农村集体产权制度改革路径与实践剖析——来自西安市21个村庄的调研

高嘉祺，薛彩霞

（西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

“深化农村集体产权制度改革，保证农民财产权益，壮大集体经济”是党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略的重要路径。随着经济社会的不断发展，农村集体经济的实现形式也不断调整完善，资产总额不断增加[1]。为提高集体资产资源利用率、增加农民财产性收入，2015年原农业部、中央农办、国家林业局确定在29个县（市、区）开展农村集体资产股份权能改革试点，着重于探索农民集体组织成员权利保障与农民股份合作下集体资产股份权能赋予问题。2017年原农业部、中央农办进一步在100个改革基础较好的县（市、区）开展农村集体产权制度改革试点，自此，各地开始对农村集体产权制度的改革路径进行进一步摸索。中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号，以下简称《意见》）中明确提出“全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营型资产股份合作制改革”，清产核资是改革的前提，集体成员身份确定是改革的基础，股权分配机制是改革的关键，而这些都体现在各地的农村集体产权改革的路径选择中。因此，农村集体产权改革的路径选择不仅关系到改革的顺利实施与改革效果，而且对农民增收、优化农村资源配置和实现乡村振兴战略具有重要意义。

在产权改革的理论层面上，产权所有者的身份必须是明确且具有排他性，产权所有者拥有使用权、收益权和自由的转让权[2]，明晰的产权归属是市场经济增长的必备条件之一[3]，而由国家主导的确权过程是最合理的制度落实方式[4]。以集体为单位产生收益的经济形式，是我国农村经济制度的特点，农村集体经济组织成员资格认定体现了组织成员在身份认同的前提下对产权权益的诉求关系[5]。“集体经济组织成员”一词最早在法释〔2005〕6号《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中得到诠释，但其中并未细致成员资格的划分条件[6]，仅依靠现有法律体系通过自然村落来划分“农民集体”不能适应乡土文化与社会发展带来的问题[7]，解决问题的关键在于如何在适应经济组织的前提下构建组织结构[8]。

在产权改革的实践层面上，学者主要针对先行试点地区的农村集体产权改革实践进行总结。在早期探索阶段，郭晓鸣[9]通过前期试点尝试政经分离、资地分开的“两股一改” 改革方式来破除城乡二元结构，明晰产权结构；上海和广东部分经济发达地区在完成新经济组织建立工作后，通过数据管理搭建“三资”信息管理系统加强股权后续管理[10]。在全面试点阶段，“温江模式”通过建立清产核资、划分资格、设置股权、量化资产和组建股份经济合作社5个具体步骤细化改革实施方案[11]；大理市在保留了原有村组织界限的基础上，在不同层级间均建立了股份经济合作社[12]。段龙龙和刘晓茜[13]结合“三级合一”的松江模式、“三分三改”的温州模式和“三级合一”的成都实例，剖析集体资产总量划分与新经济组织结构的配股机制，闵师等[14]结合全国首批156个村的试点结果，发现区域异质性下确权进度与方式有很大差异。尽管各地改革的具体路径不同，但农村集体经济组织成员资格与股权配置管理方式是改革方案制定的核心所在，进行农村集体产权改革的推进应适应不同地区的资产与经济发展状况[15]。

从现有文献来看，目前的农村集体产权改革实践经验主要来自于经济发达的东部地区农村，欠发达的西部地区改革经验模式较少，而西部地区拥有大量的土地、山林等资源性资产，农民收入来源相对单一[16]，改革更具有基础性。鉴于此，本文在文献分析的基础上，以陕西省西安市21个改革试点村为研究对象，通过实地深度访谈，调查贫困村与非贫困村在清产核资、成员界定、股权管理与组建新经济组织过程，分析其“三资”清查结果、成员身份界定划分标准与股权管理方案制定上的差异与特点，总结实践中贫困村与非贫困村的具体改革路径特征，并为如何因地制宜发展农业资源优势，保障改革成果提出建议，以期为西部其他地区进行农村集体产权的改革提供参考。

