对《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》的多重思考

皮德江

《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）于2020年4月发布后，在工程咨询行业立刻引起巨大反响。

自2017年2月《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）提出推行全过程工程咨询，至今已3年多时间。工程咨询行业对全过程工程咨询的理论探讨和项目实践都有了一定的积累和成果，不少地方还发布了相关的指南、导则、招标文件、合同文件参考文本等。笔者根据3年来所在单位和个人参与全过程工程咨询的亲身经历，重点谈一谈与《征求意见稿》中几点认识的不同看法。

将项目管理限定在施工阶段欠妥

《征求意见稿》尽管在条文解释中说明项目管理不局限于施工阶段，其他阶段也有项目管理，只是未称其为“项目管理”，但笔者认为，条文如此描述，很可能会产生较严重的误导效果，影响大家对全过程工程咨询、全过程项目管理中“全过程”的理解。对于项目管理的理解，不能像理解工程监理一样，只有施工阶段才称为监理，其他阶段均称相关服务。实际上，一个工程项目从立项开始就已正式成为工程项目，围绕它的一切管理活动均为项目管理，为何《征求意见稿》把施工阶段的活动才称作项目管理？若如此，20世纪90年代从国外引进并推行至今的全过程项目管理该如何解释？令人不解。

全過程工程咨询的核心业务就是全过程项目管理，即现在被广泛认可的1+N模式中的“1”。《征求意见稿》未强调全过程项目管理，还将其分解为阶段性项目管理，而且只限定在施工阶段。施工阶段以外的其他各阶段各项咨询业务（包括但不限于工程勘察、设计、各项投资咨询、招标采购、各专项咨询、工程监理、造价咨询、建设手续办理、其他内外部管理协调业务）难道不需要一个具有综合实力的单位进行统一协调管理吗？

从某种角度讲，前期投资决策阶段的项目管理工作远比施工阶段的项目管理工作更复杂、更专业，对咨询人员的素质要求更高，同时也是业主自身管理最薄弱之处，尤其是对工程设计的协调管理。因此，业主对该阶段项目管理的需求最强烈。

其实，全过程工程咨询所含大多数咨询业务在2017年国家开始推行全过程工程咨询之前就早已存在。开展全过程工程咨询的意义不是将原有咨询业务简单堆砌、叠加在一起，而是要将其有机融合，发生化学反应，起到乐队指挥、黏合剂、项链穿绳的作用，变碎片化服务为集成化、跨阶段、一体化服务。业主一般没有能力担当这项任务，大多数情况下需通过委托全过程工程咨询单位来完成。在全过程工程咨询中，只有中标的全过程工程咨询牵头人（类似咨询总承包角色）能够且必须承担所有参建咨询单位咨询业务的整体协调管理工作，其实这只是委托型全过程项目管理的一部分工作，还远不是其全部工作，还有诸如建设手续办理、各参建施工单位管理、项目近外层和远外层协调等很多工作。

假如施工阶段才开始项目管理工作，那么这个项目管理单位无论是刚中标进场工作，还是早在前期就已进场（《征求意见稿》条文解释虽认可其他阶段有项目管理，但未阐明各阶段项目管理工作由一家单位统一承担），其对投资决策阶段的项目管理工作情况很可能不熟悉，那么各阶段项目管理工作如何衔接？如何实现全过程工程咨询的跨阶段、一体化？

实际工程项目中，业主通常情况下会要求提供全过程项目管理服务，而非阶段性项目管理服务。如果《征求意见稿》规定只能提供施工阶段项目管理服务，如业主对其他阶段和具体咨询业务、专项咨询业务有管理需求，则只能一事一议，零散式分别委托，这很可能仍然摆脱不了碎片化管理模式的窠臼。

