基于动态热点的中国光伏产业政策演化研究

袁潮清，朱玉欣

（南京航空航天大学经济与管理学院，江苏南京 211106）

在化石能源短缺、环境污染、全球气候异常等问题日趋严重的背景下，发展新能源和可再生能源成为各国政府应对危机的关键措施［1］。其中，太阳能因其清洁、安全、便利、可持续等显著优势，在当前绿色、低碳、循环经济发展中的作用日益凸显，其主要利用形式之一的光伏也因此成为各国政府解决能源与经济发展之间矛盾的突破点之一［2］。以德国、意大利、西班牙为代表的欧洲国家最早成为全球光伏装机需求的核心区域，如德国早在20世纪90年代初就提出了“屋顶计划”，并陆续完善可再生能源政策体系以促进光伏发电的大规模应用；其后，美日等国也密集出台光伏产业支持政策，迅速跻身光伏产业强国。近年来，印度等新兴市场也陆续涌现。21世纪初，我国的光伏产业才正式起步，其发展之路波折不断，但成长速度不容小觑。截至2017年，我国光伏的全球市场占有率已接近70%，光伏发电新增装机连续5年世界第一，累计装机规模连续3年位居全球首位，多晶硅连续7年、组件连续11年全球产量第一［3］。我国光伏产业如此强劲的发展态势得益于海外市场的巨大需求以及国内政策的持续激励，尤其是政府政策是调节我国光伏产业发展的重要指挥棒和方向盘。

1 文献综述

随着我国光伏产业政策体系的完善，光伏产业政策相关问题逐渐成为一个研究热点，主要可归纳为3类：光伏产业政策的演化分析、光伏产业政策的效果评估以及光伏产业政策的优化设计［4-9］。其中，演化问题是了解光伏产业政策整体发展概况的关键，也是进行政策评估与政策优化的基础环节。

光伏产业政策演化研究中，一方面，从研究方法来看，大部分学者通过定性分析或是政策文献计量方法进行阐述与归纳，例如Zhang等［10］结合计量统计结果以及重点光伏产业政策描述了20世纪90年代中期至2013年我国光伏政策的演变过程；同时，一部分学者基于特定的理论基础构建光伏产业政策演化分析框架，如彭乃珠等［11］借助政策工具理论构建二维分析框架研究我国光伏产业政策，陈剑等［12］应用多源流理论提出政策变迁的动态演进分析框架加以展开。此外，少数学者也尝试将新的理论方法与分析视角应用于政策演化研究，将定性分析与定量分析相结合，这在其他类型政策演化的探讨中已取得显著进展，例如黄萃等［13］采用共词分析和聚类分析方法研究了不同历史时期我国科技创新政策主题聚焦点的变化；刘瑞等［14］运用社会网络分析方法研究了我国产学研协同创新政策的主题及其演进过程。

另一方面，光伏产业政策演化的研究思路多是进行阶段性的梳理与归纳，主要以标志性的历史事件和政策文本为阶段划分依据，如Zhi等［15］以5年规划为时间点，将1980—2012年的光伏产业政策分为早期部署和技术研发、谨慎发展与技术转移、技术推动商业化与市场萌芽、需求拉动型政策的形成和需求拉动型政策体系的构建5个阶段；刘蕾等［16］以关键性政策和政策目标的转变为依据，将2009—2017年我国分布式光伏发电政策分为理念形成和示范工程探索阶段（2009—2012.07）、国家全面推广阶段（2012.07—2014.09）、市场多元化推动阶段（2014.09—2017）3个阶段来描述其演变与发展。

综上所述，对我国光伏产业政策的演化研究主要集中于政策的梳理、问题的总结、改进的建议等方面，定量研究方法的应用还有待拓展，同时，在根据典型事件和政策确定的演化阶段框架下政策的动态性特征和细节信息还需深入探讨。本文基于社会网络理论建立政策关键词间的共现关系，将我国光伏产业的政策热点量化处理，同时引入时间要素，尽可能地细化时间节点；在此基础上，主要根据光伏产业政策热点的变化，参考关键事件和政策，将其动态迁移过程可视化分析，从而更好把握我国光伏产业政策的发展脉络。