1 研究区域与数据来源

为贯彻中共中央、国务院下发《意见》，落实“先行试点，逐步扩面”方法，2017年中共陕西省委、陕西省人民政府结合“三变”改革，研究制定了《陕西省“三变”改革工作导引》（陕农业发〔2017〕89号），在全省开展以农村资源变资产、资金变股金、农民变股东为重点的“百村示范、千村试点、万村推进”行动，确保2018年基本完成清产核资，2019年建立健全农村集体资产管理制度和监管机制，逐步全面推进，2021年前全面完成农村集体产权改革工作。西安市是陕西省省会，其经济社会发展水平位于全省之首，是陕西省首批全面推进农村集体产权制度改革的试点城市。根据《西安市稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》（市字〔2017〕83号），西安市首次试点共选取了120个村庄，开展以资源性资产改革为核心，以界定集体成员资格为关键，以量化股权、确权、赋权、活权为基础的农村集体产权制度改革试点工作。

本文所用数据是课题组在2017年10月至2018年5月在样本村进行实地深度访谈所得，访谈对象包括乡镇（办事处）负责改革的人员、村干部和村民3类共383人。所有的样本村都来自西安市首批试点村庄，样本村的选择主要考虑了农民收入水平和主要收入来源，根据数据资料的完整性和可得性，所选的样本村为21个，具体情况详见表1。从农民收入水平来看，21个样本村中，贫困村（10个村）和非贫困村（11个村）基本各占一半；从农民的主要收入来源类型来看，样本村涵盖了农业生产为主、农业生产与务工收入并重、务工收入为主的我国3类农村主要收入类型。

表1 样本村具体情况Table 1 Basic information of the sample villages

2 研究区域改革路径分析

样本村的改革路径基本都是按照2017年陕西省西安市人民政府颁布的《稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》展开，推进流程详见图1。首先，通过清产核资盘点村内“三资”具体情况，以达到摸清家底的目的；其次，围绕户籍制度展开成员界定工作，以划分组织成员边界；再次，制定适应的股权管理方案，折股量化到人以明晰收益对象；最后，组建新经济组织，壮大农村集体经济。

图1 农村集体产权制度改革的路径推进流程图Fig. 1 Process diagram of rural collective property right system reformation

2.1 清产核资：评估经营性资产价值，登记其他资产

农村集体资产表示隶属于农村集体所有制物质的价值[17]。一般来讲，农村集体资产的来源主要有3个方面：一是土地改革制度结束后针对的个体农民在社会主义集体化中积累的资产和共同拥有的森林、荒地和水库等自然资源；二是集体经济组织的自身历史积累和以村集体为名义投资的本金与收益；三是馈赠，主要包括外界赠予与政府补贴的收入。从性质上来看，农村集体资产包括实行企业化管理的事业单位的经营性资产，以经济组织成员服务为目的的非经营性资产和属于经济组织成员所有的荒山、荒地和荒滩等的资源性资产，以及不直接参加或服务于生产的非经营性资产。

从本次调研来看，样本村主要是对经营性资产进行评估，对非经营性资产与资源性资产进行登记。在经营性资产评估方面，主要是本村的房屋建筑物和道路桥梁的硬化资金，为真实反映资产的现实价值，采用重置成本法登记资产金额，以开发主体的评估价值作为实际价值计入账目。这种做法不仅降低了改革中的人力成本和物力成本，也加快了集体

资产的确权登记工作。此外，在实际评估中，村委会根据开发主体的评估价值按比支付评估费用，村委会选择性的登记一些非经营性资产，例如周至县与鄠邑区样本村主要对学校、办公楼等非经营性资产固定资产进行了登记，以降低改革支出成本，完成改革原先设定的确权、摸清家底的目标。

