新一线城市农村社区治理的实践与思考

齐世香

[摘要]随着社会经济水平的提高、国家治理体系和治理能力现代化进程的加快，城市农村社区历经改革开放40多年的洗礼，它的存在形态及发展空间均发生了翻天覆地的变化。近5年来成都市蝉联新一线城市榜首，并作为全国基层社会治理创新实践的典范，农村社区治理在主体参与积极性、公共服务质量提升、治理模式创新、社区居民获得感上效果明显，但依然存在主体职能失衡、管理机制失范、资源配置失调、环境支撑式微等问题。基于此，新一线城市的农村社区治理不容小觑，必须明晰责权，重构职能体系，创新方法，规范运行机制，优化资源配置，创建宜居环境，不断缩小城乡社区发展差距，加快实现城乡融合发展，实现城市治理能力现代化。

[关键词]新一线城市;机制创新;治理模式;农村社区治理

[中图分类号]D669.3 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2020）03-0078-10

[作者]齐世香讲师 中共邛崃市委党校 成都 611530

一、引言

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（中办发[2015]30号），全国各省（区、市）认真贯彻落实文件精神，相继在农村开展社区建设试点工作，各类农村社区建设创新模式如雨后春笋般在各地涌现，国家的社区治理进程取得了质的飞跃。党的十九大报告首提乡村振兴战略，为新时代的农村社区治理确立了目标，指明了方向，带来了重大机遇，提供了强大动力。习近平总书记在党的十九届四中全会上强调，要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，构建基层社会治理新格局。2020年中央一号文件指出，要充分发挥基层党组织领导作用，健全乡村治理工作体系，提高乡村治理效能，推广乡村治理创新性典型案例经验。在推进农村社区发展治理中，参与主体以政府为主导，以社区自治组织为主体，市场积极参与，基本上集聚了社会治理的各种主体要素。在多元主体共同参与的语境下，构建完善的党组织体系，同时调动参与主体积极性，尤其是提高社区公民参与治理的意识，有利于充分发挥党组织在农村基层治理中的政治功能，不断提高社区自治能力，加快实现乡村治理能力现代化。

近年，新一线城市①不断涌现，其发展离不开乡村的全面振兴尤其是良好的农村社区治理格局，城乡融合发展水平将是新一线城市未来可塑空间的重要制约因素和短板。新一线城市的农村社区在公共基础条件、资金政策支持、治理空间等方面具有相对优势，尤其是新一线城市的现代化水平更高、资源辐射带动力更强，这将会进一步助推农村经济发展，为农村社区治理注入源源不断的活力。发达的城市带动乡村的繁荣，兴旺的乡村促进城市的昌盛。成都市作为新一线城市，2019年经济总量达1.7万亿元，在全国排名第7，②经济竞争力位列全球第54名，⑧城市能级及开放水平实现了历史性的跃迁，成为最具商业魅力、最具幸福感的城市。2018年2月，习近平总书记考察调研了成都市郫都区战旗村，并就成都市实施乡村振兴战略作了具体要求，对成都市城乡社区发展治理创新模式给予了充分肯定。2019年初，民政部将四川省成都市金牛区、新都区、邛崃市确认为全国社区治理和服务创新试验区。抓住强化社区治理的这一重要契机，立足丰富的社区治理创新经验，成都市突出农村社区发展治理对于实施乡村振兴战略、坚持农业农村优先发展、解决“三农问题具有重大意义。

二、农村社区治理的研究现状

“社区”一词是国内社会学者在20世纪30年代根据英文“Community”意译而来，农村社区是相对于传统的行政村落和城市社区而言的，主要指聚居在一定区域内的农村居民以农业生产方式为基础所组成的一种社会生活共同体。农村社区与城市社区既相互依存又有明显区别，它比传统村落的治理机制更具柔性和科学性，比城市社区的聚居规模和人口密度要小，在治理中面临的挑战更多。农村社区的形态会随着社会经济水平提高而不断发生变化。随着农村社会形态的变化，农村社区从形成至普遍化、网格化历经了自主式发展、政府主导发展、多元主体参与等模式。