建议推行全过程工程咨询总承包

目前，工程咨询行业的相关行业都在推行总承包、集约化管理等，如设计总承包、施工总承包、工程总承包、建筑师负责制。为什么工程咨询服务不能承包？项目管理总承包（Project Management Contracting，PMC）就是承包型项目管理。

目前乃至今后相当长一段时期，几乎不可能也没有必要非由一家咨询单位完成项目所有咨询业务，况且目前国内也很少有咨询单位具备如此综合能力。联合体模式只是部分解决问题的方式，随着社会化分工越来越细，根本性解决办法还应该是咨询总承包模式。而咨询行业可以效仿的施工总承包30多年的发展过程就是有力的例证。很少见哪个施工项目没有专业分包，而只由施工总承包商承担全部施工任务。因此，在《征求意见稿》中，与其叫全过程工程咨询总负责单位、总牵头人等，不如大胆改革创新，直接定位为全过程工程咨询总承包商，实行全过程工程咨询总分包模式，责权利统一，分包商对总承包商负责，总承包商对业主负责。

坚持推行以全过程项目管理为核心的1+N模式

《征求意见稿》对“工程咨询方”的定义和在条款中的使用值得商榷。例如，“工程咨询方在从事工程设计咨询业务时”，如果是指设计单位，不如直接说“设计单位在从事工程设计咨询业务时”。其他咨询业务同理，不再称工程咨询方，而直接说某某咨询业务（与原来的传统习惯叫法一致）。否则很容易不知所云，好像谁都可以称作工程咨询方，但又不能确定是谁。工程咨询方最好特指全过程工程咨询总负责单位、总牵头人。

笔者建议，对全过程统筹从事各类咨询业务管理职责的单位统称为“全过程项目管理方”（或简称“项目管理方”）。《征求意见稿》条文绕了一个很大的圈子，始终未明确全过程工程咨询业务中必须有一个全过程项目管理单位和业务（1+N模式中的“1”），只认可施工阶段的管理活动才能叫“项目管理”。实际上，业主一般情况下只会委托一家综合实力强的咨询单位承担项目的全过程管理工作，而不会先委托一家单位管勘察，再委托一家单位管设计，第三家单位管招标采购等。除非某项咨询业务专业特殊（非通用专业），只能找一家特殊的专业管理公司，但这是个例。全过程工程咨询单位中标后应自己承担全过程项目管理业务，就像施工总承包商必须自己承担施工总承包管理和主体结构施工任务，不得分包、转包的规定一样。这样才能充分体现全过程项目管理在全过程工程咨询中的核心作用。

完善各阶段咨询的业务内容

《征求意见稿》对全过程工程咨询业务阶段的划分、各阶段所含的内容的陈述值得商榷。例如，决策阶段为何不含建设手续办理？决策和实施两阶段分界点是可研报告批复还是初步设计概算批复？等等。

实际上，很多咨询业务是跨阶段的，不是只属于某个阶段，且包括专项咨询业务在内的所有业务均需要有人对其进行管理协调。《征求意见稿》与其逐项说明受业主委托管理某项咨询业务，不如开篇就开宗明义，明确委托全过程工程咨询单位负责全过程、各项咨询业务的工程项目管理工作，如某项或某几项由于特殊专业等原因不委托，则可单独说明。因为绝大多数咨询业务和内外部管理协调业务均属业主项目管理工作范畴，除最终决策权外，其余均可委托授权给工程咨询单位（全过程工程咨询总负责单位），这才是全过程工程咨询1+N模式及推行全过程工程咨询的真正意义。

绝大多数业主并不熟悉全过程项目管理，所以才需要委托管理。如果只委托施工阶段项目管理，一方面，被委托方对前因后果不熟悉，各阶段难以衔接、协调和统一；另一方面，其他各阶段的项目管理要么没人做，要么多家做，或者只能业主自己做，但这又都不是推行全过程工程咨询的初衷。实际上，工程建设全过程咨询阶段的工作远不止勘察设计、招标采购、工程监理与施工项目管理四部分工作，起码还包括造价咨询及管理、合约管理、建设手续办理等。