2.2 成员界定：体现尊重历史原则，充分考虑实际情况

新经济体成员身份要素是其获得收益的基础[18]，体现了农村集体资产的归属[19]，成员界定的目的是通过核查来明确和区分享有集体资产产权的人群，集体经济组织的成员享有集体经济财产权和收益权，成员资格的确定决定村民的利益。但随着时间累积农村集体经济组织成员已经相对固化[20]，乡村自我管理状态普遍，村委会成员等非集体性质主体或政府等集体之外主体“反仆为主”支配集体资产情况使得农村社会集体所有权与其主体对应关系并不明确[21]，集体经济组织成员与村民自治组织成员、村民、农业人口、务农人员和公社成员已经发生重叠[22-23]，同时，村民生老病死与嫁娶等流动活动，集体成员组织内部成员结构动态化，加剧了成员身份识别的困难。在中国现有农村环境中，户籍体现了村民在村集体活动中的价值[24]，国家尚未颁布集体经济组织成员资格的法律，因而在农村处于自我管理的状态，集体经济组织身份认同的出发点多为村民自身生活环境下的归属认知与事实证据[25]。在实际走访中，样本村村民普遍认同的成员界定标准是现行的户籍制度配以“熟人社会”下对“本村人”的认识，因而，样本村都依据本村村民的生活习惯、土地承包关系与新经济组织产生的权利和义务对成员标准进行民主决议。

在21个样本村中，有10个村按照居民小组为单位推举代表形成决议小组，进行成员资格投票，占总样本村的47.6%；有8个村以纯户籍为标准进行筛选，对特殊情况人员由村组成员结合本村约定，决定其是否具有成员资格，占总样本村的38.1%；有3个村是在原有集体经济组织人员上进行调整，占样本村的14.3%。在实行投票决议的10个样本村中，基准日之前户口在本村且主要收入来源为农业生产收入的居民全部具有成员资格，除此之外，对收入来源不稳定和有自谋职业收入且主要以简单劳动收入为主的自谋职业者，保留其成员资格；对具有来源于企业和事业单位收入以及享有国家补助的军官则不再具有成员资格；对农转非人群因其已经享受了相应补贴且户籍性质也发生相应的转变，除1个村外，其余9个村均认为其不应再享受成员资格；对于外来挂靠人员，由于其既不在本村居住，又在本村无实际劳动活动，仅有2个村给与了成员资格。

2.3 股权管理：统一股权设置比例，但股权管理方案稍有差异

明确的股权管理分配机制有助于明晰产权关系、保障农村资源配置[26]，农村集体产权制度改革的前提是坚持集体所有制，通过改革确定产权的所有者，辨析集体经济组织中成员对于集体资产的所有权益，改变了以往集体资产的模糊性，实现还权于民。一般来讲，股权管理方式主要有两种：一种是动态管理，即不定期调整集体经济中人员，确保经济体中人员保持在一定的合理范围内，它不仅需要调整新经济体股权，也需要调整成员资格并重新分配股权；另一种是静态管理，即采用固定的股权比例，该种方式一次性就确定了股东与股权，不随人员的变动而改变，也不允许未经董事会允许的股权转让和股权对外流动，增加了股权管理的稳定性。黄延信等[27]认为静态的股权管理方式更贴近现代企业制度同时还兼顾了效率与公平，赋予产权更完整的权能，但也有学者认为静态管理可能会削弱集体资产权的主体地位，导致集体经济中集体财产权受损[28]。因此，有学者提出可以根据村镇发展的进程，在民主协商基础上将动态与静态管理相结合对新经济体的新主体进行甄别管理[29-30]。