国外对农村社区治理的研究起步较早，它是西方城镇化快速发展在理论研究领域折射出的产物。随着农村社区的增多及具有中国特色的社区治理问题凸显，一些西方学者开始研究中国的农村社区治理，他们运用西方社会资本理论、社会组织理论，主要围绕农村治理效能、农村村民民主选举等核心问题而展开。自全国范围内开展农村社区建设试点工作以来，农村社区治理研究就备受国内学术界关注。在中国知网（CNKI）上以“农村社区治理”为主题、以2005年至2019年为时间段，共检索到文献1495篇，其中期刊文章775篇、硕博士论文633篇，其他（包括学术会议、报纸等）87篇。《農村经济》《中国农村观察》等“三农问题研究”权威性期刊，以及《中州学刊》《理论与改革》等综合类双核心期刊近年来刊载了大量“农村社区治理”相关研究文章。国内农村社区治理研究主要围绕农村社区治理内容和治理主体两个方面展开。张鸣鸣（2016）认为新型农村社区有成为城乡一体化社会治理有效载体的潜力，在治理的成本、效果等方面具有显著优势。赵志虎（2019）认为农村社区治理主体由单一向多元转变，提升了农村社区治理效能。胡建（2019）认为农村社区治理要在具体组织形式上形成社区自治、政府治理和农村基层党组织的三级治理单元，以规则治理、社区纠纷治理、文化治理、信息化治理、契约化治理多举措构建基层治理新格局。熊春林（2019）认为新型农村社区建设、农村社区治理现代化、农村社区公共服务等成为当前农村社区治理学术研究前沿。

从农村社区治理相关文献的研究来看，对治理模式、治理主体等整体性情况的分析阐释已相对深入与成熟，但从城市角度切入研究农村社区治理的成果相对较少。后者的研究也是新一线城市社会发展所关注的新内容。总之，农村社区治理在国家治理体系和治理能力现代化建设中举足轻重，亦是新一线城市治理水平的组成部分，它将助推新一线城市发展实现质的跃升。

三、成都市农村社区治理的典型经验及现实困境

1.典型经验

相较于其他城市社区，成都市的农村社区特点主要表现在三个方面：一是形态各异。成都市地貌主要以平原、丘陵和山地构成，而成都市的农村地区山、丘、坝地形兼有，生态特质各不相同。一些山区村落面积大、人口少、人口密度低、居住分散，建筑物质量普遍较低、形态普遍不美。一些农民集中居住区房屋、设施没有进行统一规划，基础配套差，外观形象不佳。但是，也有一些平原、浅丘地区居民聚落而居，形成一个个川西林盘，呈现出“岷江水润、茂林修竹、美田弥望、蜀风雅韵”的锦绣画卷。二是发展相对滞后。据国家统计局数据显示，2018年成都农村居民人均可支配收入为22135元，约为城镇居民的52.5%，①农村社区特别是偏远农村社区传统农业占比较大，条件较为优越的农村社区第二产业、第三产业逐步发展起来。三是认同感强。农村社区作为熟人社会，传统文化影响深入，居民以血缘、亲缘、地缘结成纽带，在生产生活上结成了相互联结、相互支撑的有机体，对社区的认同度、亲近度、依赖度普遍较高。总体来看，近年来成都市农村社区发展治理工作作为全市乡村振兴战略“十大重点工程”之一，成效显著。

