粤港澳大湾区创新驱动研究

文苑棠 李美景 郑毅婷 黄晋益

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。中共中央、国务院在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中对湾区建设的四大战略定位之一是“具有全球影响力的国际科技创新中心”，明确“瞄准世界科技和产业发展前沿”“加快形成以创新为主要动力和支撑的经济体系”“扎实推进全面创新改革试验，充分发挥粤港澳科技研发与产业创新优势”“建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地”。因此，找准粤港澳大湾区在全球国际创新中的比较位置和发展路径，对加快建设创新型国家战略十分重要。

粤港澳大湾区创新发展的国际比较

目前国际主流创新能力评价体系主要有全球竞争力报告、世界竞争力年度报告、欧洲创新记分牌和全球创新指数（简称GII）四种，但因测度目标、需求和选取角度各异，故四种方法各有特点和局限。全球创新指数（GII）创建于2007年，是世界知识产权组织、欧洲工商管理学院及康奈尔大学联合对世界范围内专门针对国家创新能力进行监测评价的年度报告。该报告通过引用权威机构和调研数据对全球126个经济体的要素条件、效率和创新驱动等创新能力进行评估和排名。与其他三种创新评价方法相比，GII指标之间既相互独立又紧密联系，能够系统反映出全球主要国家和地区在发展创新型经济方面的基础、不足和特点，具有广泛性、动态性、权威性、连续性、适应性、可排名性和目的性七大优势。因此，本文采用GII作为创新能力国际比较的分析框架（见图1）。

因粤港澳大湾区建设尚处初期，且澳门数据收集困难，考虑到GII识别创新集群采用“DBSCAN”算法①的可比性，本文在分析时以广深港作为粤港澳大湾区的近似整体进行国际比较。其中，广州和深圳（简称“广深”）作为广东创新驱动代表性双核，北京和天津（简称“京津”）、上海和杭州（简称“沪杭”）分别作为国内京津冀、长三角创新集群代表，分析中也将其作为独立整体参与国际比较。

1.广深港创新发展的国际位阶分析

（1）广深港、广深在全球130个主要经济体②的GII得分分别为62.6分和57.8分，排名第四位和第11位。聚类分析③结果显示，全球130个主要经济体的创新水平可以分为10个梯队层次（见表），广深港和广深分别位于第二梯队前列和居中位置，梯队在全球累计排名占比为11.5%，与第一梯队的排名占比（0.8%）差距仍然较大，但显著高于第三梯队的累计排名占比（23.1%）。表明广深港创新驱动发展的目标应向第一梯队进军；而广深则先要跻身第二梯队前列，并向第一梯队看齐。

（2）创新发展国际比较中的标兵与追兵④。从GII排名看，广深港对应的标兵经济体为瑞士、荷兰和瑞典，追兵经济体为英国、新加坡、美国、芬兰、丹麦、德国、广深（中国）、沪杭（中国）、爱尔兰、以色列、韩国及第三梯队和更后梯队的经济体。广深对应的标兵经济体为瑞士、荷兰、瑞典、广深港（中国）、英国、新加坡、美国、芬兰、丹麦和德国，追兵经济体为沪杭（中国）、爱尔兰、以色列、韩国及第三梯队和更后梯队的经济体。全球视野下，广深港创新发展的国际比较对象主要是瑞士、荷兰和瑞典。而广深则应围绕第二梯队的荷兰、瑞典、广深港（中国）、英国、新加坡、美国、芬兰、丹麦、德国、沪杭（中国）、爱尔兰、以色列与韩国等经济体，特别是广深港（中国）当做标兵进行比较。此外，基于地缘和集群角度，把第三梯队中的京津（中国）、日本和中国香港也纳入广深的比较范畴。

2.广深港创新发展的优劣势分析

（1）创新效率位居前列。GII构成体系中，“创新效率”用“创新产出指数”与“创新投入指数”的比值表示，反映创新的投入产出效率。测算显示：2018年，广深港、广深创新效率指数分别为0.99和0.96，居全球第一和第二位⑤。由此可见，提高粤港澳大湾区创新能力，应从创新投入与创新产出的优劣势中查找差距（见图2）。