目前，85%以上的样本村按照农业局下发的参考意见下采取了静态管理的方式，将股权设置为个人股与集体法人股，其中个人股按照净资产比例均等化分，每股1元，个人持股数按确权登记数额为准获取新经济组织收益，集体股资金主要用于建设村里的公共设施和公益事业等公益项目，所有采取该种管理方式的村落两者设置比例均为20%和80%。但是也有个别调查村没有采用这种固定的股权设置方式。例如，西安市未央区未央湖街道苏席村在设置股权比例时进行了创新，设置了2种股份，一种为一级股份，即个人股；另一种为二级股份，包括集体法人股和资金股。其中，在二级股份中，集体商业街项目净资产的93%为资金股，7%为集体法人股。出现这种特例情况主要由于当地部分村民将自有资金用于村内的项目投资，具体来看，苏席村所管辖的商业街归该村村民所有，在村集体商业街项目中共有585人（涉及7户）参与商业街投资，故在设置股权时，商业房项目净资产的7%设置为集体法人股，商业房项目净资产的93%为资金股。

为了尊重村集体理念运营与分配管理，本次调研村均依照农业局指示设置相应的集体股比例成分，作为本村的公益性支出资金，使得新经济组织兼备公共责任。集体法人股留成金额和商业面积占用集体土地使用费均缴入村委会账户，资金股收益按照入股人员投入比例享受，可见农村集体产权制度改革不仅是促进农民收益的改革举措，同时兼备社会公有制性质以集体形式共同发展。

2.4 新经济组织的组建与发展：以节约成本为主，享受政策补贴

一般来讲，改革之后的农村经济组织形式可以分为公司和合作社2种。一方面，由于国家对公司和合作社在政府补贴、税收优惠等政策制度方面存在差异；另一方面，农村集体经济组织成员众多，不适用于公司法下能够进行工商登记的有限责任公司股东人数限制要求，导致了改革试点村更倾向于选择成立股份制的经济合作社。事实上，成立股份制的经济合作社不仅可以享受地方政府的扶持补贴，还可以获取国家的税收减免。鄠邑区对按期完成集体产权制度改革试点村给予一定金额的经济奖励，同时为新成立的经济合作社注入10万元到30万元的启动资金；对不能按期完成改革的村庄，会通报批评。周至县的改革试点村按期完成了目标，并且成立了经济合作社，因而受到了县级政府50万元的专项补贴资金。

税收方面，严格落实2017年国家税务总局、财政部《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》，具体来看政府主要采取这些减免措施：第一，对已经进行股份合作制改革的农村集体经济组织受原集体经济组织的土地和房屋权属变更，免征契税；第二，对农村集体经济组织和代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而承受土地和房屋权属变更，免征契税；第三，对因农村集体经济组织和代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而签订的产权转移书据，免征印花税；第四，对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权与地上房屋确权登记，不征收契税。当然，股份制的经济合作社也具有一定的排外性，但在利益集团内部具有很大的灵活性，即在确定股东利益的条件下，能够快速适应市场需求，有效降低了改革的交易成本。因此，与在实际交易费用成本和规范组织下的要素利用效率提高带来的收益相比，股份制的经济合作社可能是一种较为合适的选择。

改革试点村成立股份制的经济合作社以来，有2个样本村的股份经济合作社与当地企业进行了合作，分别建立了西安荣华农业科技发展有限公司和西安锦绣河山生态农业发展有限公司等有限责任公司；改革试点村的安沃野种养殖专业合作社和西安和融源种养殖专业合作社于2017年9月获得了西安市颁发的土地承包经营权流转证书，登记的土地流转面积共计97.81 hm2。胡家庄村结合自身优势，与荣华农业公司共同建立了荣华葡萄庄园，并结合现代企业管理模式，打造一个国家级荣华现代农业开发示范园和特色小镇。目前，该示范园主要包括花卉博览园、葡萄博览园、农耕文化园等12个展示园和休闲农业旅游服务中心、农产品物流交易中心、农业技术科研中心等3个中心。平东村自成立西安东平农业发展有限公司以来，依托自身农业发展特点，以种植红薯、加工纯手工红薯粉条、绿色食品为主，形成了以特色农副产品种植、加工为主要收入来源的发展特色。如今红薯的产量约为41.25 t/hm2，销售点100多个，年利润高达60万元左右，大大提高了当地村民的人均收入水平。由此可以看出，村企合作是农村集体产权制度改革后新经济组织发展的必然趋势。

