明确森林权属 加强产权保护

国家林业和草原局办公室

明确森林权属、加强产权保护，是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度，也是本次森林法修订的重点。原森林法重点对权属证书核发作出了规定，有关森林资源流转、不同权利主体合法权益等规定比较原则，也分散在不同章节中，实践中对于公益林、国有森林资源能否流转以及按照什么程序流转存在不同的理解和做法，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放，影响了森林资源的保护发展。

党的十八大以来，党中央、国务院明确要求健全自然资源资产产权制度、统筹推进自然资源资产产权制度改革，强调要稳定农村土地承包关系，赋予农民更多的财产权利。新修订的森林法根据国有森林资源产权制度改革要求和国有林区、国有林场、集体林权制度改革的实践经验，增加了“森林权属”一章，重点在以下几个方面作了规定：

第一，修改森林权属登记制度。根据不动产登记制度改革，将原来森林法规定的森林、林木和林地的所有权、使用权由人民政府登记造册，核发证书修改为由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。作为属地登记原则的例外，新修订的森林法规定重点林区的森林、林木、林地的登记机关为自然资源部。

第二，建立国有森林资源所有权行使制度。一是明确了国有森林资源所有权行使主体。按照中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，修订后的森林法规定国家所有的森林资源由国务院代表国家行使，国务院可以授权自然资源部统一履行国有森林资源所有者职责。二是明确国有森林资源可以依法确定给林业经营者使用。到目前为止，我国基本上是通过无偿划拨国有森林资源方式，赋予国有林场、国有林管理局享有经营使用的权利。在森林法修订中，有的部门、专家提出，按照全民所有自然资源资产有偿使用的改革精神，今后除了无偿划拨，还可以允许采取有偿出让、授权经营、出租等方式使用国有森林资源，使用权主体也不应局限于国有林场、国有林管理局。修訂后的森林法在立足林业实际、又兼顾今后改革方向的基础上作出了规定，在确定方式上，既包括无偿划拨，也包括有偿出让等，在获得主体上，包括但不限于国有林业经营者。三是明确国有森林资源可以流转。对于国有森林资源的保护管理，既要适应市场经济发展的需要，放活国有森林资源使用权，又要严格管理，避免破坏森林资源和造成国有森林资源资产流失，修订后的森林法对国有森林资源以转让、出租、作价出资等方式流转作了3项要求，一要依法取得使用权，二要经批准，三要由国务院制定具体办法。下一步，还需要加快制定有关办法，明确流转的方式、条件、程序和批准主体。

第三，完善集体林地承包经营制度。集体林地主要是由农户承包经营和集体经济组织统一经营。目前，明晰产权、承包到户的基础改革任务全面完成，新修订的森林法注重与新修订的农村土地承包法相衔接，重点强化在稳定承包权的基础上，建立放活经营权、落实收益权的法律制度，明确承包户享有林地承包经营权和林木所有权，可以以出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。另外，对于集体统一经营的林地，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定“对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理”。新修订的森林法明确了集体经济组织统一经营林地的合法性，并对流转程序进行了规范。

第四，健全林业经营者权益保护制度。规定了不同所有制经营主体对营造林木享有的权益。国有企业事业单位、机关、团体、部队对其营造的林木，负有管护责任和按照国家规定支配林木收益的权利；集体以及其他组织和个人对其营造、种植的林木，享有所有权并有权获得林木收益。因生态保护、基础设施建设等公共利益需要征收、征用林地、林木的，要依法办理审批手续，并给予公平、合理补偿。

关于林权争议处理。林权争议涉及面较广，产生原因复杂多样。当地政府对历史沿革、风俗民情更为了解，在实践中，林权争议处理也比较依赖人民政府设立的林权争议处理机构。人民政府先行处理，有利于通过协调化解纠纷。修订后的森林法基本沿用了原森林法关于政府先行处理的规定，并和新修改的土地管理法有关规定进行了衔接。同时，对原森林法不得砍伐有争议林木的规定进行了完善。因森林防火、林业有害生物防治、国家重大基础设施建设等需要，可以先行采伐或者改变林地现状。实际工作中，对于相关采伐收入、补偿金等，可以由有关部门通过银行予以保管，待争议解决后再予以分配。