2 数据与方法

2.1 研究数据

以我国1994—2018年国家层面的光伏产业政策为研究对象。其中，政策文本的检索来源包含：（1）相关政府部门的官方网站，如国务院、国家发改委、财政部、能源局、科技部、住房和城乡发展部；（2）现有文献中的政策数据样本［17］；（3）太阳能光伏相关网站上的政策数据库，如索比光伏网、北极星太阳能光伏网、中国新能源网。此外，政策检索的关键词既包含了“光伏”“光电”“太阳能”“多晶硅”等直接性的关联词语，也囊括了“新能源”“可再生能源”等间接性关联词，以确保光伏政策数据的完整性。经过筛选与整理，我国国家层面的光伏政策文本共计291份，包括法律、规划、条例、公告、意见、通知、函等文献形式。

2.2 研究方法

本文主要运用社会网络方法对政策热点的动态演化过程可视化分析。社交网络分析方法源于图论，基于网络节点及其连接数据，通过一些定量指标的计算，以此反映网络的整体特征、个体之间的互动关系，以及个体在整体网络中的重要程度［18］。

光伏产业政策热点的动态迁移路径通过以下两步骤发现：一是政策关键词的提取。与学术文献类似，政策关键词是概括政策文本核心内容的特征词汇，本文通过NLPIR汉语分词系统，利用其搭载的交叉信息熵算法自动抓取关键词［19］，同时根据政策文本的长度确定关键词数目（4～7个），结合人工精读加以归纳与整理，形成最终的光伏产业政策关键词数据，即政策热点。二是政策关键词的共现分析。“共现”指的是一组关键词出现在同一政策文本当中，反映到网络当中即政策关键词为网络节点，关键词间的共现次数为连接的权重。因此，基于共现关系的网络图，可以通过节点的位置和大小直观地反映政策关键词间的亲疏关系并确定其重要性排序［13］。此外，本文选取的社会网络可视化分析工具为Gephi，其主要优势体现为：（1）支持时间要素的引入，能快速地实现政策热点的动态变化与比较，便于政策演化阶段的划分；（2）节点的大小可以由其内置的平均加权度指标确定，图表中仅显示加权度较大的政策关键词；（3）Gephi提供的模块化具有社区发现的功能，为各阶段光伏政策热点的整理与归纳提供参考依据［20］。

Gephi工具方法的具体原理如下：模块化是根据图的连接关系对节点归类，在社会学中常用于社区发现，是一种广义的聚类算法。在Gephi中引入Fast unfolding算法，在原有的模块化算法上加以改进，使之计算速度更快、适用性更广。该算法分为两个阶段：

第一阶段：假设有一个包含N个节点的加权网络。首先，我们为网络的每个节点分配一个不同的社区，因此，在这个初始分区中，存在与节点一样多的社区。然后，对于每个节点i及其邻居节点j，我们评估将i从其社区中移除并将其放置在j的社区中而发生的模块化的收益，再将节点i放置在该增益最大的社区中。对所有节点重复和顺序地应用该过程，直到不能实现总模块度（modularity）值进一步改进。需说明的是，如果没有正向收益，节点保留在原来社区；且实证表明，节点的排序对获得的模块性没有显着影响。其中，当点i移入社区C时，模块化收益△Q的数学表达式为：

式（1）中：∑in是社区C的内部边的权重之和；∑tot是社区C所含节点的所有边的权重之和；ki是节点i的边的权重之和；ki,in是节点i与社区C内部节点相连的边的权重之和；m是整体网络的边的权重总和。此外，当点i移出某一社区时，该社区的模块度变化程度的计算步骤类似。

第二阶段：将第一个阶段得到的社区视为新的节点（一个社区对应一个），重新构造子图，两个新节点之间边的权值为相应两个社区之间各边的权值的总和。同一社区的节点之间的链接导致新网络中此社区的自我循环。两阶段构成一个“Pass”，一旦完成第二阶段，就可以将算法的第一阶段重新应用于得到的加权网络并进行迭代，直到没有更多变化并达到最大模块化值［21］。