3 样本村集体产权改革实践特征剖析

本文将按照贫困村和非贫困村2大类型，对样本村集体产权改革的实践特征进行分析。

3.1 贫困村与非贫困村清产核资分析

清产核资是改革过程中的重点环节，针对村内的经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行核资清查，同时进行土地确权，明晰村内可用资产，盘点土地清查资源型资产的利用情况。根据本次清产核资结果，发现贫困村与非贫困村“三资”呈现出各自的特点。

1）非贫困村拥有较多的经营性资产，且呈现来源多元化。从第三方审计公司出具的经营性资产评估报告结果上看，样本村中贫困村经营性资产的平均值为431.20万元，非贫困村的经营性资产均值为836.00万元。从经营性资产的来源来看，贫困村的经营性资产主要包括本村的房屋建筑物、道路桥梁硬化资金和来自政府补贴的“一事一议”专项资金3大块；而非贫困村除此之外，还有其他通过经营活动积累的资产，表现出经营性资产来源多样性的特点。究其原因，发现在进行集体产权制度改革前，非贫困村中有的参与了省政府牵头的村企合作扶持计划，与企业形成合作关系；结合自身位置优势积极开发旅游资源，建成了商业街、徽派建筑风格农家乐和旅游景区，总之，非贫困村或多或少都获取了一定的经营收益。

2）对于非经营性资产，贫困村与非贫困村都仅予以登记。由于评估报告的时效是1年，各村1年之内很少有外部资金流入。实际评估过程中，村委会需要依据实际评估价值支付评估单位评估费用，为减少本村开支村委会选择在本次改革过程中对非经营性资产不予评估入账，待开发时由开发主体进行评估取值。

3）从资源性资产登记结果来看，首先，贫困村与非贫困村主要资源性资产类型均为确权地，但贫困村确权地面积约为非贫困村确权地面积1.60倍。在实际调研中了解到，贫困村的村民大多是主要以种植桃和猕猴桃为主，土地性质主要为农业生产用地，而非贫困村的非农业用地占比相对较高。其次，贫困村与非贫困村的宅基地面积基本相当，但贫困村宅基地占土地资源的比例比非贫困村高5.00%左右，说明贫困村拥有的土地资源更多。第三，非贫困村的非确权地多于贫困村，是由于个别村存有大量非确权地造成的。在非确权地登记中，非贫困村最大值为1 605.07 hm2，占所有非贫困村总非确权地比例为95.21%，是因该村处在秦岭沿线，其中94.53%为林地，隶属于鄠邑区旅游管理局，其他非贫困村普遍有极少非确权地。在调查中发现，不管是贫困村还是非贫困村的非确权地都呈现归属不清、来源多样的特点，从类型来看，主要包含耕地、鱼池、集体与建设用地、林地、园地和水域面积等，之所以成为非确权地是由于历史原因造成其产权无法明晰，现基本都由有村集体管理。

3.2 贫困村与非贫困村在成员界定上的特征分析

集体经济收益权与村民身份捆绑，当地村民在身份、户口和土地所有权归属等方面呈现出多样化与复杂性特征，导致了农村集体经济成员权利及其权利边界难以界定。在改革方案中，所有样本村都在秉持基准日原则和过渡原则的基础上，结合村情制定股东资格条例。

1）贫困村与非贫困村的成员资格商议表决形式不同。非贫困村采用入户意见表，以户为单位统计村内所有人员意见，依照少数服从多数原则设置条例；而贫困村则是以生产小组为单位，由组长代表组内人员意见，投票表决本村成员资格条例。在调研过程中发现贫困村的组长均为男性，针对条例决策发言带有明显的主观男性视角，这可能造成投票结果无法充分表达妇女诉求。