一是农村新业态与新生活场景有机融合。大邑县幸福公社位于大邑青霞镇的烟霞湖风景区，北邻街子古镇、青城山、都江堰，南至新场古镇、花水湾、西岭雪山，属于成都市半小时经济圈，地理位置优越。它曾经是“5·12”汶川特大地震的重创乡村，而今摇身一变成为西南区域乡村综合体典范，开创了乡村振兴新模式。根据政府“多元保障、宜业宜居、温度表达、创新实践”的社区发展治理要求，在“1+6+N”的政策体系构架中，幸福公社以党建为引领，以“生产、生活、生态三生融合为发展思路，聚焦乡村田园养老，打造集国学文化、民艺手工、休闲度假、田园农耕、养生养老、旅游教育、运动医疗于一体的新业态、新生活场景，突出“文创社区”品牌，实现一、二、三产业的融合，让幸福看得见、摸得着。

二是现代生活方式与传统农耕文化有机结合。崇州市竹艺村并不是一个完整的行政村，而是道明镇黄龙村9、11、13组所在的区域，它的地标是一座名叫“竹里”的“∞”形建筑，这一建筑还代表中国乡村走进第十六届威尼斯国际建筑双年展。②根据政府治理有效和生活富裕的目标要求，竹艺村坚持“百村百态”理念，遵循社会治理与社区营造标准化、艺术审美与空间设计标准化的原则，创新构建“居民参与组织化、社区自治制度化、社区服务专业化和居民利益一体化的‘四化联动治理格局”。在依托道明竹编这一非物质文化遗产的本土特色基础上，竹艺村高度重视农耕文化的继承和发展，将现代生活方式与传统农耕文化相结合，倡导“诗与远方”的人文关怀，实现“形态、业态、生态”三态融合和农商文旅体五维联动，助力乡村振兴战略，提升农民的幸福感和获得感。

三是社区有机更新与林盘打造相结合。邛崃市郭山村针对群众对老旧小区改造的迫切愿望，对2007年前建成的白兰花小区实施风貌改造，公共区域“增花添彩”，打造小区微绿地和花园景观，植入文化元素，挖掘孔明历史文化积淀，传承孔明历史文化，寻找“孔明记忆”，增强地域文化识别度。按照“林盘+基地”“林盘+景区”的理念，在小区更新基础上，串连特色林盘院落，打造郭山茶兰林盘，展现乡村记忆和优美的茶兰梯田风光。保持原生态、原住房、原住民、原材料，围绕风貌景观塑造、地域文化挖掘、庭院功能提升，打造特色农家庭院，培育乡村旅游消费场景，努力把良好的生态资源转化为发展优势。

2.现实困境

（1）主体职能失衡。当前，成都市农村社区治理中的参与主体主要包括政府、社会组织、农民等。城市社区治理中各类主体的职能发挥相对比较科学合理，对社区的治理体系也较成熟，而农村社区因经济基础薄弱和居住环境复杂等，多元主体职能的发挥受到多方牵制，进而制约了主体间优势互补潜质的充分挖掘，导致党建引领农村社区治理遭遇诸多瓶颈。

首先，政府作用发挥力度不够。农村社区最直接的领导机构是村两委及村党组织，在创新农村社区发展治理的实践中，村集体经济成为主要经济支柱，村集体经济的实力直接决定了社区治理成效。成都除了部分新型农村社区集体经济发展较好，其实大部分行政村或自然村形成的农村社区集体经济实力均比较弱，这导致了农村社区整体面临一个难题，即没有太多的资金投入到社区发展治理中。同时，村党组织虚化弱化现象比较严重，党支部书记及党员模范带头作用发挥不够，在社区、物业机构、业主委员会中党组织建设的覆盖率普遍偏低，党组织作用发挥不足。

其次，社会组织力量薄弱。大部分农村社区因经济水平有限，对市场各类社会组织吸引力不够，很多社会组织参与农村社区治理的积极性不高，尤其是一般意义上的农村社区（行政村、自然村等）基本上很少有社会组织的参与，导致部分农村社区只能完全依靠政府和农民自身力量去维持社区发展。在农村社区治理中，社区组织体系构建主要涉及服务类和管理类，其中管理类社会组织作用发挥比较重要，也是当下社会组织参与社区治理中的一个主导趋势。相比之下，服务类的社会组织力量十分薄弱，社区公共服务高品质供给水平低，服务内容及项目不能满足农民需要，责任意识不够，监管体系不完善，其作用发挥无足轻重，甚至与农民之间产生矛盾和摩擦，这完全违背了社会组织服务社区的初衷。