3 中国光伏产业政策的动态演化分析

基于单个年份政策热点的比较，以及标志性政策颁布和事件发生的时点，我国光伏产业政策演化历程可分为5个阶段，每个阶段下政策的动态演化过程通过两类图加以体现：一是以模块化结果为依据的政策热点分类网络图，其中节点的大小反映了政策关键词的重要程度，同时图中也标注了具体的分类结果，如“1-农村应用”代表的是与农村应用相关的政策关键词的集合，将其归纳为第1类政策热点类别；二是不同年份下显著政策关键词的变化气泡图，其中标签的含义为（关键词，政策热点类别，加权度），政策热点类别与该阶段网络图相对应。

3.1 市场环境培育阶段（1994—2008年）

2008年之前，我国光伏产业的针对性政策文本较少，光伏在大多数情况下是与风能、水能等一同作为可再生能源的范畴在政策文本中涉及。该阶段是我国光伏产业萌芽时期，政策的实施旨在培育良好的产业发展环境，推动市场机制的逐步完善。市场培育阶段的所有光伏产业政策热点可以概括为4类（见图1），时间序列上高热度政策关键词的动态变化过程如图2所示。

（1）第1类是农村应用。2003年之前是该类政策热点的凸显期，主要包括“发展规划”“开发利用”“农村”“无电地区”“光伏电站”等关键词。早期的一些发展规划，如《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》（2001），提出发展新能源和可再生能源以满足农村无电地区，尤其是西部地区人民的用电需求。围绕这些规划内容，2002年实施的“送电到乡”工程即包含了离网光伏电站、风光互补电站的建设方案。

（2）第2类是电力体制改革。该类政策热点包含“上网电价”“电网企业”“厂网分开”“电力市场”等关键词，在2002年和2005年较为显著。标志性的政策有《关于印发电力体制改革方案的通知》（2002）、《关于印发电价改革方案的通知》（2003）、《关于印发电价改革实施办法的通知》（2005），旨在健全电价机制，尤其是可再生能源电价，同时构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

（3）第3类是鼓励引导与出口导向。该类政策热点包含两部分：一是2000年左右，主要涉及法律、规划等纲领性文件，如《新能源和可再生能源发展纲要（1996—2010）》（1995）、《中华人民共和国节约能源法》（1997），对新能源和可再生能源产业的发展起到方向性支持作用；二是2004—2007年，主要涉及“技术研发”“太阳能电池”“产业化”“高纯硅”“专项”等关键词，重要政策包括《关于组织实施可再生能源和新能源高技术产业化项目专项的通知》（2005）、《关于组织实施高纯硅材料和高新技术产业化重大专项的通知》（2007）、《高技术产业发展“十一五”规划》（2007）。这几年，由于国际市场上的巨大需求，促使单晶硅、多晶硅等新能源与节能产品被列入高新技术出口目录，政策也多为出口导向，政策利好信号刺激了光伏企业扩大产能，瓜分海外市场份额。

（4）第4类是建筑领域应用。自2006年开始，为贯彻落实节能减排工作，可再生建筑应用成为政策的侧重点，关键政策如《关于推进可再生能源在建筑中应用的实施意见》（2006）、《可再生能源建筑应用示范专项资金管理暂行办法》（2006）、《民用建筑节能条例》（2008），涉及“节能技术”“技术规范”“示范项目”“监管”“财政补助”“节能产品”等关键词。

图1 市场环境培育阶段中国光伏产业政策热点分类

图2 市场环境培育阶段中国光伏产业政策热点的动态迁移

3.2 国内应用市场发展阶段（2009—2012年）

2009年国务院出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，指出多晶硅等新兴产业出现盲目扩张、重复建设倾向，产能已明显过剩，且我国太阳能电池98%用于出口，国内光伏发电市场却发展缓慢；同时，金融危机的产生迫使欧洲许多国家削减光伏补贴，我国海外市场受到冲击。因此，该阶段我国光伏产业政策旨在调整产业发展路径，并逐步启动国内光伏应用市场（见图3）；同理可得，该阶段政策热点可归纳为光电建筑应用、金太阳示范工程、产业调整、价格机制、分布式光伏兴起；具体的动态迁移过程如图4所示，表明除分布式光伏兴起是2012年下半年开始凸显的政策热点外，其他几类政策热点在整个时间序列中均有强调。