2）针对妇女及其子女权益非贫困村与贫困村的认定标准不同。由于村民改革意愿强烈，同时非贫困村在改革前为适应政府扶持政策进行村企合作，大多建立了村内集体经济组织，按照村内集体经济组织成员资格实现自然过渡，因而非贫困村都没有单独对妇女及其子女权益讨论的条例，仅是针对个别情况由村内决策小组讨论决议。但所有的贫困村针对妇女及其子女权益问题进行了单独讨论，其中，22条参与量化人员资格条例中有8条与妇女及其子女相关，8项条例主要以户籍为基准针对本村妇女因结婚、离婚和股改而产生的身份识别问题进行详细划分其是否具备新经济组织成员资格。

3）不同贫困村对外嫁女等人群的认定结果差异较大。外嫁女的成员资格认定是所有贫困村关注的焦点，10个贫困村中有2个村同意股改时户籍应迁出的外嫁女享有成员资格；3个村同意离婚或丧偶后已改嫁的应迁而未迁妇女享有成员资格；1个村在其他情形特殊群体人员标准中明确指出已经形成事实婚姻、户口不在本村的具有新经济组织成员资格。此外，针对现有成员子女，仅有2个村保留了违反计划生育政策生育尚未被依法处罚人员子女的成员资格。

4）部分贫困村对部分妇女及子女权益保护力度不够。根据目前的认定结果，发现有个别村在成员界定过程中出现对人员甄别产生错位，出现妇女及其子女在“婆家村”与“娘家村”均无成员身份或双重成员身份，为后期集体经济组织管理与收益分配留下弊端。虽然新时代下妇女维权意识有明显提升，但西北地区浓厚的乡村管理观念以及以男性为主导地位的村民自治管理体系，使得妇女在利益纠纷中往往处于劣势，这可能导致使得妇女及其子女在农村集体产权中的权益得不到有效保障。

3.3 贫困村与非贫困村在股权管理上的特征分析

贫困村与非贫困村在新经济组织的股权管理上，既有相同之处，又有不同之处。

1）样本村的股权管理方式基本统一。从样本村改革结果来看，21个村中有18个村（占样本量的85%以上）在改革方案中明确提出，农村产权制度改革经营性资产量化到人，且实行“生不增、死不减、进不增、出不减”的固化股权持股原则，仅有3个村因地域土地经营权期限的原因，选择了动态经营管理的方法，组织成员每1年或5年更替1次。固化管理的方式相对减少了经济组织内部的利益，降低了管理风险不确定性，该管理模式下不允许未经董事会同意的股权转让和股权对外流动，有效的减少了交易费用的需要，降低了管理成本，对于稳定农村基本经济关系、促进集体经济平稳发展有积极作用。但新经济组织固化股权的管理方式可能带来隐患，近年来，伴随陕西省加大农村政府扶持及工商资本注入，农村集体产权制度改革下“三资”重新评估入账，固化股权的管理办法使得后期收益分成比例固定来源于本次确权份额，放大了潜在收益价值。而样本村中部分村的资产主要以资源性资产为主，巨额征地补偿款下，新经济组织职务任命上的相互博弈，村组织、自治组织和经济组织三者职能依旧不清晰的问题，容易产生灰色交易，无法充分体现集体股权的市场价值，更容易产生权益纠纷，不利于新经济组织发展。

2）贫困村与非贫困村的股权内部变动规定不同。针对股权内部的转让、赠与和继承问题，非贫困村有明确的时间期限，提出股权在新经济组织成立3年运营基本稳定，并经过成员代表大会通过后，即可在内部进行交易；而贫困村仅规定经过成员代表大会决议通过即可，没有时间要求，因此，非贫困村更注重新经济组织成立初期的稳定性。

3）贫困村与非贫困村对新经济组织发展的规划不同。本次改革通过股份合作制使得村内资产归属权是个人，经营主体是村集体，组建三委会行使新经济组织的决策权。在实践中，样本村新经济组织的三委会主要成员依旧是村自治组织成员，村长、书记、第一书记兼任新经济体董事长、理事长等决策人是较为常见的。针对新经济组织发展规划，非贫困村的新经济组织领导班子，积极联系村企合作盘活村内资源性资产，而贫困村的新经济组织领导班子更注重现时收益，强调短期收益，且对未来新经济组织长期发展缺乏明确规划。