最后，农民自身主体意识不够。新型农村社区中居民的参与度较好，充分发挥自治作用，但城乡居民混居、搬迁安置聚居等造成社区人员更加复杂，矛盾纠纷处理更为困难。在一般意义上的农村社区中治理主体还没有形成所谓的“居民”，他们仍然是主要从事农业生产的农民，对社区治理的价值未形成认同，因此农村社区治理中如何调动这些农民自身主体意识成为一大难题。尤其是在大量外出务工人员的農村社区，老人、小孩作为社区中的常住人员，自主参加社区治理更是力不从心、缺乏信心，组织化自治程度较低。而且他们对社区治理的相关政策也不是非常了解，尤其是在新媒体时代，他们不能把网络管理技术与传统管理方法相结合去实现信息化的创新治理。

（2）管理机制失范。在共治体系中，党建引领是前提，居民自治是基础，社会协同是关键，而自治协商和共治协商是路径。面对社区治理多元化参与主体职能失衡的趋势，农村社区治理中协调联动机制、社区管理规范机制等仍然不够健全。农村社区中，根深蒂固的传统管理理念极大制约了社区现代化服务职能的转变。一方面，政府作为社区治理的主导力量，在治理机制的顶层设计上缺乏系统性，在政策体系构建中指导力度不够，财政支撑力度不够。政府、社会组织、农村居民三重主体间合作协调联动机制缺乏，政府权责不明晰、社会组织参与及监督制约机制不规范、村民自治制度不完善。传统的管理体制与新型管理体制存在“嵌入式困境”，导致农村社区治理中价值冲突明显、运行管理脱节或重叠，严重削减社区治理效能。另一方面，就农村社区管理的微观层面而言，针对不同小区的实际情况和需要，因地制宜的相关自治机制不够完善，如依托村规民俗、乡绅乡贤、特色文化等资源去创新治理机制力度不够，社会志愿服务机制缺乏。农村社区治理中法治、自治、德治三者联动不够，尤其是农村居民的法治意识淡薄，在处理矛盾纠纷时法治保障需要进一步强化。另外，对整个社区发展治理中监督评价考核的机制仍需要进一步探索实践，让社区治理的效能评估科学化。

（3）资源配置失调。目前，成都市农村社区建设中，随着地方经济水平的提高及乡村振兴战略的大力实施，农村社区资源基础不断加强。但相比城市社区而言，在资源共享的治理模式中，农村社区（尤其是一般意义上的农村社区）差距仍然较为明显。一方面，基本公共服务资源不足。虽然农村社区公共基础设施不断完善，基本能够满足农村居民的需要，但高品质服务供给能力普遍不足。目前农村社区治理的资金来源主要是国家及政府，对于长期有效维持社区健康发展仍然“杯水车薪”，对社会资本的撬动仍显“乏力”，资金短缺已经成为制约农村社区治理的突出问题。由于农村社区的覆盖人口少、居民消费水平能力较低，对于高品质的市场化服务主体吸引力明显不足，再加上农村社区基本的生活性服务业态普遍低端，且种类不齐全。同时，市场监管力量不足、居民维权意识薄弱，大量质次价低甚至假冒劣质产品充斥农村市场，严重影响了农村居民生活品质的提高。另一方面，人力资源匮乏。随着新生代农民工的不断增长，农村社区工作队伍年龄结构不合理，年轻优秀干部储备严重不足，有些偏远村庄甚至连“两委”成员都没有足够的合格人选，村领导班子很不健全，没有一支较成熟且专业化的社区治理队伍。部分农村社区带头人政治站位不高，业务素质水平低，社区治理理念落后，运用现代化、信息化手段开展社区治理的能力不足。由于农村工作的待遇偏低、生活条件差、发展短板明显，大部分的城市高素质、高学历人才基本不愿意到农村服务或长久扎根于农村。农村本土产生的乡贤数量很少，不能缓解农村社区治理的人才短缺困境，对于社区持续性健康发展后劲不足，由农村走出去的大学生返乡致力于农村建设的情况也更为鲜见。