（2）创新投入处于劣势。从排名看，2018年，广深港排第19位，比第二梯队平均排名低7位，比第一梯队的瑞士低17位。广深排名排第25位，表明香港在广深港创新投入中发挥重要拉动作用。这也意味着广深港在创新投入上与标兵经济体存在一定差距，其中广深的差距更大。因此，在代表产出投入比的创新效率优势不减的前提下，创新投入的加大意味着创新产出的大幅提高，加大创新投入是广深港创新驱动发展的关键突破口。

（3）创新产出处于优势。从排名看，2018年，广深港排名第二位，仅次于瑞士；广深排名第五位。可见，无论是广深港还是广深，其创新产出已跻身全球前列。

3.广深港创新投入的主要差距

图1 全球创新指数框架

表 全球130个主要经济体创新指数梯队层次聚类结果

图2 广深港创新发展优劣势示意图

GII构成体系中，创新投入包括机制环境、人力资本与研究、基础设施、市场成熟度和商业成熟度五个一级指标。

（1）机制环境与标兵经济体存在较大差距。测算显示，2018年，广深港机制环境得分73.9分，在全球130个主要经济体中排第37位，比第一和第二梯队分别落后26位和25.3位。广深得分65.6分，排第54位，比第一梯队瑞士落后43位；比第二梯队前列经济体排名平均落后42.3位；比韩国、日本、中国香港落后28-46位，与京津持平，比沪杭高6位。可见，广深在机制环境方面虽处于国内领先位置，但远落后于标兵经济体，甚至落后于韩国、日本和中国香港。

（2）人力资本和研究投入与标兵经济体存在一定差距。测算显示，2018年，广深港人力资本和研究投入得分55.9分，在全球130个主要经济体中排第14位，但仍未达到第二梯队的平均水平（59.0分），位次在第二梯队前列经济体中仅高于美国。广深得分47.5分，排第28位，比第一梯队瑞士落后23位；比第二梯队前列经济体平均落后18.3位；比追兵沪杭（中国）、韩国、京津（中国）落后11-26位，比中国香港高1位。可见，无论是广深港还是广深在人力资本和研究方面同样是投入不足，不但与标兵经济体存在一定差距，在国内也不具备相对优势。

（3）剔除中国香港后，市场成熟度优势变劣势。测算显示，2018年，广深港市场成熟度得分68.6，在全球130个主要经济体中排名第六位，超过标兵经济体的平均水平。但剔除中国香港后，广深仅得61.3分，排第14位，比第一梯队瑞士排名落后5位；比第二梯队前列经济体平均落后3.3位；比追兵日本和中国香港分别落后3位和12位，但比沪杭、京津排名分别高10位和9位。

（4）基础设施处于标兵经济体中等偏下水平。测算显示，2018年，广深港基础设施得分62.3分，在全球130个主要经济体中排第16位，与第二梯队前列经济体平均水平基本持平。广深基础设施得分60.2分，排第23位，比第一梯队瑞士落后15位；比第二梯队前列经济体平均落后8.9位；比追兵沪杭（中国）、日本、中国香港和京津（中国）落后1-22位。

（5）商业成熟度处于标兵经济体中等偏下水平。测算显示，2018年，广深港商业成熟度得分53.3分，在全球130个主要经济体中排第15位，比第一梯队落后9.8分，比第二梯队经济体的平均水平落后5.0分，比第二梯队经济体的平均名次落后5.6位。广深得分59.5分，高于第二梯队经济体的平均水平。

4.广深创新投入差距的主要因素

（1）监管环境落后于全球平均水平。测算显示，2018年广深监管环境得分62.7分，比全球平均水平低3.6分，排第75位。对比标兵，比第一梯队的瑞士落后70位；比第二梯队平均水平落后48.0位；对比追兵，比中国香港落后72位。

（2）人才培育落后于全球平均水平。一是教育投入不足，制约本土人才培育。测算显示，2018年广深教育得分44.3分，比全球平均水平低2.7分，排第78位。对比标兵，比第一梯队的瑞士排名落后46位；比第二梯队平均落后41.7位，比梯队内的沪杭（中国）落后22位；对比追兵，比京津（中国）落后44位，比中国香港落后25位。二是高等教育对海外人才培养吸引力不足。测算显示，2018年广深高等教育得分29.7分，比全球平均水平低2.5分，排第72位。对比标兵，比第一梯队的瑞士落后56位；比第二梯队平均水平落后37.2位；对比追兵，比沪杭（中国）落后37位，比中国香港落后60位，比京津（中国）高2位。三是缺乏培养顶尖人才的世界一流高校。测算显示，2018年广深在QS世界大学排名榜中排名前三位高校平均分20.6分，比全球平均水平低17.0分，排第55位，分别比第一和第二梯队平均水平低64.0分和46.5分；比追兵沪杭（中国）低51.7分，比京津（中国）低32.5分，比中国香港低62.3分。