根据政策制定目标，一方面，光伏产业调整包含了“光伏发电”“技术研发”“战略性新兴产业”“规模化”“产业结构调整”“自主创新”“重大专项”“太阳能电池”“兼并重组”“民间资本”等关键词，重要政策有《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（2009）、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010）、《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（2010）等等，从光伏企业、光伏产品、资本等多要素着手，同时强调自主研发与创新，调整光伏产业定位，以满足国内需求为主，兼顾国际市场。

另一方面，加快国内光伏应用市场发展的主要手段包括：一是光电建筑应用。与前期可再生能源建筑应用相比，该阶段更加强调太阳能光伏与节能建筑的结合，同时农村与城市双管齐下，财政补助力度明显加大，重要的政策如《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》（2009）、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》（2009）。二是金太阳示范工程。包括“技术标准”“并网”“关键技术”“项目管理”等关键词，综合采取了财政补助、科技支持和市场拉动的方式加快国内光伏发电的产业化和规模化发展，以促进光伏发电技术进步；同时，并网问题的多次提及也表明了光伏发电由离网型向并网型转变的趋势。三是进一步完善价格机制。代表性政策为《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》（2011），提出对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价，旨在规范太阳能光伏发电价格管理，促进太阳能光伏发电产业健康持续发展。四是发展分布式光伏，体现了光伏应用重心由集中式光伏电站向用户侧分布式电源转移的倾向。

图3 国内应用市场发展阶段中国光伏产业政策热点分类

图4 国内应用市场发展阶段中国光伏产业热点的动态迁移

3.3 分布式光伏大力推广阶段（2013—2014年）

自2011年年底开始的欧美“光伏双反事件”给我国光伏产业的发展造成巨大冲击，海外市场严重缩减，由于出口依赖性，国内一大批光伏企业，甚至是龙头企业，无奈选择破产重组，如无锡尚德。在此背景下，光伏产业政策发挥重要救市作用，政策热点也相应改变（见图5、图6）。该阶段的政策热点可分为5类：

其一是产业调整。2013年下半年开始，与前期将发展重心由国外转为国内的产业调整路径不同，相关政策不仅注重调整，更强调产业升级，涉及了“技术标准”“行业规范”“光伏企业”“兼并重组”“光伏产品”“质量监管”“转型升级”等关键词。该阶段的代表性政策是《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（2013），指出要积极规范市场秩序，加强质量监测，淘汰落后产能，将扩大国内市场、提高技术水平、加快产业转型升级作为促进光伏产业持续健康发展的根本出路和基本立足点。

其二是分布式光伏发电。分布式光伏发电是我国积极开拓光伏应用市场，也是当前促进光伏产业健康发展的重要手段之一，从图6也可看出分布式光伏一直是该阶段的政策侧重点。围绕分布式光伏发电，政策制定者关注的重点问题包括分布式发电的规模管理、示范区的建立、项目备案管理、配套电网建设以及2014年后期提出的光伏扶贫问题。

其三是并网管理。分布式光伏发电项目的并网是关乎光伏发电量能否被有效利用、光伏发电产业链能否有效运行的重大问题，涉及了“电网企业”“接网方案”“优先上网”“项目业主”“信息管理”等关键词。《关于印发分布式电源并网相关意见和规范的通知》（2013）、《新建电源接入电网监管暂行办法》（2014）等政策的出台进一步完善了光伏发电并网运行服务。

其四是与能源科技相关的政策热点在2013年与2014年上半年均较为显著。代表性的政策是《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030年）》（2013）、《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》（2014），强调自主创新，提出智能化发展道路是光伏产业转型升级的重要方向。

其五是补贴问题，政策热点集中在2013年。主要包含两部分内容，一是对前期“金太阳”等示范工程资金补助的清算，二是与分布式光伏上网电价补贴相关。《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（2013）等关键政策指出，要充分发挥价格杠杆引导资源优化配置的积极作用，促进光伏发电产业健康发展，同时也提出了要进一步完善补贴机制，引入竞争性要素，合理调减光伏电站上网电价和分布式光伏发电补贴标准。

图5 分布式光伏大力推广阶段中国光伏产业政策热点分类

图6 分布式光伏大力推广阶段中国光伏产业政策热点的动态迁移

3.4 市场化与智能化阶段（2015—2017年）

经过前期的调整与恢复，我国光伏产业的发展重新进入上升通道。在前期政策的铺垫下，我国光伏产业的发展进入新的阶段，同时紧跟智能化、信息化的发展趋势，光伏产业政策的着力点进一步调整。该阶段的政策热点及其动态演化过程如图7、图8所示。