（4）环境支撑式微。农村社区相对城市社区，空气清新、生态环境好，但生活垃圾的污染，导致农村社区环境整治形势严峻。同时，由于农民自身人文素质较差，传统的农民思想浓厚，生活习性、观念与社区环境会产生一定冲突，在新型农村社区中混居、集中安置区内各类主体间的价值冲突更加明显，这无疑增加了农村社区治理的难度。政府财政对农村社区环保基础设施投入不足，加之居民生产生活理念落后、习惯差，农村社区中焚烧秸秆、乱扔垃圾、乱排污水、使用旱厕、不讲卫生等现象屡见不鲜，导致一些农村社区垃圾遍地、污水横流、居家环境差，个别农村社区的生态环境甚至有进一步恶化的趋势。农村人居环境整治往往存在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”等困局，而且环保资金碎片化和分散性与农村环境的系统整治不兼容。在部分农民集中居住区，农村居民虽然名义上成为了新市民，但心态、思维方法、观念、生活习惯并没有同步转变，乱扔垃圾、散养宠物、不交物业费、业委会形同虚设、邻里矛盾时发等现象普遍。在聚居农民成分复杂的社区，扰乱社区公共生活秩序和治安管理、道德败坏、违纪违法等现象存在，这无疑是社区发展治理中最难啃的硬骨头。

四、成都市农村社区治理的有益启示与完善路径

1.责权明晰，重构职能体系

一是深入推进政府职能大转变。政府职能的转变是国家全面深化改革的部署要求，旨在推动政府回归服务农村居民的主责主业。农村社区建设需要严格界定政府在治理中的角色或职能定位，限制行政力量过多介入和干预，进而减少行政力量去挤占居民自治空间，转变政府职能，强化服务效能。2017年8月，成都市在全国率先设立市委城乡社区发展治理委员会，履行统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实等四个方面的职能，并构建市、区（市）县、街道（乡镇）和社区四级运行体系，切实改变社区治理“九龙治水”的尴尬局面。村两委要结合实际紧抓经济发展，统筹谋划，树立系统思维，理清权责清单，既出文件，更抓落实，确保社区减负增效落地落实。

二是统筹推进党组织全覆盖。农村居民小区以建立“小区一楼栋一单元"三级组织架构为目标，对暂不具备条件的要选派党建指导员开展党的工作、筹建党组织。村两委要指导小区党组织牵头筹备业委会，鼓励党组织负责人依法参选业委会成员。探索建立物业机构协会党组织，通过行业领建、项目促建、挂靠组建等形式推进物业机构党组织覆盖。社区党组织要根据居民小区的不同类型和发展阶段，细化小区党组织的职责目标和工作重点，督促其发挥好领导核心作用。

三是强化社会组织及居民参与力量。充分利用社会组织力量，引进社会市场资本，激发农村社区治理活力，弥补政府资金支持力度不够和管理不足。社会组织要强化服务水平，优化管理方法，树立责任意识，在生產经营时带动社区居民的就业率、提高居民收入水平和生活质量。农村居民要提高主体参与意识，有组织地成立自治委员会，加强社区管理，主动承担治理小区职责，提高社区居民参与能力和参与质量，充分发挥社区居民的治理主体作用，优化社区生活环境。

