欧国家的意愿。

（2）认同构建。我国推进“17+1合作”有助于中东欧区域一体化建设，有助于建构和强化中东欧国家身份认同，从而增强相关区域组织和其他区域行为体在区域中的作用发挥。李克强总理在布加勒斯特举行的中国-中东欧国家领导人会晤时明确指出：“中东欧国家是欧洲的重要组成部分，中国和中东欧的关系也是中欧关系的重要组成部分……中国支持欧洲一体化进程，理解中东欧国家加入欧盟的愿望，希望看到一个团结、繁荣和发展的欧洲。”“17+1合作”使得中东欧地区作为合作行为体形成了更强的区域凝聚力。

（3）利益共享。共同利益是“17+1合作”启动和持续发展的核心基础。该机制运行特点就是充分照顾各国的发展水平和利益需求，并在此基础上形成共同的合作目标和利益诉求。我国与“东欧剧变”前的中东欧国家都是社会主义国家，我国在改革开放后，中东欧国家在冷战后都走上了经济体制改革的道路，类似的经历容易引起双方共鸣。所以，在我国与中东欧国家“17+1合作”进程中，应强调挖掘利益契合点，注重各方合作的协同性、互补性和平衡性，从而有效构建“17+1”利益共同体[5]。

注释：

①中国-中东欧国家合作机制：2019年4月12日，在第八次中国-中东欧国家领导人会议上，希腊作为正式成员加入“16+1合作”机制，该机制更名为“17+1合作”。即中国和中东欧17国（阿尔巴尼亚、波黑、保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、希腊、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、黑山、北马其顿、波兰、罗马尼亚、塞尔维亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚）。