4 结论与建议

4.1 结论

从农村集体产权制度改革的实践来看，无论是贫困村还是非贫困村，改革的路径推进流程相同，但具体的改革路径选择存在差异。具体来说，非贫困村借助之前参与的村企合作计划优势，农村集体产权制度改革呈现以“以主动对接、企业参与”的特征，新经济组织已经基本形成了“农民投地、企业投资、折股参与、积极经营”的发展模式；贫困村则呈现“以政府引导、稳健发展”的特征，尽管将各类财政资金与补助作为经营性资产整合投入到新经济组织中，但对新经济组织发展注重短期收益，缺乏较为长远的规划。因此，农村集体产权制度改革的成功不仅仅需要政府的推动，更需要借助企业资金与技术注入的外部优势，以及参与改革的村庄积极寻找盘活自身农业资源的途径，发挥自身的内部优势，以确保农户获得实质性收益。

全面推进农村集体产权制度改革，仍有两个问题有待深入：首先，从清产核资结果来看，贫困村与非贫困村本来发展就不均衡，而贫困村新经济组织的决策者相对保守的特质使其难以抓住机遇，这可能导致贫困村与非贫困村集体经济发展差距越来越大，如何缩小两者之间的差距成为维护农村集体产权制度改革成果需关注的重要问题。其次，明晰的身份界定标准与明确的股权管理方案是保障改革成果的必要条件，但随着农业现代化的发展与城市化的推进，城市与乡村之间人口流动会更加频繁，新经济组织如何解决股权的其他权能与新的身份识别问题成为另一需要解决的重要问题。

4.2 建议

为保障农村集体产权制度改革工作的顺利推进，需要充分发挥各主体能动性，依托政府分类引导推进，因地制宜发挥农业资源优势，如何避免利益纷争、优化股权管理，确保农民实质性收益。

1）盘活自身农业资源，创新发展集体经济。一方面，可以合理合法开发利用集体经营性建设用地，利用未承包到户的集体“四荒”地、水面等资源性资产结合当地生态、人文等非物质资源，充分利用闲置教堂、学校等非经营性资产，发展现代农业、延伸农业产业链、壮大集体经济；另一方面，新经济组织是集体资产管理的主体，尝试以集体资产资源参股稳健经营的农民合作社和工商企业，村企合作实现共赢。

2）政府搭建公共平台，为盘活农村农业资源保驾护航。政府可根据农村生产要素特质、流转范围与交易需要，提供农业技术交流平台、农村承包土地经营权交易平台、农村集体经营性资产出租平台，制定流转交易办法、健全市场交易机制，实现政府扶持、社会调节、农民信任的良性发展模式。

3）以农村集体经济组织为主体，联合社会资本与技术，推进农业现代化发展。在“双创”与“互联网+”的发展背景下结合美丽乡村建设转变农业生产经营模式，吸引社会资本投资开发休闲民宿、农业观光、农业产品生产基地等产业化经营项目，同时，以产学研结合为手段，解决区域性发展当中的科技转化问题，探索智慧农业、会展农业、景观农业、生态农业等新路径，实现创新驱动发展。

4）积极探索如何优化新经济组织管理结构，确保农民把收益落在实处。当前农村地区的治理结构不清晰，村组织、自治组织、经济组织及各类社会组织混合在一起，村民自治极易与集体经济问题交织到一起，农民权益保障更容易受到侵害，产生群体纠纷，进而影响整个基层治理的正常运转。从组织管理模式上来看，可以让干部参与到新经济组织的运营过程中；从组织结构上看，根据新经济组织章程，可以推荐有能力的干部担任监事；从组织外部来看，创新与农村法律服务联动，内部消化权益纠纷。