2.创新方法，规范运行机制

一是完善共建共享机制。巩固农村社区党组织核心领导地位，完善多元主体合作协调机制，建立健全农村社区党组织与域内其他党组织联建机制，培养农村居民公共意识、参与意识，动员引导农村居民参与社区活动，构建社区党组织领导下的共建共治共享发展治理格局，打造建设党建引领好、治理机制好、服务管理好、小区品质好、邻里关系好的“五好小区”。完善应急管理和风险评估体系，出台相关应急预案，制定应对突发公共事件的联动运行机制，搭建风险预警和管理平台，强化法治保障，完善监督评价考核机制，提升有效防范化解重大安全风险能力。

二是推进农村社区高效自治。指导居民建立完善、自觉遵守村规民约、小组公约和小区公约，探索建立违约惩戒机制，健全完善村民议事会、村务监事会等村民自治机制。在社区党组织的带领下，指导居民按照“村财村管”原则，组织群众召开民主评价会，对财务收支、工作内容、实施情况和完成结果进行评价监督，民主议决、管好用好社区专项资金。利用自身现有特色资源创新治理机制，协调统筹推进基层治理的跨区域合作，实行治理效能最优化。

三是建设向上向善向美农村社区。大力弘扬中华优秀传统文化，践行社会主义核心价值观，根据小区社会基础、资源禀赋、文化氛围，推动形成特质鲜明、肌理稳定、印记独特、广泛认同的小区文化。加强家规家风建设，深入开展最美院落、最美小区等评选活动，发现和宣传城乡社区道德模范、好人好事，用身边事教育身边人，引导居民崇德向善，形成追求高尚、激励先进的良好社会风气。

3.共建共享，优化资源配置

一是大力发展农村社会企业。鼓励支持农村集体经济组织建立社会企业，积极引导城市社区的社会企业到农村社区开展业务，向农村居民提供老人日间照料、学生假期教育等本地难以提供、纯市场化手段难以满足的服务。

二是提升农村社区市场运作能力。以居民需求市场化为逻辑起点，充分利用社区综合体、党群服务中心等社区公共服务设施，通过引进商家人驻，植人居民需求量较大的生活性服务业，向居民提供低价高质的服务，实现供需精准对接。梳理配套用房、小区架空层等公共空间，建立动态管理台账，通过错时共享、依法依规改建改造等方式，打造“志愿者服务站”“共享空間”“邻里互助中心”等阵地，最大化利用闲置空间为居民提供服务。积极探索引入社会资本或培育社会企业，通过转租、托管等方式，开展公共用房市场化运营，合理兼顾经济效益和社会效益。

三是强化社区人才队伍建设。全面落实社区专职工作者薪酬待遇政策，增强农村社区工作吸引力。大力培育专业化的社工队伍，加大对农村居民参与社区志愿服务的补助支持力度，搭建农村社区与志愿者组织的沟通交流平台，引导社会各类志愿者组织进驻农村社区。积极探索机关企事业单位和教育、医疗、农技、法律等机构进农村社区，大力开展农村社区志愿服务活动，建立健全农村社区生产生活志愿服务常态化机制。

4.综合施治，创建宜居环境

一是稳步推进农村社区有机更新。坚持政府主导、市场运作、居民参与，高度重视农村社区历史建筑和古院落保护，推动农村院落改造整治，增加社区开敞空间，改善农村居民居住环境。结合区域资源条件、种植习惯，发展庭院经济，建设农村微田园，大力保护川西林盘聚落。

二是加强农村社区环境综合治理。加快农村散居院落、新型农民集中居住区环境综合整治，推动城郊接合部环境连片整治，解决“脏、乱、差、破、暗”等问题，加快推进农村垃圾分类处理、污水治理和“厕所革命”。向社区下沉优质法律服务，加强社区治安管理，推动法官、检察官、律师等法律专业人士进社区开展普法宣传活动，并参与纠纷调解。发挥社区“两委”主体作用，调动五老乡贤等居民参与，引导居民理性表达诉求，实现“小事不出社区、大事不出镇街”。