（3）市场成熟度仅略高于全球平均水平。主要是创新资金投入受限于信贷难。测算显示，2018年广深信贷得分49.5分，排第33位。对比标兵，比第一梯队的瑞士落后23位；比第二梯队平均水平落后9.4位，比梯队内的沪杭（中国）高2位；对比追兵，比京津（中国）高4位，比中国香港落后31位。

（4）创新关联不足，专利成果有待提高。测算显示，2018年广深创新关联得分32.2分，排第57位。对比标兵，比第一梯队的瑞士落后54位；比第二梯队平均落后36.6位，比梯队内的沪杭（中国）落后1位；对比追兵，比京津（中国）落后11位，比中国香港落后40位。主要是受海外供资GERD占比⑥和多局同族专利⑦/十亿平价美元GDP表现拖累。测算显示，广深双核海外供资GERD占比得分0.5分，比全球平均低22.7分，排第99位，分别比第一和第二梯队平均低19.0分和21.0分；比沪杭低1.5分，比京津（中国）低12.0分，比中国香港低6.9分。多局同族专利/十亿平价美元GDP得分12.3分，比平均低2.3分，排第31位，分别比第一和第二梯队平均低87.7分和45.6分；比中国香港低3.7分。

（5）知识吸收能力不足。测算显示，2018年广深知识吸收得分51.3分，排第15位。对比标兵，比第一梯队的瑞士落后4位；比第二梯队平均水平落后1.0位，比梯队内的沪杭（中国）落后8位；对比追兵，比京津（中国）高5位，比中国香港落后11位。在构成知识吸收的三级指标中，ICT（信息通信技术）服务进口在贸易总额中的占比通信、计算机和信息服务、FDI（外国直接投资）流入净值在GDP中的占比、知识产权支付在贸易总额中的占比三方面表现不佳。对比显示，广深ICT服务进口在贸易总额中的占比得分11.1分，比全球平均水平低13.8分，排第94位，分别比第一和第二梯队平均水平低58.5分和26.8分。FDI流入净值在GDP中的占比得分39.1分，比全球平均水平低6.7分，排第80位，分别比第一和第二梯队平均水平低8.1分和15.8分。知识产权支付在贸易总额中的占比得分29.3分，排第28位，分别比第一和第二梯队平均水平低45.6分和19.6分。

对策建议

1.加快一体融合，部署内联外通协同创新战略

从国际看，东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区和伦敦湾区的规模效应与集聚效应不断加强。从国内比较看，“浙江省大湾区”等后起湾区涌现，创新要素竞争加剧。从自身看，机遇挑战均前所未有。粤港澳大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币、三种独立的法律体系条件下建设的，诸多领域的深度合作尚需逐一研究解决。建议及早作出内联外通协同创新驱动战略部署：一是优先打造广深双核战略合作，深度一体化。二是以广深深度一体化推动珠三角九市一体化融合。三是广深领衔珠三角九市，推动与澳门共融发展。四是以广深澳共融探索，推动广深澳港四核协同创新驱动。

2.构建创新共同体，重塑广深新型竞合关系

（1）厘清广深功能互补方向。从城市的外向辐射度和内向集聚度识别“中心城市”和“门户城市”两种属性的理论看⑧，广州兼具中心城市和门户城市属性，但门户城市属性更明显。而深圳呈现出显著的中心城市属性，存在强劲的本土经济，对外体现出超强的辐射力，但深圳本土缺少外事机构，对跨国公司的吸引力不如广州。

（2）以功能互补为导向，梳理广深具体合作项目。借鉴广佛同城、广佛肇、深莞惠、珠中江三大经济圈建设的经验，以及深汕特别合作区的先进做法，借鉴广佛高质量发展融合试验区和广清经济特别合作区建设经验，并进行再创新。