首先，市场化进程与消纳问题是该阶段最为显著的政策热点。图8表明，这两类政策热点被频繁提及，且一直是政策制定者关注的核心问题，涉及了“试点”“绿色证书交易”“电力交易”“优先发电”“电力体制改革”“价格机制”等关键词。为了解决严重的弃光现象，政府提出了大量的应对措施，如可再生能源就近消纳试点、绿色证书交易、全额保障性收购、跨省跨区电力直接交易、发电权交易等。市场化是解决消纳问题的重要途径，也是光伏产业更好发展的必然结果。围绕市场化的核心问题，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（2015）、《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（2015）等重要政策陆续出台。早期的电力体制改革根本上改变了指令性计划体制和“政企不分”“厂网不分”等问题，初步形成了电力市场主体多元化竞争格局，该阶段的改革方向即进一步完善市场交易机制和定价机制，按照“管住中间、放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

其次，智能化是光伏发展的重要趋势之一，2005年下半年至2007年上半年间尤为显著。关键政策有《关于推进新能源微电网示范项目建设的指导意见》（2015）、《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》（2016）等，提出了能源互联网、智慧能源、新能源微电网、多能互补集成优化示范工程等新的光伏利用形式，同时储能技术的要求也进一步提高。再者，“领跑者计划”也一直是该阶段光伏政策的重点内容，代表性政策《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》（2015）的提出进一步明确了光伏产业高质量产业发展路径的转变，加快落后产能退出市场，促进光伏产业整体技术升级。

最后是有关光伏扶贫的政策热点。2014年年末，国家提出了“光伏扶贫工程”试点的通知，2015年下半年至2016年下半年期间，相关政策陆续颁布，从最高层级的纲要文件到具体的实施方案，一步一步探索光伏扶贫道路。政策重点包括扶贫人口的确定与管理、扶贫收益分配、“光伏+应用”、村级光伏扶贫电站建设等等。

图7 市场化与智能化阶段中国光伏产业热点分类

图8 市场化与智能化阶段中国光伏产业政策热点的动态迁移

3.5 政策退坡阶段（2018年至今）

政策退坡化阶段光伏政策热点分类及动态迁移如图9、图10所示，表明在前期政策基础上，2018年的光伏政策既有继承，又有新的发展。该阶段政策热点可归纳为消纳问题、领跑基地建设、光伏扶贫深化、质量要求、补贴退坡、配额制过渡6类。

（1）2018年前期，政策重心主要围绕以下几点：一是领跑基地建设。政策热点包含“前沿技术”“竞争优选”“项目管理”“项目进展”等关键词，进一步引入竞争性要素，加强项目的监测与管理。二是光伏扶贫的深化。关键政策如《光伏扶贫电站管理办法》《扶贫项目资金绩效管理办法》，进一步加强扶贫资金管理，打好精准脱贫攻坚战；同时，该阶段还提出“产业扶贫”的概念，是加深“光伏+应用”，有序推进光伏扶贫的双赢策略。此外，村级光伏电站的扶贫方式是政策关注的重点。三是消纳问题，涉及“监管”“智能化”“源-网-荷储”“储能”“调峰”等关键词，即构建高效智能的电力系统，提高电力系统的调节能力及运行效率，平衡电力需求与系统供电，进而缓解当前弃光现象。