此外，《征求意见稿》提到工程勘察设计方的两种角色：一是自己做；二是别人做，自己进行管理。按照此逻辑推论，几乎所有参建的“工程咨询方”都具备这样的“管与被管”两种角色的可能，实际上并非如此。此逻辑在同一个项目上行不通，一个咨询单位一般在同一个项目上只有一种角色。以工程设计为例，一是自身承担编制工程设计文件工作，这没有问题；二是如果不做设计，此时除非其是中标的全过程工程咨询总负责单位（全过程项目管理单位），否则业主不会委托他对本项目的设计单位和设计业务进行管理协调。因为一般情况下，工程勘察设计管理协调是全过程项目管理的基本工作内容，除非遇到非常特殊的专业、工艺、专利设计，业主不会再聘请一家设计单位对另一家设计单位进行设计管理，因此也就不存在“要么别人管你，要么你管别人”的逻辑。

除施工阶段项目管理外，《征求意见稿》还列出很多针对专项咨询业务等的委托管理业务，如勘察设计管理、风险管理、档案资料管理、前期投资咨询各项业务文件编制管理等，当然还有一项前面已提到的重要遗漏，就是建设手续办理。其实，类似委托管理内容还有很多，包括但不限于合约管理、招标采购管理、造价咨询管理、信息咨询管理等。

如将上述内容分项委托，委托管理费用从何处列支？可研报告和初步设计概算中均没有针对上述分项内容的费用列支。实际上，上述内容的管理模式有两种：一是业主自管；二是委托专业管理公司管理。而对于政府和国有投资项目而言，费用列支基本上只有一种模式，即初步设计概算中列支的“项目建设管理费”。

《征求意见稿》似乎将简单问题复杂化了，本来只需委托一家单位开展全过程项目管理就能解决的问题，却将其只限定在施工阶段。而花费大量文字分块、零散地描述本应统一委托的各阶段各项咨询业务管理问题，既条理不清，又难免挂一漏万，吃力不讨好。

建议完善的其他内容

除上述问题外，《征求意见稿》还存在不少争议、缺漏之处。

（1）《征求意见稿》名称问题。《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准》中的“服务技术标准”建议改为“服务标准”或“技术和管理标准”。所谓技术标准，是对标准化领域需要协调统一的技术事项所制定的标准，而全过程工程咨询包括技术咨询和管理咨询，不能用技术覆盖、取代管理。

（2）《征求意见稿》条文2.0.2条，对于全过程工程咨询的定义，建议不能只提“解决方案”，而应增加“管理服务”，即全过程工程咨询服务不但要提供解决方案，还要提供管理服务。该建议的依据是《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委〔2017〕第9号令）中全过程工程咨询的定义。

（3）《征求意见稿》将造价咨询列入专项咨询业务不妥。随着《《政府投资条例》（国务院令712号）的颁布，造价咨询在全过程工程咨询中的作用越来越重要，全过程造价咨询已成为全过程工程咨询的三大主要业务（其他两项为工程设计和工程监理）之一。

（4）《征求意见稿》应涉及全过程工程咨询本身的招标模式、合同架构、各項咨询业务及其组合后的取费、咨询工作流程、全过程工程咨询项目组织机构设置等大家普遍关注的问题，如描述过粗甚至缺项，会使其指导性、实操性大打折扣。

（5）《征求意见稿》虽然适用于房屋建筑和市政基础设施建设项目，但目前大部分条款似乎主要针对房屋建筑项目，对市政基础设施建设项目描述较少，针对性不强。

结语

在广泛征求社会各界意见阶段，《征求意见稿》存在认识不一致的现象非常正常。本文旨在抛砖引玉，如能对《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准》的正式颁布和全过程工程咨询行业的发展贡献绵薄之力，实乃笔者之幸事。