3.瞄准创新最强区，聚焦广深劣势补短板强弱项

（1）共建广深科技创新合作试验区，共同打造广深产业协作和“飞地经济”的示范性园区，加强重大发展平台相互支持，联合争取国家实验室、国家重大科技基础设施落户两市。利用南沙建设粤港澳全面合作示范区的契机，推动其成为广深创新协同发展合作的重大平台。

（2）推动高等教育合作，加强人才引进和交流。加快建设广深港澳科技创新走廊、打造产学研联动体系、促进科技成果转化方面进一步合作，进一步增强企业自发合作的动力，提高联合攻关的合作性，变科研人员的零星合作为政府主导行为，加强广州科研领域与深圳开展合作和成果转化。

（3）完善机制，优化发展环境，形成推动创新成果转化的良好氛围。在政府机制环境互通上，广深高层交流互访的常态化协调机制、两市各区各部门间系统规范的合作磋商机制有待健全。在非政府机制环境互通上，需进一步加强两地相关产业的产用结合、产需对接和产业链上下游整合。建立两地科技企业与创投机构信息对接机制，加强两地政产学研协同，深化知识产权保护运用的合作，探索知识产权证券化，搭建科技成果转移转化渠道，共建全球科技成果转化中心。充分发挥广州知识产权法院为大湾区科技创新和知识产权保护提供司法服务和保障的职能。

（4）强化文化创意产业协作，增强文化创意产业实力。广深两市需要加强文创产业合作，全面推进动漫文化、创意设计、新闻出版和文化装备制造等两地优势领域合作，鼓励组建行业联盟，共同完善行业标准，提升两地文化产业的话语权和主导权，推动龙头文化企业强强联合。

4.市际协调

（1）完善考核机制。建议粤港澳大湾区9市从考核内容、标准和机制上区别于省内其他城市，加大在推动深度一体化融合方面的考核内容和权重，激励省内湾区城市积极作为。

（2）以发挥地区特色为原则，协调好大湾区九市功能定位和产业带分布，提升广东全省创新驱动整合能力。

（3）借鉴京津冀区域协同治理在统一规划、协商、仲裁、分摊和补偿等方面的成功经验，尽快研究形成市际协商机制、仲裁机制、分摊机制、分享机制和补偿机制。借鉴长三角在打造区域协作平台和流通协调机制等方面进行的积极探索，定期或不定期召开联席会议，并以此作为区域协同发展的机制平台。

（4）助力广深打造世界一流研究机构。建议协调推进在广州南沙建立粤港澳联合大学，专门培养高尖端人才。三地以签订谅解备忘录的方式，突破行政体制机制障碍，发挥粤港澳大湾区特色优势，探索新的教育模式，引进国际一流教育资源并吸引世界顶级实验室、高校或企业前来共建研发中心或实验室。

注释：

①“DBSCAN”算法是一种基于密度的聚类算法，可以用来识别创新集群。

②2018年GII排名的126个经济体，加上广深港、广深、京津、沪杭，共130个经济体。本文使用的所有创新指数有关的对比数据中，关于GII排名的126个经济体的数据均直接采用世界知识产权组织、欧洲工商管理学院、康奈尔大学联合公布的研究结果；广深港、广深、京津和沪杭4个经济体的数据根据GII指标体系进行测算。

③聚类分析是一种探索性分析方法，其原理是在分类过程中，不必人为事先给出分类标准，而是通过数据本身建模，将数据自动分类到不同的类或者簇的过程。同一个簇中的对象有很大的相似性，而不同簇间的对象有很大的相异性。

④本文把创新指数高于研究目标经济体的其他经济体视为该研究目标经济体的标兵，把低于研究目标经济体的其他经济体视为该研究目标经济体的追兵。

⑤创新效率指数=创新产出指数/创新投入指数。虽然第一梯队的瑞士创新投入指数排第2位，创新产出指数排第1位，正因其创新投入较高，导致每单位创新投入的创新产出（即创新效率）反而排名靠后。

⑥海外供资GERD占比指由国外出资的研发支出占总研发支出的百分比。

⑦多局同族专利指在多个国家或地区提交的一套相互关联的专利申请，用于保护同一发明。

⑧该研究基于企业区位数据，采用总部-分支法，分析城市之间关联网络，城市的外向关联指企业总部所在城市与企业分支机构所在城市的关联，表征城市的外向辐射能力；城市的内向关联指企业分支机构所在城市与企业总部所在城市的关联，表征城市的内向集聚能力；城市的总关联则是外向关联和内向关联之和。