（2）2018年中后期，质量要求、补贴退坡、配额制过渡是重点内容。首先是质量要求，该政策热点相关的关键词如“光伏产品”“光伏发电系统”“光伏组件”“行业规范”“技术标准”“质量监督”，可见高质量的发展要求不仅仅是太阳能电池产业链，也包括了光伏集成系统应用产业链。其次是补贴退坡，是该阶段光伏政策最鲜明的转折点，但并非毫无迹象可寻。2013年颁布的《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》就已提出要合理调减补贴，2016年《关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》以及2017年《关于全面深化价格机制改革的意见》等政策中也均有降低光伏电站标杆上网电价和分布式光伏发电项目全电量度电补贴标准的论述，2018年“531新政”则是明确了不再安排需国家补贴的普通电站建设，光伏电站标杆上网电价以及分布式光伏发电项目补贴标准同时下调，加快光伏发电补贴退坡，降低补贴强度。平价上网是光伏产业发展的趋势，无补贴项目已开始落地，同时市场化的进程也将极大推进。最后是配额制过渡，涉及“电网企业”“交易机构”“市场主体”“配额义务”“优先配额”“电力证书”等关键词，代表性政策为《关于实行可再生能源电力配额制的通知》。“531新政”对我国光伏行业造成重大冲击，在这一特殊时点，可再生能源电力配额制经过多年的酝酿与博弈得以落地。跟现行的标杆上网电价政策相比，可再生能源配额考核和绿色证书交易制度对可再生能源发展目标更加直接可控，各方责任更加清晰，将有效解决光伏消纳、补贴标准和退出的问题。

图9 政策退坡化阶段中国光伏产业政策热点分类

图10 政策退坡化阶段中国光伏产业政策热点的动态迁移

4 结论

本文采用共现分析方法和社会网络分析方法，以可视化的形式研究了我国光伏产业政策热点的动态迁移过程，基于政策热点的变化以及标志性的事件与政策，将政策整体演化过程分为5个阶段，通过定性与定量分析相结合描述了其动态迁移的轨迹，得到以下结论：我国光伏产业政策的演化体现了高质量、多元化、智能化、市场化的发展特征。

（1）从政策目标来看，我国光伏产业政策目标从模糊宽泛转为清晰具体：前期的政策很多是鼓励性的政策内容，且光伏很长时间是作为可再生能源的一种在政策文本中一笔带过，这个时期的关键词多为“新能源”“可再生能源”“发展规划”“开发利用”“技术研发”等；后期，光伏产业得到政府重视，明确将其定位为战略性新兴产业，政策目标逐步明了，如推广分布式光伏应用、解决光伏消纳问题、提高行业整体质量、推进市场化进程，围绕这些具体目标，可操作性的政策措施持续推进与优化，“分布式光伏”“用户侧”“消纳”“技术标准”“行业规范”“领跑者”“电力体制改革”“市场化”等也多次成为热点关键词。由此可见，新兴产业政策的制定与完善需要较长周期，光伏产业政策的演化对其他新兴产业政策的制定有一定指导意义。

（2）从政策手段来看，一方面是由直接作用转为间接作用。作为新兴产业，光伏产业的起步离不开政府政策的支持：从“光电建筑应用”“金太阳示范工程”“财政补助”“补贴”“重点扶持”“贷款贴息”等关键词可看出，早期直接性的项目资助如电价补贴等政策手段在极大程度上推动了产业发展进程；产业发展进入成熟期后，“市场化”“直接交易”“竞争优选”“退坡”等政策关键词表明政府在有意识地弱化自身主导角色，同时有序引入竞争性要素，加快光伏产业市场化进程。就最新的光伏产业政策来看，未来光伏产业将逐步过渡到无补贴的平价上网时代，市场将发挥配置资源的决定性作用。另一方面，在政策指导下，光伏应用也由单一向多元化发展：早期多为离网型或集中式光伏电站，之后光伏建筑应用与分布式光伏的发展大大扩大了光伏应用范围，当前在智能化的发展要求下，多能互补集成优化工程、智能电网、能源互联网等陆续提出，同时在光伏扶贫的推进过程中，“光伏+应用”进一步延伸了光伏产业发展界限。

（3）从政策演化的驱动因素来看，产业形势是光伏产业政策演化的重要驱动因素之一。纵观我国光伏产业发展历程，每一次行业波动都会引起产业政策的重大调整，如2009年与2013年的两次产业调整政策热点起因即2008年的金融危机与2009—2012年的“光伏双反事件”；同时，各个阶段政策热点存在明显差异，这种差异表明了关键事件推动了政策目标和政策手段的变化。反之，实践证明，产业政策对产业发展的作用机制也是有效的：两次产业危机时期，在产业政策的调整作用下，光伏行业经过一定恢复期，都再次进入发展的新阶段。当前，为应对“531新政”带来的冲击，配额制的实施将起到重要的缓冲作用，也必然会使我国光伏产业的发展过渡到新的层次。